張德全

摘要：本文首先分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、形式、原則與特征。之后分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，例如相關(guān)法律體系不完善、監(jiān)管制度不完善、保障制度不完善、流轉(zhuǎn)合同不合法等。此外，本文根據(jù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的問題提出了一些建議，如完善相關(guān)法律法規(guī)、完善監(jiān)管制度與保障制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;土地;承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過程中，我國(guó)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》以及《民法典》等法律法規(guī)進(jìn)行了調(diào)整與修訂，提高了對(duì)農(nóng)村土地入股與抵押的開放程度，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，指明了土地流轉(zhuǎn)的方向。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中仍然存在諸多問題，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展造成了不良影響，需針對(duì)這些問題采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

從本質(zhì)上看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指的是農(nóng)村土地承包人對(duì)其土地享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利[1]。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在，便可以在保證土地所有權(quán)、農(nóng)業(yè)用途等方面不發(fā)生變化的基礎(chǔ)上將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給他人。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 缺乏完善的法律體系

現(xiàn)有的法律法規(guī)詳細(xì)闡述了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等內(nèi)容，基本上可以保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，從實(shí)際情況來看，現(xiàn)有的法律法規(guī)中缺乏土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的明確規(guī)定，也缺乏具體的實(shí)施細(xì)則?！掇r(nóng)村土地承包法》雖然對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)定，但并不詳細(xì)，也不明確。例如，沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序、過程管理、流轉(zhuǎn)后各方當(dāng)事人之間的關(guān)系、流轉(zhuǎn)后的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中很容易出現(xiàn)爭(zhēng)議和糾紛，降低了人們進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性與主動(dòng)性。而《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》當(dāng)中也缺乏完善的解決土地糾紛的條例，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的正常流轉(zhuǎn)受到了限制[2]。

2.2 流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善

第一，缺乏健全的監(jiān)管機(jī)制。由于缺乏必要的審批程序，相關(guān)部門無法有效引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，加大了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的隨意性，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)較多的糾紛。例如，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，很多資本都注入到了農(nóng)村，而為了獲取更高的經(jīng)濟(jì)效益，這些人便會(huì)隨意更改土地的用途，將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地。相關(guān)部門雖然發(fā)現(xiàn)了這些情況，也只是進(jìn)行了輕微處罰，并沒有加大對(duì)這些情況的監(jiān)管力度，降低了糧食安全性。同時(shí)，在缺乏監(jiān)管的情況下，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中部分地區(qū)的基層政府以及村組織的權(quán)力界定較為混亂，地方干預(yù)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，一些基層政府的領(lǐng)導(dǎo)盲目追求個(gè)人業(yè)績(jī)，不顧農(nóng)民實(shí)際情況，隨意甚至強(qiáng)迫農(nóng)民將屬于自己的土地轉(zhuǎn)讓給具有實(shí)力的經(jīng)營(yíng)單位，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的個(gè)人利益，而農(nóng)民也無法維護(hù)自身的權(quán)益。個(gè)別村干部也會(huì)為了獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益而通過違規(guī)操作的方式更改農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)合同，也對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成了損害。

第二，缺乏健全的保障機(jī)制。在保障制度不健全等因素的影響下，很多外出務(wù)工的農(nóng)民雖然獲取了一定的經(jīng)濟(jì)收入，但是無法享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障，其子女也無法享受一定的教育保障。這就導(dǎo)致農(nóng)民十分擔(dān)心進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)損害自身權(quán)益，也擔(dān)心進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后租用者會(huì)隨意更改土地的用途[4]。因此，部分農(nóng)民會(huì)選擇棄耕而不是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，迫于生活壓力，農(nóng)村地區(qū)越來越多的青壯年都去城市打工，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的青壯年不斷減少，而剩余的老年人也因?yàn)椴涣私馔恋亓鬓D(zhuǎn)政策而不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

第三，缺乏健全的糾紛解決機(jī)制。之前，我國(guó)制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，對(duì)土地糾紛的解決程序進(jìn)行了優(yōu)化，但是也只將其納入到了選擇性程序當(dāng)中而不是前置程序中。同時(shí)，也缺乏獨(dú)立的解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的機(jī)構(gòu)，沒有對(duì)土地糾紛解決過程與結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，導(dǎo)致土地糾紛解決很容易受到權(quán)力壓制與金錢誘惑，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的切身利益。同時(shí)，也沒有為農(nóng)民提供完善的法律條文，導(dǎo)致農(nóng)民無法保障自身權(quán)益。

2.3 流轉(zhuǎn)形式單一

當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)常用的方式主要包括出租、轉(zhuǎn)讓、入股、互換、轉(zhuǎn)包以及抵押等。但是，在傳統(tǒng)小農(nóng)思想的影響下，大多數(shù)農(nóng)民更傾向于保護(hù)自己的土地，且不了解關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策，所以在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)主要采用出租與轉(zhuǎn)包等方式，很少采用入股與抵押等方式，無法充分展現(xiàn)土地的價(jià)值。例如，四川省農(nóng)村地區(qū)的多數(shù)農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)都會(huì)選擇轉(zhuǎn)包這種方式，其次才會(huì)選擇出租，基本沒有應(yīng)用過其他方式，且在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，每一戶的耕地面積仍然比較少?？傊恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式過于單一，無法實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化發(fā)展。

2.4 宣傳指導(dǎo)不力

作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者，政府部門應(yīng)當(dāng)自覺承擔(dān)組織宣傳的責(zé)任。但是，從實(shí)際情況來看，多地政府部門并沒有充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性，也沒有積極開展宣傳指導(dǎo)工作，沒有將線上宣傳與線下宣傳結(jié)合起來，導(dǎo)致相關(guān)政策的宣傳與普及流于形式[3]。同時(shí)，政府部門采用的政策宣傳手段缺乏多樣性與創(chuàng)新性。從調(diào)查結(jié)果來看，四川省大多數(shù)農(nóng)民都不了解政府新出臺(tái)的土地流轉(zhuǎn)政策，也并不了解土地流轉(zhuǎn)合同的法律意義。這就說明，當(dāng)?shù)氐恼块T沒有做好政策的宣傳工作。由于不了解政府部門新出臺(tái)的土地流轉(zhuǎn)政策，所以農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)這一號(hào)召缺乏響應(yīng)積極性，甚至對(duì)其產(chǎn)生抵觸心理，形成了態(tài)度不支持、行為不配合的現(xiàn)狀。同時(shí)，由于不了解政策，部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有很多的顧慮。且部分基層工作人員的態(tài)度并不熱情，自身也沒有充分了解政策，無法幫助農(nóng)民，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的效果。

2.5 合同簽訂不規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，分別是流轉(zhuǎn)合同口頭化程度高與書面流轉(zhuǎn)合同的簽訂率低。第一，流轉(zhuǎn)合同的口頭化程度高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本都發(fā)生在同一個(gè)村子當(dāng)中，流轉(zhuǎn)參與方一般都是親朋好友或鄰居。當(dāng)前，很多農(nóng)村地區(qū)的年輕人與中年人都會(huì)選擇通過外出打工這種方式獲取更高的經(jīng)濟(jì)收入，但是外出打工會(huì)導(dǎo)致家里缺乏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，又不愿意放棄土地承包權(quán)，便會(huì)通過口頭化的方式與流轉(zhuǎn)對(duì)象簽訂協(xié)議，多數(shù)都沒有簽訂書面合同，沒有明確流轉(zhuǎn)價(jià)格與流轉(zhuǎn)期限。這種口頭化行為不僅違背流轉(zhuǎn)程序，也缺乏必要的手續(xù)，沒有合同條款能夠約束流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)，缺乏法律保障。第二，書面流轉(zhuǎn)合同的簽訂率低。只有少數(shù)農(nóng)民會(huì)簽訂書面合同，但是合同內(nèi)容并不完善，也不規(guī)范，甚至不具備法律效應(yīng)，導(dǎo)致承包關(guān)系十分混亂。同時(shí)，很多流轉(zhuǎn)合同都沒有經(jīng)過合同管理機(jī)構(gòu)的審查，缺乏違約責(zé)任與保障條款等內(nèi)容，不具備法律效力。在合同簽訂不規(guī)范、不完善的情況下，一旦承包者與流轉(zhuǎn)對(duì)象發(fā)生糾紛便很難依法處理。

2.6 對(duì)流入方審核不嚴(yán)

之前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相對(duì)簡(jiǎn)單，一般都是在本村或鄰村進(jìn)行交易，流轉(zhuǎn)對(duì)象獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也只是為了獲取更多的耕地，從而提升自身的經(jīng)濟(jì)水平。但是，在土地流轉(zhuǎn)不斷發(fā)展的過程中，參與土地流轉(zhuǎn)的人越來越多，但是相關(guān)部門并沒有嚴(yán)格審核流入方，沒有明確流入方獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要目的，可能會(huì)導(dǎo)致部分流轉(zhuǎn)農(nóng)地被非法它用。近年來，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入不斷下降，而很多人為了獲取更高的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)將農(nóng)村土地用在旅游開發(fā)、工業(yè)建設(shè)、道路修建等活動(dòng)中，對(duì)土地造成了永久性的損害，也影響到了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3 應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題的措施

3.1 健全相關(guān)的法律法規(guī)

為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律體系。首先，應(yīng)明晰土地所有權(quán)。當(dāng)前，現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度在法律上明確規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有。但是在實(shí)際工作中存在所有權(quán)主體虛位、錯(cuò)位等問題，無法滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的需求，若想解決這一問題就需要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。從土地流轉(zhuǎn)制度的內(nèi)涵以及土地流轉(zhuǎn)的需求來看，需要?jiǎng)?chuàng)新土地所有權(quán)制度，加大對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的管理力度，保障農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確土地所有權(quán)主體在流轉(zhuǎn)過程中的責(zé)任與權(quán)利。其次，應(yīng)提高土地流轉(zhuǎn)制度變遷的效率。其次，需要完善農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的獨(dú)立性與完整性，農(nóng)民只需要通過承包、受讓等方式獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)便可以通過使用土地獲取經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也受到了嚴(yán)格的限制，農(nóng)戶不能隨意更改土地的用途。若需要終止承包合同，便需要評(píng)估土地價(jià)格。

3.2 健全流轉(zhuǎn)機(jī)制

第一，需要健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制。首先，需要完善監(jiān)管制度，科學(xué)劃分各個(gè)部門的職責(zé)，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督力度。其次，需要構(gòu)建規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度、土地流轉(zhuǎn)登記體系。相關(guān)部門應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，充分發(fā)揮政府部門在土地流轉(zhuǎn)過程中的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督等作用，使土地流轉(zhuǎn)向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。

第二，需要健全保障機(jī)制。當(dāng)前，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性仍然比較性，不是特別愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。為此，應(yīng)健全農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保障制度、教育保障制度以及社會(huì)保障制度，為農(nóng)民提供相應(yīng)的社會(huì)保障，讓農(nóng)民愿意參與到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

第三，需要健全糾紛解決機(jī)制。農(nóng)村土地主要是在農(nóng)戶之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，私下性與隨意性較強(qiáng)，政府部門很難插手，村組織也很難協(xié)調(diào)，法院比較難以受理。因此，可以設(shè)置獨(dú)立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)構(gòu)，完善糾紛解決流程與制度，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的解決提供幫助。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以調(diào)解為主、將仲裁前置、將訴訟當(dāng)作最后手段的原則，保障農(nóng)民的切身利益。

3.3 實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)形式的多元化

雖然近年來農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式越來越多樣化，流轉(zhuǎn)主體越來越多元化，但大多數(shù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍然發(fā)生在農(nóng)戶之間，且仍然以轉(zhuǎn)包、出租等形式為主要形式，入股、抵押等形式的占比還是比較小。因此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，堅(jiān)持因地制宜的原則培育更多的主體。例如，可以由村集體對(duì)農(nóng)戶土地進(jìn)行統(tǒng)一整合，之后再將土地發(fā)包給農(nóng)業(yè)合作社以及家庭農(nóng)場(chǎng)等比較有實(shí)力的單位或企業(yè)。也可以讓農(nóng)戶以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，讓村集體進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)土地股份合作制。

3.4 加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)

農(nóng)民缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性也是因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)政策，因此政府部門需要加強(qiáng)政策宣傳，做好相關(guān)指導(dǎo)工作。政府部門需要加大宣傳費(fèi)用，安排基層服務(wù)人員利用最通俗易懂的方式與語言為農(nóng)民講解政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性與主動(dòng)性。首先，政府部門可以定期組織村民學(xué)習(xí)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，讓農(nóng)民客觀看待農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，消除農(nóng)民的擔(dān)憂與誤解。其次，政府部門應(yīng)創(chuàng)新宣傳手段，積極利用傳統(tǒng)媒體與新媒體進(jìn)行宣傳，例如可以利用廣播、電視循環(huán)播放的方式進(jìn)行宣傳，也可以定期在農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)站當(dāng)中發(fā)布信息。此外，政府部門需做好典型宣傳工作，帶領(lǐng)農(nóng)民走訪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成功的典型示范戶。

3.5 加大對(duì)流轉(zhuǎn)合同的管理力度

流轉(zhuǎn)合同在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要作用，是流轉(zhuǎn)依據(jù)，因此需提高對(duì)流轉(zhuǎn)合同的重視程度。例如四川省廣安市廣安區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)定中對(duì)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行了明確規(guī)定。如“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)與受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，并向發(fā)包方備案。承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同?！薄巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般包括以下內(nèi)容：（一）雙方當(dāng)事人的姓名或者名稱、住所、聯(lián)系方式等;（二）流轉(zhuǎn)土地的名稱、四至、面積、質(zhì)量等級(jí)、土地類型、地塊代碼等;（三）流轉(zhuǎn)的期限和起止日期;（四）流轉(zhuǎn)方式;……”。為此，政府部門可以構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加大對(duì)流轉(zhuǎn)合同的管理力度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部需要制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本，為流轉(zhuǎn)合同的簽訂奠定基礎(chǔ)。

3.6 嚴(yán)格審核流入方

為了確保土地不被非法利用，政府部門應(yīng)加大對(duì)流入方的審核力度，明確流入方獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要目的，判斷流入方是否想要將土地另作他用。若發(fā)現(xiàn)流入方的目的不單純需及時(shí)阻止流轉(zhuǎn)交易，保障農(nóng)業(yè)用地不被非法利用。政府部門也需要實(shí)施專業(yè)的農(nóng)用地規(guī)劃，在用地規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

4 結(jié)語

在長(zhǎng)期發(fā)展過程中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、流轉(zhuǎn)速度越來越快、流轉(zhuǎn)區(qū)域不斷擴(kuò)張、流轉(zhuǎn)主體越來越多元化。但是，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也存在流轉(zhuǎn)體制不健全、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范等問題。為了實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律法規(guī)與制度、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

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