張德全

摘要：本文首先分析了農村土地承包經營權流轉的內涵、形式、原則與特征。之后分析了農村土地承包經營權流轉中存在的問題，例如相關法律體系不完善、監(jiān)管制度不完善、保障制度不完善、流轉合同不合法等。此外，本文根據(jù)土地流轉當中的問題提出了一些建議，如完善相關法律法規(guī)、完善監(jiān)管制度與保障制度，規(guī)范流轉合同。

關鍵詞：農村;土地;承包經營權

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，我國對《農村土地承包法》以及《民法典》等法律法規(guī)進行了調整與修訂，提高了對農村土地入股與抵押的開放程度，對土地經營權進行了明確規(guī)定，指明了土地流轉的方向。但是，農村土地流轉過程中仍然存在諸多問題，對農村地區(qū)的發(fā)展造成了不良影響，需針對這些問題采取有效的應對措施。

1 農村土地承包經營權流轉的內涵

從本質上看，農村土地流轉即土地使用權或土地承包經營權流轉。農村土地承包經營權指的是農村土地承包人對其土地享有占有、使用、收益與處分的權利[1]。而農村土地流轉指的是若土地承包經營權有效存在，便可以在保證土地所有權、農業(yè)用途等方面不發(fā)生變化的基礎上將土地的承包經營權轉移給他人。

2 農村土地承包經營權流轉中存在的問題

2.1 缺乏完善的法律體系

現(xiàn)有的法律法規(guī)詳細闡述了農村土地承包經營權等內容，基本上可以保護農民的土地承包經營權。但是，從實際情況來看，現(xiàn)有的法律法規(guī)中缺乏土地承包經營權流轉的明確規(guī)定，也缺乏具體的實施細則?！掇r村土地承包法》雖然對土地流轉方式進行了規(guī)定，但并不詳細，也不明確。例如，沒有明確規(guī)定農村土地承包經營權流轉的程序、過程管理、流轉后各方當事人之間的關系、流轉后的權利與義務等內容，導致農村土地承包經營權流轉過程中很容易出現(xiàn)爭議和糾紛，降低了人們進行土地承包經營權流轉的積極性與主動性。而《農村土地承包經營權轉讓管理辦法》當中也缺乏完善的解決土地糾紛的條例，導致土地經營承包權的正常流轉受到了限制[2]。

2.2 流轉機制不完善

第一，缺乏健全的監(jiān)管機制。由于缺乏必要的審批程序，相關部門無法有效引導農地流轉，加大了土地承包經營權流轉的隨意性，導致流轉過程中出現(xiàn)較多的糾紛。例如，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，很多資本都注入到了農村，而為了獲取更高的經濟效益，這些人便會隨意更改土地的用途，將農業(yè)用地改為建設用地。相關部門雖然發(fā)現(xiàn)了這些情況，也只是進行了輕微處罰，并沒有加大對這些情況的監(jiān)管力度，降低了糧食安全性。同時，在缺乏監(jiān)管的情況下，在土地承包經營權流轉的過程中部分地區(qū)的基層政府以及村組織的權力界定較為混亂，地方干預現(xiàn)象十分嚴重。例如，一些基層政府的領導盲目追求個人業(yè)績，不顧農民實際情況，隨意甚至強迫農民將屬于自己的土地轉讓給具有實力的經營單位，嚴重損害了農民的個人利益，而農民也無法維護自身的權益。個別村干部也會為了獲取一定的經濟效益而通過違規(guī)操作的方式更改農民的土地流轉合同，也對農民的權益造成了損害。

第二，缺乏健全的保障機制。在保障制度不健全等因素的影響下，很多外出務工的農民雖然獲取了一定的經濟收入，但是無法享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障，其子女也無法享受一定的教育保障。這就導致農民十分擔心進行土地承包經營權的流轉會損害自身權益，也擔心進行土地流轉后租用者會隨意更改土地的用途[4]。因此，部分農民會選擇棄耕而不是進行土地流轉。當前，迫于生活壓力，農村地區(qū)越來越多的青壯年都去城市打工，導致農村地區(qū)的青壯年不斷減少，而剩余的老年人也因為不了解土地流轉政策而不進行土地流轉。

第三，缺乏健全的糾紛解決機制。之前，我國制定了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，對土地糾紛的解決程序進行了優(yōu)化，但是也只將其納入到了選擇性程序當中而不是前置程序中。同時，也缺乏獨立的解決土地流轉糾紛的機構，沒有對土地糾紛解決過程與結果進行嚴格監(jiān)督，導致土地糾紛解決很容易受到權力壓制與金錢誘惑，嚴重損害了農民的切身利益。同時，也沒有為農民提供完善的法律條文，導致農民無法保障自身權益。

2.3 流轉形式單一

當前，農村土地承包經營權流轉常用的方式主要包括出租、轉讓、入股、互換、轉包以及抵押等。但是，在傳統(tǒng)小農思想的影響下，大多數(shù)農民更傾向于保護自己的土地，且不了解關于土地流轉的政策，所以在進行土地承包經營權流轉時主要采用出租與轉包等方式，很少采用入股與抵押等方式，無法充分展現(xiàn)土地的價值。例如，四川省農村地區(qū)的多數(shù)農民進行土地承包經營權流轉時都會選擇轉包這種方式，其次才會選擇出租，基本沒有應用過其他方式，且在進行土地承包經營權流轉之后，每一戶的耕地面積仍然比較少?？傊?，土地承包經營權流轉方式過于單一，無法實現(xiàn)土地流轉的規(guī)模化發(fā)展。

2.4 宣傳指導不力

作為農村土地承包經營權流轉的主導者，政府部門應當自覺承擔組織宣傳的責任。但是，從實際情況來看，多地政府部門并沒有充分認識到農村土地承包經營權流轉的重要性，也沒有積極開展宣傳指導工作，沒有將線上宣傳與線下宣傳結合起來，導致相關政策的宣傳與普及流于形式[3]。同時，政府部門采用的政策宣傳手段缺乏多樣性與創(chuàng)新性。從調查結果來看，四川省大多數(shù)農民都不了解政府新出臺的土地流轉政策，也并不了解土地流轉合同的法律意義。這就說明，當?shù)氐恼块T沒有做好政策的宣傳工作。由于不了解政府部門新出臺的土地流轉政策，所以農民對土地流轉這一號召缺乏響應積極性，甚至對其產生抵觸心理，形成了態(tài)度不支持、行為不配合的現(xiàn)狀。同時，由于不了解政策，部分農民對農村土地承包經營權流轉有很多的顧慮。且部分基層工作人員的態(tài)度并不熱情，自身也沒有充分了解政策，無法幫助農民，嚴重影響了土地流轉的效果。

2.5 合同簽訂不規(guī)范

農村土地承包經營權流轉合同不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個方面，分別是流轉合同口頭化程度高與書面流轉合同的簽訂率低。第一，流轉合同的口頭化程度高。農村土地流轉基本都發(fā)生在同一個村子當中，流轉參與方一般都是親朋好友或鄰居。當前，很多農村地區(qū)的年輕人與中年人都會選擇通過外出打工這種方式獲取更高的經濟收入，但是外出打工會導致家里缺乏農業(yè)勞動力，又不愿意放棄土地承包權，便會通過口頭化的方式與流轉對象簽訂協(xié)議，多數(shù)都沒有簽訂書面合同，沒有明確流轉價格與流轉期限。這種口頭化行為不僅違背流轉程序，也缺乏必要的手續(xù)，沒有合同條款能夠約束流轉雙方的權利與義務，缺乏法律保障。第二，書面流轉合同的簽訂率低。只有少數(shù)農民會簽訂書面合同，但是合同內容并不完善，也不規(guī)范，甚至不具備法律效應，導致承包關系十分混亂。同時，很多流轉合同都沒有經過合同管理機構的審查，缺乏違約責任與保障條款等內容，不具備法律效力。在合同簽訂不規(guī)范、不完善的情況下，一旦承包者與流轉對象發(fā)生糾紛便很難依法處理。

2.6 對流入方審核不嚴

之前，農村土地承包經營權流轉相對簡單，一般都是在本村或鄰村進行交易，流轉對象獲取土地承包經營權也只是為了獲取更多的耕地，從而提升自身的經濟水平。但是，在土地流轉不斷發(fā)展的過程中，參與土地流轉的人越來越多，但是相關部門并沒有嚴格審核流入方，沒有明確流入方獲取土地承包經營權的主要目的，可能會導致部分流轉農地被非法它用。近年來，農業(yè)經營收入不斷下降，而很多人為了獲取更高的經濟效益會將農村土地用在旅游開發(fā)、工業(yè)建設、道路修建等活動中，對土地造成了永久性的損害，也影響到了農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3 應對土地流轉問題的措施

3.1 健全相關的法律法規(guī)

為了促進土地流轉，規(guī)范流轉行為，應當完善相關的法律體系。首先，應明晰土地所有權。當前，現(xiàn)行的土地所有權制度在法律上明確規(guī)定農村集體土地歸農民集體所有。但是在實際工作中存在所有權主體虛位、錯位等問題，無法滿足農村土地流轉市場化的需求，若想解決這一問題就需要真正實現(xiàn)農民集體所有的土地所有權，保障農民的合法權益。從土地流轉制度的內涵以及土地流轉的需求來看，需要創(chuàng)新土地所有權制度，加大對農村土地所有權的管理力度，保障農民的權益。同時，也應當進一步明確土地所有權主體在流轉過程中的責任與權利。其次，應提高土地流轉制度變遷的效率。其次，需要完善農民的土地承包經營權。土地承包經營權具有一定的獨立性與完整性，農民只需要通過承包、受讓等方式獲取經營權便可以通過使用土地獲取經濟收入。同時，土地承包經營權也受到了嚴格的限制，農戶不能隨意更改土地的用途。若需要終止承包合同，便需要評估土地價格。

3.2 健全流轉機制

第一，需要健全農村土地承包經營權流轉監(jiān)管機制。首先，需要完善監(jiān)管制度，科學劃分各個部門的職責，加大對土地流轉的監(jiān)督力度。其次，需要構建規(guī)范的土地流轉服務平臺，完善土地流轉價格評估制度、土地流轉登記體系。相關部門應對土地流轉程序進行嚴格規(guī)定，充分發(fā)揮政府部門在土地流轉過程中的指導、協(xié)調與監(jiān)督等作用，使土地流轉向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。

第二，需要健全保障機制。當前，農民對土地的依賴性仍然比較性，不是特別愿意進行土地流轉。為此，應健全農村地區(qū)醫(yī)療保障制度、教育保障制度以及社會保障制度，為農民提供相應的社會保障，讓農民愿意參與到土地流轉當中，擴大土地流轉的規(guī)模。

第三，需要健全糾紛解決機制。農村土地主要是在農戶之間進行流轉，私下性與隨意性較強，政府部門很難插手，村組織也很難協(xié)調，法院比較難以受理。因此，可以設置獨立的農村土地承包經營權流轉糾紛解決機構，完善糾紛解決流程與制度，為農村土地承包經營權流轉糾紛的解決提供幫助。同時，應當堅持以調解為主、將仲裁前置、將訴訟當作最后手段的原則，保障農民的切身利益。

3.3 實現(xiàn)流轉形式的多元化

雖然近年來農村土地承包經營權流轉形式越來越多樣化，流轉主體越來越多元化，但大多數(shù)土地承包經營權流轉仍然發(fā)生在農戶之間，且仍然以轉包、出租等形式為主要形式，入股、抵押等形式的占比還是比較小。因此，應當創(chuàng)新土地承包經營權流轉方式，堅持因地制宜的原則培育更多的主體。例如，可以由村集體對農戶土地進行統(tǒng)一整合，之后再將土地發(fā)包給農業(yè)合作社以及家庭農場等比較有實力的單位或企業(yè)。也可以讓農戶以經營權入股，讓村集體進行統(tǒng)一經營，從而實現(xiàn)土地股份合作制。

3.4 加強宣傳指導

農民缺乏農村土地承包經營權流轉的積極性也是因為不了解相關政策，因此政府部門需要加強政策宣傳，做好相關指導工作。政府部門需要加大宣傳費用，安排基層服務人員利用最通俗易懂的方式與語言為農民講解政策，調動農民的積極性與主動性。首先，政府部門可以定期組織村民學習《農村土地承包法》等相關法律法規(guī)，讓農民客觀看待農村土地承包經營權流轉，消除農民的擔憂與誤解。其次，政府部門應創(chuàng)新宣傳手段，積極利用傳統(tǒng)媒體與新媒體進行宣傳，例如可以利用廣播、電視循環(huán)播放的方式進行宣傳，也可以定期在農業(yè)信息網(wǎng)站當中發(fā)布信息。此外，政府部門需做好典型宣傳工作，帶領農民走訪土地承包經營權流轉成功的典型示范戶。

3.5 加大對流轉合同的管理力度

流轉合同在農村土地承包經營權流轉中發(fā)揮著重要作用，是流轉依據(jù)，因此需提高對流轉合同的重視程度。例如四川省廣安市廣安區(qū)土地流轉規(guī)定中對流轉合同進行了明確規(guī)定。如“承包方流轉土地經營權，應當與受讓方在協(xié)商一致的基礎上簽訂書面流轉合同，并向發(fā)包方備案。承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。”“土地經營權流轉合同一般包括以下內容：（一）雙方當事人的姓名或者名稱、住所、聯(lián)系方式等;（二）流轉土地的名稱、四至、面積、質量等級、土地類型、地塊代碼等;（三）流轉的期限和起止日期;（四）流轉方式;……”。為此，政府部門可以構建完善的土地流轉中介服務機構，加大對流轉合同的管理力度。農業(yè)農村部需要制定土地經營權流轉合同示范文本，為流轉合同的簽訂奠定基礎。

3.6 嚴格審核流入方

為了確保土地不被非法利用，政府部門應加大對流入方的審核力度，明確流入方獲取土地承包經營權的主要目的，判斷流入方是否想要將土地另作他用。若發(fā)現(xiàn)流入方的目的不單純需及時阻止流轉交易，保障農業(yè)用地不被非法利用。政府部門也需要實施專業(yè)的農用地規(guī)劃，在用地規(guī)劃范圍內進行土地流轉。

4 結語

在長期發(fā)展過程中，農村土地承包經營權的流轉規(guī)模不斷擴大、流轉速度越來越快、流轉區(qū)域不斷擴張、流轉主體越來越多元化。但是，農村土地承包經營權的流轉也存在流轉體制不健全、流轉合同不規(guī)范等問題。為了實現(xiàn)土地流轉的規(guī)范化，應當完善相關的法律法規(guī)與制度、規(guī)范土地流轉、加強流轉市場建設，促進農村地區(qū)的經濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

參考文獻

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