周輝,牛亞菲

(1.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院文化與旅游規(guī)劃研究所 北京 100044;2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101)

0 引言

我國海島總體分布呈現(xiàn)南方多北方少的特點,從我國沿海地區(qū)海島分布來看,浙江省數(shù)量最多,約占總海島數(shù)量的49%,其次是福建省,約占全國海島數(shù)量的21%,山東省僅排在第5位[1],從數(shù)量上看在全國并不算較多的省份。綜合資源環(huán)境條件和旅游發(fā)展情況來看,山東的海島資源“4S”特色并不突出,景觀美學(xué)價值不甚理想,氣候環(huán)境條件缺乏壟斷性,海島旅游在全國也并不處于第一梯隊,與南方的海島相比還有一定的差距。因此,山東省海島雖然開發(fā)較早,但并沒有受到長期持續(xù)關(guān)注,從學(xué)者對我國海島旅游的研究來看,對山東省海島旅游的關(guān)注程度僅占9%左右[2],與海南省、浙江省、廣東省相比都有比較大的差距。由于在全國范圍內(nèi)的知名度不高,山東省海島旅游發(fā)展也一直處于不溫不火的狀態(tài)。然而,山東省是我國北方海島最多的省份[3],海島對于山東具有獨特的價值,與遼寧、河北等其他北方省份相比,無論是資源組合還是海域水質(zhì),山東省海島有更好的島嶼發(fā)展環(huán)境優(yōu)勢,雖然無法與南方熱帶海島相比,但在北方具有稀缺性。

1 山東省海島的特點

1.1 島嶼數(shù)量及分布特點

山東省管轄海域近15萬km2,共有海島589個,呈明顯的鏈狀或群狀分布,大多以列島或群島的形式出現(xiàn)[4]。自西向東,自北向南,可以分為長島島群、煙威北部島群、煙威東南部島群、青島近海島群和魯東南前三島島群。但從實際的可利用情況來看,山東海島分布差別較大,濱州、東營及濰坊組成的北部海島區(qū)和日照等南部海島區(qū)的島嶼數(shù)量較少,且多為無人居住的沙質(zhì)島嶼,開發(fā)價值不大,可開發(fā)的有人居住的海島主要分布在煙臺-威海-青島一帶。從煙臺到青島海域共分布著海島535個,占山東海島數(shù)量的90.8%,海島面積約97 km2,占整個山東海島總面積的95%以上,構(gòu)成了山東海島開發(fā)利用的主體,同時由于地域集中分布,有利于形成旅游網(wǎng)絡(luò)[5],也適合集中協(xié)同開發(fā)。

1.2 島嶼面積及離岸距離特點

山東省海島島陸總面積約為102 km2,其中53.14%的海島面積小于500 m2,面積大于5 km2的海島僅7個,最大海島為南長山島[6],面積為13.8 km2?？梢娚綎|省絕大部分海島面積都屬小型海島,土地資源稀缺且開發(fā)建設(shè)強度受到很大程度的限制,必須嚴(yán)格限制島上的常住人口規(guī)模及旅游接待規(guī)模,因此開發(fā)利用的價值受到一定影響。除了南長山島、北長山島、廟島、養(yǎng)馬島、劉公島、鏌铘島、靈山島、田橫島等可進行一定的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外,其他各島均不適合進行大規(guī)模的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[4]。

從海島離岸距離來看,山東海島絕大部分位于近岸海域,大部分海島位于離岸15 km的海域內(nèi)。距陸5 km以內(nèi)的海島345個(主要分布在長島縣境內(nèi)),占海島總數(shù)的58.57%;距陸5～50 km的海島148個,占25.13%;距陸大于50 km的海島96個,占16.30%。最遠的有居民海島是北隍城島,離岸距離約61 km。離陸太遠會導(dǎo)致可進入性差,遇到5級以上的海風(fēng)就會導(dǎo)致停航[7]。總體來看,山東具有旅游開發(fā)潛力的海島絕大多數(shù)處于大陸邊緣,海島距離陸地較近,交通成本低、時間距離短、可達性較高,能夠與沿海陸地的經(jīng)濟生活構(gòu)成密切的聯(lián)系。

1.3 島嶼人口分布及行政建制特點

根據(jù)《山東省海島保護規(guī)劃》,山東省海島現(xiàn)有常住人口約7.4萬人,主要分布在全省的32個有居民海島上,僅占海島總數(shù)量的5.4%,大部分海島無人居住。濱州市有居民海島4個,居住人口約2 700人;煙臺市有居民海島15個,居住人口約5.7萬人;威海市有居民海島6個,居住人口約8 000人;青島市有居民海島7個,居住人口約5 600人。

長島縣為山東省唯一的海島縣。山東海島的行政建制分縣級海島、鄉(xiāng)級海島和村級海島三級,煙臺市有1個縣級海島和8個鄉(xiāng)級海島,青島市有7個村級海島,威海市有6個村級海島。整體看,煙臺市的海島建制級別最高,其他沿海城市主要為規(guī)模小、級別低的村級海島。

1.4 島嶼氣候及環(huán)境條件特點

山東海島位于東亞暖溫帶季風(fēng)氣候區(qū),春夏季受偏南風(fēng)影響,氣候傾向海洋性,秋冬季主要受西伯利亞干冷季風(fēng)控制,氣候傾向于大陸性,較為寒冷。山東省海島年平均氣溫在11.1℃～12.7℃,一般8月氣溫最高,平均氣溫為23.5℃～25.8℃,1月氣溫最低,平均氣溫為-1.4℃～0.1℃[7]。山東省海島年日照時數(shù)為2 473～2 849 h,在全國沿海地區(qū)中僅次于河北省,陽光日照條件較好[7]。山東海島由于所處氣候帶位置,旅游開發(fā)存在比較明顯的季節(jié)性問題?，F(xiàn)實中溫寒帶海島旅游遠不如熱帶海島旅游火爆,很大程度上就在于溫寒帶海島年度氣候變化劇烈[7],這就決定了高投入的度假設(shè)施建設(shè)的投資回報較熱帶海島低,不適宜進行普遍意義上的度假旅游開發(fā)。

2 政策指引與開發(fā)現(xiàn)狀

2.1 政策目標(biāo)

2.1.1 山東省政策導(dǎo)向

在2010年起實施的《中華人民共和國海島保護法》的基本要求下,山東省發(fā)展和改革委員會和山東省海洋與漁業(yè)廳在2016年聯(lián)合發(fā)布的《山東省“十三五”海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中突出強調(diào)海島“大旅游”觀念,要求海島加強在旅游資源開發(fā)、設(shè)施配套、市場開拓等方面的聯(lián)合與協(xié)作。2018年5月,山東省委、省政府出臺的《山東海洋強省建設(shè)行動方案》提出要創(chuàng)新海島旅游開發(fā)利用模式,提升海島旅游品質(zhì),推進陸海資源要素優(yōu)化配置,加強海島旅游協(xié)同,強調(diào)海島旅游分類施策。對于有居民海島,要嚴(yán)格控制島上旅游開發(fā)強度和建筑開發(fā)。對于景觀及生物多樣性不敏感的無居民海島,可適度開發(fā)海島度假旅游產(chǎn)品。

2.1.2 沿海各市政策指引

從山東沿海各市對海島開發(fā)的政策來看,明確提出相關(guān)政策的主要為煙臺、威海和青島,而濱州、東營、日照在其國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”發(fā)展規(guī)劃中,并沒有關(guān)于海島發(fā)展的相關(guān)指引。煙臺海島旅游發(fā)展思路是推進海上游和海島游,以海域和海島旅游開發(fā)為基礎(chǔ),規(guī)劃、建設(shè)和完善郵輪游艇碼頭等海上旅游設(shè)施,引導(dǎo)海上游船升級換代。威海海島旅游發(fā)展思路是推進海島整治修復(fù)和邊遠海島旅游開發(fā),突出市場化配置、精細化管理,支持創(chuàng)建高水平國家級海島生態(tài)建設(shè)實驗基地。青島海島旅游發(fā)展思路是實施海島分類保護利用管制,推行海域空間立體開發(fā),實現(xiàn)陸域、岸線、海島、海域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,開展海島、海灣資源利用系統(tǒng)評估,科學(xué)開發(fā)海島、海灣資源。

2.2 開發(fā)現(xiàn)狀與目標(biāo)的差距

由于山東省海島的個體面積小、環(huán)境相對敏感脆弱,很難承載大規(guī)模高強度的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè),因此現(xiàn)狀開發(fā)主要以漁業(yè)、旅游、港口和少量的海洋能源開發(fā)等產(chǎn)業(yè)為主。旅游業(yè)作為山東海島經(jīng)濟的一個重要方面,目前整體開發(fā)利用的程度不高,旅游海島開發(fā)數(shù)量少,只占到海島總數(shù)的不到1/20[8],長島縣諸島、劉公島、養(yǎng)馬島年接待游客上百萬人次,實現(xiàn)了一定規(guī)模的旅游開發(fā),田橫島、靈山島、竹岔島等依托青島旅游市場實現(xiàn)了初步的旅游開發(fā),崆峒島、齋堂島、鏌铘島年游客只有幾千人次,其他多數(shù)海島還不具備游客上島的條件,尚未進行旅游開發(fā)[4]。與此同時,眾多海島在旅游開發(fā)過程中表現(xiàn)出盲目和低效[9],山東海島在開發(fā)思路上大都主張度假旅游或建設(shè)旅游度假區(qū),造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資巨大、建設(shè)周期長而經(jīng)濟效益差的局面,一些海島甚至放棄本應(yīng)持有的大眾旅游定位,開始向度假地產(chǎn)和商業(yè)地產(chǎn)方向發(fā)展,逐漸偏離了政策目標(biāo)指引,存在重復(fù)建設(shè)和決策失誤的隱患。值得注意的是,青島、威海、煙臺、日照區(qū)域海島旅游缺乏一體化協(xié)同,各自為戰(zhàn)、區(qū)域聯(lián)動與協(xié)調(diào)不夠,無法有效整合山東半島海島旅游資源,發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)[10],與政策目標(biāo)差距較大。雖然近年來山東省海洋部門、旅游部門對海島逐漸重視,但仍然缺乏整體意識,缺乏海島旅游的統(tǒng)籌布局和總體謀劃。最后,山東海島整體旅游的發(fā)展方式較為粗放,開發(fā)建設(shè)缺乏配合與引導(dǎo),在經(jīng)歷了短期的快速建設(shè)后,海島旅游新產(chǎn)品的開發(fā)日趨乏力,品質(zhì)與目標(biāo)存在較大差距。而且,近年來部分近岸島嶼旅游房地產(chǎn)開發(fā)比重過大,占用了未來旅游提質(zhì)升級的拓展空間,從長遠來看不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。因此,總的來看,山東海島旅游在開發(fā)方向、協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)品品質(zhì)等方面都與政策目標(biāo)存在較大的差距。

2.3 思路突破

山東海島資源的特點決定了山東海島整體上不適宜走深度度假的發(fā)展之路,在深刻認識山東海島特點基礎(chǔ)上,應(yīng)全面調(diào)整海島旅游開發(fā)思路,以建設(shè)生態(tài)型、景觀型、觀光型旅游島為主要發(fā)展方向,嚴(yán)控度假區(qū)建設(shè),嚴(yán)控住宅地產(chǎn)開發(fā),從建設(shè)度假型島嶼為主轉(zhuǎn)向建設(shè)觀光型島嶼為主,通過深度整合海島旅游資源,發(fā)揮龍頭海島的帶動作用,拓展海島旅游開發(fā)的空間,培育統(tǒng)一的優(yōu)質(zhì)品牌形象,滿足新的市場消費需求,契合政策的方向要求。

3 旅游再開發(fā)策略

3.1 線路、產(chǎn)品、要素整合

3.1.1 青煙威海島旅游線路整合

較大地理空間尺度上的海島群分工合作有利于區(qū)域海島旅游統(tǒng)一市場的形成和拓展[7]。作為山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的三駕馬車,“青煙威”一度被作為單個名詞來使用,由此可以看出青島、煙臺、威海之間在經(jīng)濟上的緊密聯(lián)系[8]。山東省海島旅游整體開發(fā)應(yīng)從線路優(yōu)化入手,聯(lián)合打造青島-煙臺-威?！包S金海岸與海島旅游線”,成為到訪山東游客沿海觀光經(jīng)典線路。海島之間通過陸路轉(zhuǎn)接,或通過海上郵輪直連,實現(xiàn)各地市海島旅游產(chǎn)品的整合聯(lián)動,實現(xiàn)全省海島資源“一程多站”式的旅游大整合,發(fā)揮整體最大效益。在整合過程中,應(yīng)著重突出各區(qū)域海島產(chǎn)品的比較優(yōu)勢,避免同質(zhì)化重復(fù)建設(shè)。

3.1.2 重點海島群旅游產(chǎn)品整合

在重點開發(fā)海島的選擇上,不應(yīng)一味追求數(shù)量的增長,應(yīng)根據(jù)山東海島的分布特點,優(yōu)先選擇開發(fā)較早、離岸較近、承載容量較大的海島進行重點整合納入。日照的桃花島,青島的田橫島、竹岔島、沐官島、長門巖島、大管島、齋堂島、靈山島,煙臺的長島、養(yǎng)馬島、桑島、崆峒島,威海的劉公島、鏌铘島,以上海島在新一輪的旅游開發(fā)整合中仍應(yīng)作為重點。山東較多的海島在局部形成了以一個或多個面積稍大的海島為中心,四周數(shù)個小島環(huán)拱的“核心-邊緣”結(jié)構(gòu),特別適合依托主島整合周邊海島,構(gòu)建特色鮮明、產(chǎn)品組合多樣的綜合旅游目的地,從而實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部要素自由流通與最優(yōu)組合。為了盡快發(fā)揮“龍頭”海島的示范帶動效應(yīng),建議優(yōu)先啟動兩大島群項目,一是重點打造芝罘島-崆峒島-養(yǎng)馬島-芝罘灣濱海旅游發(fā)展環(huán),發(fā)揮海島間、島陸間的組合優(yōu)勢,島-島-陸綜合聯(lián)動,一體化開發(fā),形成互補集聚效應(yīng),構(gòu)建煙臺地標(biāo)性旅游區(qū)。二是重點開發(fā)廟島群島南部旅游區(qū),以島嶼型生態(tài)旅游區(qū)為主要發(fā)展方向,多島作為一個整體聯(lián)合開發(fā)、分工協(xié)作,以南長山島和北長山島作為住宿接待島嶼,從兩島出發(fā)到周邊島嶼進行觀光旅游活動,打造成為我國海島生態(tài)文化旅游開發(fā)的典范。

3.1.3 海島與陸域旅游要素整合

山東海島所處沿海各地市城市化水平較高,擁有青島、煙臺、威海這樣的省域和區(qū)域經(jīng)濟中心城市,社會經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚,城市設(shè)施和各項現(xiàn)代化建設(shè)為域內(nèi)海島旅游開發(fā)提供了良好的城市依托,因此山東海島旅游應(yīng)處理好與內(nèi)陸旅游之間的銜接關(guān)系,強調(diào)島-陸聯(lián)動,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)島-陸間“食、住、行、游、購、娛”等旅游產(chǎn)業(yè)要素的空間配置,特別是在住宿接待設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面,應(yīng)充分發(fā)揮陸域腹地的支撐作用。海島旅游住宿接待設(shè)施一般集中分布在城市腹地或島嶼接近城市的少數(shù)海濱地方[11],由于山東主要開發(fā)的海島都離陸地較近,大部分游客在島留宿過夜意愿不強,再加上山東海島本身的季節(jié)性氣候特點,不應(yīng)突出強調(diào)度假接待功能和建設(shè)大量住宿過夜設(shè)施,島上住宿設(shè)施的檔次和數(shù)量都應(yīng)受到嚴(yán)格的管控,以滿足實際需要為準(zhǔn),避免造成島嶼稀缺土地由于盲目建設(shè)而導(dǎo)致浪費。

3.2 旅游品質(zhì)和扶持政策優(yōu)化

3.2.1 已開發(fā)海島的旅游品質(zhì)優(yōu)化

對于劉公島、田橫島等旅游開發(fā)時間相對較長的海島,應(yīng)從空間利用、運營管理、特色交通等方面繼續(xù)提升旅游品質(zhì),優(yōu)化休閑觀光旅游活動,推動海島旅游業(yè)與多產(chǎn)業(yè)融合,打造精品。加大對已開發(fā)海島的旅游創(chuàng)新支持力度,創(chuàng)新空間資源的利用方式,進一步挖掘海島的島陸、島灘和環(huán)島淺海等空間,開發(fā)海陸特色交融的旅游產(chǎn)品,提升海島空間利用率。要精打細算、細部著手、深度開發(fā),營造精品旅游環(huán)境,提供精細化運營服務(wù)。海島旅游品質(zhì)的提升尤其要重視實現(xiàn)交通工具類型的多樣化和檔次的提高[12],發(fā)揮特色交通的綜合帶動作用,通過特色游船、游艇的串接,不斷提高海島游覽的趣味性和可進入性,增加體驗距離,縮短空間距離,加大客流量。

3.2.2 無人海島的扶持政策優(yōu)化

由于海島的開發(fā)難度較大、開發(fā)成本較高,本地居民一般沒有能力進行旅游的開發(fā)建設(shè),部分海島的旅游開發(fā)資金來自島嶼附近的大城市,其他海島的旅游開發(fā)大多是依靠外來資金[11],對于偏遠的無居民海島,由于投資與產(chǎn)出很難平衡,就更需要吸引特別的外部開發(fā)主體及資金進行開發(fā),英國、美國等許多國家采用出租的方式實現(xiàn)無居民海島的開發(fā)[13]。山東省目前已頒布了《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》《山東省無居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》等文件,但是從實際實施效果來看,有不少投資者前往無居民海島進行實地考察后,最終均因資金不足或與政府觀念不和而不了了之[13]。因此,對于無居民海島的旅游開發(fā),仍然需要進行扶持政策的再優(yōu)化,通過不斷釋放更多鼓勵性的優(yōu)惠政策,引入更適宜的市場開發(fā)主體。

4 結(jié)論

隨著近年來我國人均可支配收入的持續(xù)增長、城鎮(zhèn)化水平的不斷提升、居民消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整,海島旅游作為主題鮮明的消費新場景和美好生活方式的典型代表,面臨著日趨旺盛的市場需求。山東已將海島調(diào)查納入第三次國土空間調(diào)查的自選動作[14],在此背景下,根據(jù)山東海島自身的特點及新一輪發(fā)展下面臨的巨大的整合需求,重新制訂新的適合發(fā)展的策略,將在指導(dǎo)山東海島建設(shè)實踐中發(fā)揮重要作用。通過“一個調(diào)整”“三個整合”和“兩個優(yōu)化”,逐步落實山東省的相關(guān)政策目標(biāo),培育海島旅游新業(yè)態(tài),推動政府工作由傳統(tǒng)的建設(shè)服務(wù)工作向協(xié)同整合工作轉(zhuǎn)變,最終提升山東海島的影響力和知名度,推動海島周邊城市及區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。