摘要：公益法律服務(wù)最早產(chǎn)生于美國(guó)1870年第一個(gè)律師協(xié)會(huì)成立時(shí)，2015年以后美國(guó)規(guī)定申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)的前提之一是給社區(qū)提供不少于50小時(shí)的公益法律服務(wù)，歐洲多國(guó)也成立了公民咨詢機(jī)構(gòu)為社會(huì)提供公益法律服務(wù)。我國(guó)從1980年恢復(fù)律師制度，在1996年的刑事訴訟法首次規(guī)定了法律援助，1997年司法部法律援助中心在北京成立，2003年頒布了法律援助條例，2015年開(kāi)始建立一村一律師工作，之后逐漸推廣到全國(guó)，同年實(shí)現(xiàn)了法律援助服務(wù)的窗口化，2017年對(duì)法律援助刑事辯護(hù)全覆蓋進(jìn)行了試點(diǎn)工作，2019年向全國(guó)推廣，2019年司法部頒發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見(jiàn)》，對(duì)公益法律服務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)化地陳述。

關(guān)鍵詞：法律援助 公益法律服務(wù) 公共法律服務(wù)

一、對(duì)公益法律服務(wù)的理解

（一）公益法律服務(wù)的概念和特點(diǎn)

公益法律服務(wù)，是指律師事務(wù)所、律師為公民、法人和其他組織提供的無(wú)償法律服務(wù)。

這個(gè)概念是司法部在2019年10月23日下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見(jiàn)》中的第二條中提出的。值得商榷的是，目前在我國(guó)法律領(lǐng)域，已經(jīng)普遍采用自然人代替公民提法的情況下，該意見(jiàn)的公民提法是否變更為自然人更為貼切。

當(dāng)下我國(guó)公益法律服務(wù)主要體現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1、政府主導(dǎo)性

我國(guó)對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)實(shí)行準(zhǔn)入制度，現(xiàn)行的律師法和三大訴訟法都為非律師身份進(jìn)入法律服務(wù)市場(chǎng)設(shè)置了障礙。律師事務(wù)所和律師本身受司法行政部門管理，法律公益服務(wù)體現(xiàn)了政府主導(dǎo)。

并且從提供者——律師和律師事務(wù)所而言，由于2001年修改律師法以來(lái)，律師已經(jīng)從之前的國(guó)家工作人員定位變?yōu)樯鐣?huì)法律服務(wù)人員定位，律師事務(wù)所也完全自收自支，從實(shí)際層面上，律師和律師事務(wù)所更趨向于營(yíng)利性業(yè)務(wù)，所以讓律師和律師事務(wù)所自覺(jué)地去提供公益法律服務(wù)也需要政府主導(dǎo)。

2、提供公益法律服務(wù)的強(qiáng)制性

從目前我國(guó)立法和政策層面，不管是律師法28條還是《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見(jiàn)》第二條第六項(xiàng)，都強(qiáng)調(diào)律師提供公益法律服務(wù)的強(qiáng)制性。

并且意見(jiàn)明確規(guī)定了每名律師每年參與不少于50個(gè)小時(shí)的公益法律服務(wù)或者至少辦理2件法律援助案件。

另外意見(jiàn)第二條第九項(xiàng)規(guī)定了律所和律師的考核都與公益法律服務(wù)的履行情況掛鉤。

（二）公益法律服務(wù)與公共法律服務(wù)的辨析

實(shí)踐中，公益法律服務(wù)容易與公共法律服務(wù)的概念發(fā)生混淆，實(shí)際上，這是兩個(gè)不同的概念。

2019年7月10日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)

的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》導(dǎo)言部分指出，“公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，對(duì)于更好滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。”

可見(jiàn)，公共法律服務(wù)的提供者是政府，公共法律服務(wù)體系是政府職能的組成部分，公共法律服務(wù)體系目前主要體現(xiàn)為各地市區(qū)的公共法律服務(wù)中心，其整合了法律援助、公證、法律咨詢、人民調(diào)解等法律資源，給人民群眾提供一站式服務(wù)，并提供網(wǎng)絡(luò)、電話、實(shí)體三大平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人群最大限度覆蓋。

與前述公益法律服務(wù)兩相對(duì)比，可見(jiàn)其概念是完全不同的。

同時(shí)，兩者也有聯(lián)系，公共法律服務(wù)和公益法律服務(wù)是相互促進(jìn)和補(bǔ)充的，并且在有些領(lǐng)域還存在交叉。公益法律服務(wù)往往在多數(shù)社會(huì)首先產(chǎn)生，然后政府部門加以推廣，納入政府的管理，而政府的管理和經(jīng)費(fèi)的扶持，往往更進(jìn)一步促進(jìn)公益法律服務(wù)的發(fā)展。并且公益法律服務(wù)還彌補(bǔ)了公共法律服務(wù)范圍過(guò)窄的不足。

如法律援助一開(kāi)始是個(gè)別律師和律所自發(fā)進(jìn)行的，后來(lái)被政府納入管理。法律援助目前在我國(guó)既屬于公共法律服務(wù)，又屬于公益法律服務(wù)，其政策依據(jù)有二。其一，《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見(jiàn)》第二條第四項(xiàng)的公益服務(wù)范圍并不包括法律援助，但是意見(jiàn)第二條第六項(xiàng)明確規(guī)定了每名律師每年參與不少于50個(gè)小時(shí)的公益法律服務(wù)或者至少辦理2件法律援助案件。相當(dāng)于把法律援助等同于作公益;其二，《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)法律援助有很多論述，明確了法律援助是政府公共法律服務(wù)職能的一部分。

所以，從通常意義上來(lái)說(shuō)，法律援助由于政府支付的補(bǔ)貼很少，只具有象征意義，從廣義上來(lái)說(shuō)也屬于公益法律服務(wù)。

二、公益法律服務(wù)的歷史與現(xiàn)狀

（一）外國(guó)公益法律服務(wù)的起源和發(fā)展

周曉霞（2012）1通過(guò)研究認(rèn)為，公益法律服務(wù)最早產(chǎn)生于美國(guó)1870年第一個(gè)現(xiàn)代律師協(xié)會(huì)建立以后才逐漸出現(xiàn)，

伴隨著貧富的兩級(jí)分化，進(jìn)一步帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題，包括犯罪率的上升、環(huán)境的惡化、童工問(wèn)題、婦女保護(hù)等，都促使管理者從立法的層面上提出來(lái)去解決上述問(wèn)題，同時(shí)也伴隨著律師事務(wù)所一部分分化為為公眾服務(wù)的公共事務(wù)所。

紐約州的法律援助工作被認(rèn)為早在1876年就已出現(xiàn)，其一開(kāi)始被認(rèn)為是慈善事業(yè)，是旁門左道，是一些不務(wù)正業(yè)的律師才從事的。然而隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，尤其是成立了法律援助協(xié)會(huì)以后，律師職業(yè)的公益法律服務(wù)理念也逐漸深入人心。（周曉霞，2012）

2012年9月，紐約州大法官Jonathan Lippman還裁定，自2015年起，申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)的前提條件之一是為社區(qū)提供不少于50小時(shí)無(wú)償公益的法律服務(wù)，該條件至今還在實(shí)行。2（石文龍，2019）

英國(guó)在二戰(zhàn)后設(shè)立了公民咨詢局（Citizens Advice Bureau），提供免費(fèi)法律服務(wù);法國(guó)在20世紀(jì)90年代成立了司法與法律之家，提供法律咨詢與調(diào)解;澳大利亞提供24小時(shí)在線公益法律咨詢;新西蘭在1970年成立了公民咨詢局提供公益法律服務(wù)。（石文龍，2019）

（二）我國(guó)公益法律服務(wù)的建立與發(fā)展

我國(guó)在1980年8月26日頒布了律師暫行條例，恢復(fù)了律師制度，把律師定位為國(guó)家法律工作者，納入行政編制。

1996年3月17日通過(guò)的新的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第34條規(guī)定法律援助的條件。這是在我國(guó)立法史上，首次將"法律援助"明確寫入法律，是我國(guó)法律援助制度建設(shè)的一個(gè)重要里程碑。1996年5月15日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)律師法》對(duì)法律援助的有關(guān)內(nèi)容作了專章規(guī)定?！堵蓭煼ā返诹乱?guī)定：“公民在贍養(yǎng)，工傷，刑事訴訟，請(qǐng)求國(guó)家賠償和請(qǐng)求依法發(fā)給撫恤金等方面需要獲得律師幫助，但是無(wú)力支付律師費(fèi)用的，可以按照國(guó)家規(guī)定獲得法律援助。律師必須按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)法律援助義務(wù)，盡職盡責(zé)為受援人提供法律援助。法律援助的具體辦法，由國(guó)務(wù)院司法行政部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！边@些制度規(guī)定了律師進(jìn)行法律援助的范圍和進(jìn)行法律援助的強(qiáng)制性，并為今后法律援助的專門立法奠定了基礎(chǔ)。1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京成立，同日中國(guó)法律援助基金會(huì)成立，后續(xù)在省市縣分別設(shè)置了xiamian三級(jí)機(jī)構(gòu)，連同中央一級(jí)，形成了法律援助的四級(jí)機(jī)構(gòu)。（中國(guó)的法律援助制度，2020年）

2003年我國(guó)頒布了《法律援助條例》，首次以專門立法的方式規(guī)范了法律援助。2012年修改律師法的時(shí)候首次在律師法中規(guī)定了法律援助機(jī)構(gòu)為被告人指定刑事辯護(hù)律師。

2017年10月份最高法院和司法部聯(lián)合下發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，規(guī)定了8個(gè)省市試點(diǎn)實(shí)行刑事辯護(hù)全覆蓋，對(duì)于沒(méi)有律師辯護(hù)的被告人、犯罪嫌疑人無(wú)償指定法律援助律師，2019年01月21 日又在全國(guó)進(jìn)行推廣，下發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)范圍的通知》，進(jìn)一步把刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋進(jìn)一步擴(kuò)展到全國(guó)范圍內(nèi)。

2015年6月29日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》，提出建立法律援助便民服務(wù)窗口，同年12月，廣東省成立了全國(guó)首家公共法律服務(wù)平臺(tái)，建立了法律援助便民服務(wù)窗口。（高學(xué)德，2020年）

一村（ 社區(qū)） 一法律顧問(wèn)于 2015 年 2 月 9 日在廣東省首先建立，該制度建立的目的是每個(gè)村或者社區(qū)配備一名公益律師，提供公益法律咨詢和調(diào)解，為村或者社區(qū)的居民提供法律服務(wù)。之后在全國(guó)逐漸進(jìn)行了推廣。

2017年9月，司法部制定出臺(tái)了《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》，大力推進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺(tái)建設(shè)。2018年1月，制定出臺(tái)了《司法部關(guān)于加快推進(jìn)司法行政改革的意見(jiàn)》，對(duì)建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系進(jìn)行整體規(guī)劃、全面部署。（司法部，2020）

2018年1月2日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要在鄉(xiāng)村全面建設(shè)公共法律服務(wù)體系，并在鄉(xiāng)村進(jìn)一步推廣一村一律師。

2019年10月23日，司法部頒布《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見(jiàn)》，至此，中國(guó)的公益法律服務(wù)規(guī)范體系進(jìn)一步完善。

三、當(dāng)前我國(guó)公益法律服務(wù)的主體和法律公益服務(wù)內(nèi)容

（一）當(dāng)前我國(guó)提供公益法律服務(wù)的主體

當(dāng)前，我國(guó)提供公益法律服務(wù)的主體是律師，現(xiàn)行律師法第2條明確規(guī)定，“本法所稱律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。 律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義?！?/p>

現(xiàn)行律師法是2017年修訂的律師法，關(guān)于律師的定義和2007年的修訂版一致，其相比1996年和2001年的律師法中關(guān)于律師的定義，增加了律師的權(quán)利來(lái)源是接受委托或者指定，律師的職責(zé)是律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義。

而維護(hù)社會(huì)公平正義實(shí)際上就隱含著為社會(huì)、為弱勢(shì)群體提供公益法律服務(wù)在里邊，因?yàn)橹挥斜ＷC每一個(gè)人不因?yàn)樨毟F或者其他原因無(wú)差別的享受法律服務(wù)，理性地處理自己的法律事務(wù)，不因?yàn)椴欢ǘ鴮?dǎo)致遭受損失，才符合公平正義的理念。

（二）當(dāng)前我國(guó)接受公益法律服務(wù)的主體和服務(wù)內(nèi)容

1行政訴訟中，申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)闹黧w;請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇的的行政相對(duì)人;請(qǐng)求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的行政相對(duì)人。

2民事訴訟中，請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的;請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬的;主張因見(jiàn)義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的。

3刑事訴訟中，為所有由于經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因，沒(méi)有聘請(qǐng)律師的犯罪嫌疑人、被告人提供法律服務(wù)。

4城鄉(xiāng)群眾和基層群眾性自治組織，律師為他們提供法律公益咨詢和無(wú)償?shù)拿袷抡{(diào)解。

5殘疾人、農(nóng)民工、老年人、婦女、未成年人等特殊群體，提供訴訟或者非訴的公益法律服務(wù)

6參與法治扶貧活動(dòng)，到邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)擔(dān)任志愿律師

7參與公益性法治宣傳活動(dòng)，擔(dān)任普法志愿者、法治輔導(dǎo)員等，在公共法律服務(wù)平臺(tái)或者通過(guò)其他渠道提供免費(fèi)法律咨詢服務(wù)，服務(wù)社會(huì)大眾

8協(xié)助黨政機(jī)關(guān)開(kāi)展信訪接待、涉法涉訴案件化解、重大突發(fā)案事件處置、城市管理執(zhí)法等工作

9提供公益性律師調(diào)解服務(wù)，志愿參與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解

10參與民營(yíng)企業(yè)“法治體檢”公益服務(wù)

11從事公益法律服務(wù)政策研究、立法論證、學(xué)術(shù)交流、人才培養(yǎng)等工作;為公益法律服務(wù)活動(dòng)提供贊助或者支持

12從事其他形式的公益法律服務(wù)

四、存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

存在的問(wèn)題和對(duì)策，筆者認(rèn)為主要為以下幾點(diǎn)：

1、對(duì)于公益法律服務(wù)的宣傳、教育、重視不夠，部分律師參與公益法律服務(wù)的積極性不高。針對(duì)這一點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)進(jìn)行宣傳教育，提升整個(gè)律師隊(duì)伍對(duì)公益法律服務(wù)的重要性認(rèn)識(shí)，同時(shí)應(yīng)該在社會(huì)中發(fā)掘一些典型的公益律師榜樣，給予各種榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，并把其事跡加以整理匯編，編成書面材料下發(fā)學(xué)習(xí)，或者主動(dòng)邀請(qǐng)這些公益律師楷模到各地進(jìn)行巡回演講，樹(shù)立維護(hù)社會(huì)公正，致力于公益法律服務(wù)之風(fēng)尚。

2、經(jīng)費(fèi)保障不到位，如一村一律師，很多鄉(xiāng)村比較偏遠(yuǎn)，律師下鄉(xiāng)普法，不僅沒(méi)有基本的成本報(bào)酬，多數(shù)連交通費(fèi)都得自己墊付，畢竟多數(shù)律師還得維持基本的生活，如果搞公益反而背上經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)大大影響律師的服務(wù)熱情。針對(duì)這一點(diǎn)，應(yīng)多方面籌集資金，建議各地建立法律公益服務(wù)基金，政府帶動(dòng)、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，搞工資一日捐或者其他捐款形式，籌集公益法律服務(wù)基金，根據(jù)律師公益法律服務(wù)情況給與報(bào)銷費(fèi)用并發(fā)放適度報(bào)酬。

3服務(wù)范圍和救助對(duì)象應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展，本文列舉了12種服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，然而實(shí)際上，這也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，筆者認(rèn)為在服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容的界定上，不宜采取簡(jiǎn)單列舉的方式，應(yīng)明確法律公益服務(wù)的對(duì)象是扶危濟(jì)困，打破條條框框，只要有證據(jù)證明其個(gè)人或家庭目前由于健康、經(jīng)營(yíng)或者債務(wù)限于困難，經(jīng)其申請(qǐng)，都應(yīng)該給其個(gè)人和家庭提供公益法律服務(wù)，使其度過(guò)困難，從而化解社會(huì)矛盾。

4法律援助申請(qǐng)條件太為苛刻和形式化，目前申請(qǐng)法律援助的條件，實(shí)踐中必須由基層組織開(kāi)具困難證明，受人際交往因素的影響，人為地增加了申請(qǐng)地難度，這其實(shí)既不科學(xué)又不必須，因?yàn)榛鶎咏M織未必了解申請(qǐng)人地實(shí)際困難，應(yīng)該從立法層面上改變這種形式主義的做法，讓申請(qǐng)人提供足以證明其目前陷入困難的證據(jù)即可。

參考文獻(xiàn)

[1]周曉霞著：《我國(guó)公益律師群體形成機(jī)制研究》，南開(kāi)大學(xué)博士論文，載于中國(guó)知網(wǎng)，2012年12月著.

[2]石文龍著：《政府對(duì)公益法律服務(wù)的有效應(yīng)對(duì)與作為》，載東南法學(xué)，2019年秋季卷，第85-86頁(yè).

作者簡(jiǎn)介

蔡志猛（1979-07），男，漢族，河南安陽(yáng)，安陽(yáng)師范學(xué)院，講師，碩士，博士研究生在讀，法學(xué)和工商管理學(xué)。