馬景健
(朝陽市江河流域保護管理局,遼寧 朝陽 122000)
隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的快速推進,對農(nóng)村基礎設施建設的要求越來越高,尤其是與人畜飲水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關的水利設施等項目正不斷建設。水利基礎設施是保障第一產(chǎn)業(yè)基礎地位的關鍵,也是維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提和基礎[1-2]。然而,我國農(nóng)村水利較現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求仍具有較大差距,許多地區(qū)依然面臨著用水難題,農(nóng)田灌溉、防洪排澇、飲水安全問題不斷。在此背景下,如何加快農(nóng)村水利建設逐漸成為政府部門和學術界探究的重要課題。
目前,水土保持設施、截留提水設施和農(nóng)田灌排渠系統(tǒng)是比較常見的農(nóng)村水利基礎設施,其服務對象以弱質農(nóng)業(yè)為主,并呈現(xiàn)出多樣性、層次性等特點。根據(jù)各地區(qū)特點和不同需求,歸納總結了農(nóng)村水利存在的問題如下:
1)產(chǎn)權主體不明確。隨著經(jīng)濟體制的改革農(nóng)村水利管理制度改革并未深入下去,部分地區(qū)只是簡單的實施承包,并未真正實現(xiàn)農(nóng)田水利經(jīng)營權和產(chǎn)權的分離。雖然,對現(xiàn)有農(nóng)田水利管理體制部分地區(qū)成立了一些相關協(xié)會,并開展了積極創(chuàng)新與探索,但這一措施的實施比例從全國范圍來看依然偏低,其實施效果也不顯著。這主要與農(nóng)田水利產(chǎn)權主體不明晰,產(chǎn)權制度改革不準確、不深入等因素有關。有的地區(qū)即使實施了改革,也沒有及時的制定出具體的管理措施和規(guī)章制度,在管理上存在“建管用”分離、利益糾紛和權責部分的現(xiàn)象。
2)已有設施管理能力不足。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入水平的快速提升,在農(nóng)民的腦海中已經(jīng)形成經(jīng)濟意識,并呈現(xiàn)出逐漸增強的趨勢,然而生態(tài)環(huán)境和集體意識相對滯后,普遍存在河流污染、原有水利設施破壞等現(xiàn)象[3]。深入分析發(fā)現(xiàn),這與管理意識的缺失、環(huán)境意識薄弱、生活水平提高導致生活垃圾增多等因素有關。原有水利設施供不應求且原本就很脆弱,再經(jīng)人為破壞根本無法保障基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成明顯限制,并對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進和農(nóng)民的征收也造成極大影響。
3)農(nóng)村水利投資難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。借鑒相關統(tǒng)計數(shù)據(jù),對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中央和地方財政的投資不斷增加,投入農(nóng)業(yè)基礎設施的資金總體上呈上升趨勢[4]。然而,國家總投資中只有極少部分用于農(nóng)業(yè)的投資,對農(nóng)村基礎設施建設投入的更少。近年來,雖然中央政府的支農(nóng)支出相比過去有所增大,但總體處于10%以下,并呈現(xiàn)出減少的趨勢,這樣的投資水平與其他國家和地區(qū)相比明顯偏低。隨著新型城鎮(zhèn)化的大力推進,地方政府進一步縮小了農(nóng)村基礎設施投資,對于原有基礎設施的維護部分地區(qū)甚至根本無力承擔,新建設施更無從談起。另外,農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展還會受到融資渠道單一的限制,以往由中央和地方財政提供維護和建設資金,較少有社會資本的參與,這導致農(nóng)村水利的新建和維護始終無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。
PPP模式是指為了提供某種公共物品和服務或建設某種基礎設施項目,私營部門與政府部門以簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的方式所建立的新型伙伴關系,這是一種私營與公共的合作模式。因具有獨特的優(yōu)勢,PPP模式的應用日趨廣泛,特別是在基礎設施建設領域已經(jīng)有許多經(jīng)典案例[5-7]。在農(nóng)村水利建設中之所以能夠應用PPP模式,主要取決于以下條件:
1)社會資金充足。從資本市場的視角下,在市場經(jīng)濟政策支持下民營經(jīng)改革開放40多年發(fā)展不斷壯大,經(jīng)濟實力明顯增強,這些掌握了最新管理思維、科技和大量資本的私營企業(yè)的競爭力較強,成為開辟新路子、探索新模式的重要力量。此外,結合相關統(tǒng)計數(shù)據(jù),我國居民儲蓄率較高,顯然這些閑置的資本屬于一種浪費。實際上,農(nóng)村水利建設投資存在收益穩(wěn)定的明顯優(yōu)勢,雖然其投資周期長但具有巨大的利潤空間,對民間資本參與農(nóng)村水利投資具有很強的吸引力。隨著開放程度的提高和法治的不斷健全,國際資本已經(jīng)具有成熟的進入條件,在我國基礎設施建設中已經(jīng)有不少國外資本的參與,并取得一定的效益。
2)PPP模式的優(yōu)勢。通過分析國外應用PPP模式的成功案例發(fā)現(xiàn),對較長經(jīng)營周期特別是后期經(jīng)營項目PPP模式具有較強的實用性。將PPP模式應用于該類型的項目有以下優(yōu)勢:①PPP模式能夠充分利用政府資源,將有限的政府財政資金最大程度的用于更多的農(nóng)村水利項目,也可將資金用于經(jīng)濟建設和公共設施等其他領域。②私營企業(yè)的參與有利于提高服務品質和資源使用效率,引入競爭機制可以加快項目建設,提前讓公眾享有公共服務和產(chǎn)品。③優(yōu)化風險分散模式,如私營機構和公共部門主要承擔市場風險、政策風險。④PPP模式的應用能夠加速政府職能的轉變,提升政府工作效率,能夠保證最新技術的及時應用以及提供更多的就業(yè)機會。
3)政策支持不斷增強。隨著投融資體制改革的持續(xù)推進以及國家政策法規(guī)的不斷完善,
在農(nóng)村水利建設中社會資本投資變?yōu)榭赡埽⒋蚱屏送顿Y壁壘。國家相關法律法規(guī)文件提出要吸引和鼓勵民間資本投資,逐步放寬農(nóng)村水利建設對社會資本投入的限制,并明確了融資方式及其要求。
根據(jù)民營化學者薩瓦斯的理論以及農(nóng)村水利設施的發(fā)展現(xiàn)狀、保有情況,提出我國農(nóng)村水利建設中PPP模式的應用思路主要有3條:
1)新建基礎設施。可以采取BOO、BOT、BTO等多種方式,與私營企業(yè)合作新建基礎設施。其中,BTO模式是指在特定的時間內(nèi),私營部門完成融資、設計、建造后將所有權轉交給政府部門,并繼續(xù)負責經(jīng)營。這種模式既能充分發(fā)揮項目管理時私營企業(yè)的經(jīng)驗優(yōu)勢,全面提升項目的管理水平,又有利于提高工程建設質量和效率。由于私營企業(yè)在此起價承擔了項目建設和前期規(guī)劃工作,所以能夠優(yōu)先獲取租賃權。BOT模式是指在被授權期限以內(nèi),私營企業(yè)完成項目的建設、設計、融資并負責管理運營,特許經(jīng)營權到期后向政府無償移交。這種模式的特點是項目的所有權歸屬政府,在運行期間私營機構無需向政府繳納使用費,而只需在特許經(jīng)營權到期后保證功能完善、項目完整并向政府無償移交。與其他模式相比BOO模式的主要差別為:在完成項目建設后私營部門就取得了項目的永久經(jīng)營權和所有權,政府部門主要發(fā)揮監(jiān)督職能,即按照協(xié)議實行監(jiān)督管理。這3種常見的融資模式不僅有利于提高資金的使用效率、工程建設質量和進度,而且能夠引入民間資本參與農(nóng)村水利建設。
2)已有基礎設施的升級改造。一般地,對于已有設施的升級改造可以采取外圍建設或購買/租賃-建設-經(jīng)營等方式,與私營企業(yè)建立合作關系。在獲取特許經(jīng)營權后私營部門可以升級改造已有基礎設施,并承擔相應的經(jīng)營管理工作,私營部門應向當?shù)卣U納一定的特許費并向設施使用者收取使用費。這種模式既有利于增強農(nóng)村水利功能,提高水利設施升級改造的速度和質量,又能提供部分資金支持政府部門對其他項目的建設。
3)已有基礎設施。地方政府與私營企業(yè)可以采取合同承包、發(fā)放特許經(jīng)營權的方式,將已有基礎設施經(jīng)營權轉讓,并由私營企業(yè)負責管理,基礎設施使用費既可直接由私營部門收取也可由政府部門代為征收。私營企業(yè)通過租賃或購買等方式取得基礎設施的使用權后,可以特許經(jīng)營權為基準向基礎設施使用者收費。另外,若私營企業(yè)僅對基礎設施維護經(jīng)營而未取得使用權,政府應該向其支付相應費用。采取合同承包的方式能夠擴大融資渠道,節(jié)約政府投資成本,提高農(nóng)村水利使用效率,并為農(nóng)田水利設施新建提供資本支持。
在農(nóng)村水利建設中PPP模式的應用非常有限,為進一步擴大該模式的使用范圍,保證能夠順利的實施,結合實際情況提出以下建議:
1)加快轉變政府職能。長期以來,我國許多農(nóng)村地區(qū)的水利基礎設施建設、管理運行都是以政府部門為主導,但由于其局限性而普遍存在資源浪費、管理效率低下等問題,加之投入不足極大地限制了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。因此,在農(nóng)村水利建設過程中應當盡快轉變政府部門的供給者角色,引入PPP模式后更多地以監(jiān)督者、指導者、合作者的角色出現(xiàn)。項目建設階段,政府應深刻的改革和創(chuàng)新現(xiàn)有管理體制和投融資體系,如加快建立激勵機制,將社會資本引入農(nóng)村水利建設既需要相關優(yōu)惠政策的吸引,還需要有效的政策通道,加快制定一套有效的激勵機制對成功應用PPP模式非常重要。
2)形成科學的風險分擔機制。農(nóng)村水利設施相對城市基礎設施有明顯不同,由于項目的收益情況、所處的社會環(huán)境和地質地貌的特殊性,在農(nóng)村投資的風險相對偏高。所以,對社會資本要有科學合理的風險分擔機制,這對社會資本是否參與農(nóng)村水利建設起著決定性的作用。按照私營部門和政府部門不同的職能,雙方所承擔的風險也要存在一定的差異,私營部門偏向于市場風險,而政府部門偏向于審批延誤以及政策變動所引起的風險。在利益共享的情況下,只有建立雙方都認可的風險分擔機制才能吸引更多的社會資本,為農(nóng)村水利建設提供強有力的資本支持。
3)因地制宜,強調各地特殊需求。我國農(nóng)村地區(qū)覆蓋范圍廣,不同地區(qū)的環(huán)境條件和發(fā)展需求存在較大差異。采取PPP模式時,地方部門要組織專業(yè)人員廣泛開展充分的調研,全面掌握現(xiàn)有基礎設施情況和當?shù)貙嶋H發(fā)展需求,明確各項設施的需求緊迫程度,對與生產(chǎn)生活密切相關的最基本的基礎設施要優(yōu)先建設,尚可使用的以維護改造為主,然后結合實際需求依次供給其他設施。由此以來,方可最大限度的利用有限的財力、物力、人力滿足農(nóng)村水利發(fā)展要求。
4)完善相關政策制度。一直以來,農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展極大地受到農(nóng)村水利設施供給不足的影響,顯然加大農(nóng)村水利建設的意義重大。然而,單純依靠政府出資還無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求,必須制定開放優(yōu)惠政策鼓勵社會資本進入,這才是解決農(nóng)村水利供給問題的必然選擇。社會資本的進入不僅有利于優(yōu)化資源的配置,而且可以減輕政府財政負擔、拓寬融資渠道,為加快農(nóng)村經(jīng)濟建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)設一套先進的投融資體系。
政府部門承擔農(nóng)村水利建設管理既增大了地方財政負擔,又提高了地方政府融資風險,并進一步導致農(nóng)村水利設施維護困難、管理效率低下、供給不足等問題。為了解決我國農(nóng)村水利建設存在的問題提出引入PPP模式,并從多個角度分析了PPP模式的可行性及其實現(xiàn)路徑,為進一步擴大該模式的使用范圍,保證能夠順利的實施,結合實際情況提出加快轉變政府職能、形成科學的風險分擔機制、強調各地特殊需求、完善相關政策制度等對策。