陳喬

（煙臺(tái)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東煙臺(tái)264005）

1 城鎮(zhèn)化概述

1.1 城鎮(zhèn)化概念

城鎮(zhèn)化，是指非城鎮(zhèn)人口逐漸轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過(guò)程。社會(huì)發(fā)展使以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)型社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化有利于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除，但生產(chǎn)要素流向城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村發(fā)展有所限制，尤其是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的解決產(chǎn)生了制約作用。

1.2 城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的影響

1.2.1 農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加深，家庭養(yǎng)老保障在農(nóng)村養(yǎng)老體系中的作用逐漸弱化。這主要是因?yàn)檗r(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失去了自己賴(lài)以生存的土地，產(chǎn)生了勞動(dòng)力過(guò)?，F(xiàn)象，農(nóng)村中年輕人外出打工，老人留守。外出子女大部分會(huì)給予老人一定的經(jīng)濟(jì)支持，但家中老人的生活得不到照顧、精神得不到慰藉，沒(méi)有很好地保障留守老人的養(yǎng)老質(zhì)量。

1.2.2 家庭內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)變化。農(nóng)村中老人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中成為失地農(nóng)民，因?yàn)槠淠挲g偏大，從事除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的產(chǎn)業(yè)能力偏弱，失去了經(jīng)濟(jì)作用，在農(nóng)村的社會(huì)地位降低，變成了“無(wú)用”的弱勢(shì)群體［1］。

1.2.3 孝道觀(guān)念淡化。傳統(tǒng)觀(guān)念的固定思維使得我國(guó)一直以家庭養(yǎng)老為主要養(yǎng)老模式。1978年改革開(kāi)放以來(lái)，年輕一代前往城市務(wù)工賺錢(qián)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，家庭養(yǎng)老的固定觀(guān)念有所淡化，社會(huì)新聞?lì)l繁曝出在家庭養(yǎng)老過(guò)程中歧老、虐老的事件，老人基本生活權(quán)益得不到保障。

2 城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

2.1 老齡化現(xiàn)狀

人口老齡化是社會(huì)人口年齡結(jié)構(gòu)中老年人口在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^(guò)程。國(guó)際規(guī)定，人口老齡化是60歲以上老年人口與總?cè)丝诘谋壤^(guò)10%或者65歲以上老年人口與總?cè)丝诘谋壤^(guò)7%。而我國(guó)早在1999年進(jìn)入了老齡化社會(huì)。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2016年我國(guó)65歲及以上人口為15 003萬(wàn)，近10年65歲及以上人口逐年增加；截至2016年年底，我國(guó)60歲及以上老年人口超過(guò)2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%；65歲及以上老年人口超過(guò)1.5億，占總?cè)丝诘?0.8%（見(jiàn)圖1和圖2）。人口紅利逐步減少，說(shuō)明人口老齡化即將達(dá)到峰值，青壯年勞動(dòng)力資源數(shù)量下降，醫(yī)療成本上升，給社會(huì)帶來(lái)多方面的挑戰(zhàn)。

2.2 城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

2009年9月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全國(guó)各個(gè)省市縣鄉(xiāng)開(kāi)始新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)工作，由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼，其具有的特點(diǎn)為“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。繳費(fèi)方式更規(guī)范，繳費(fèi)檔次和年限較規(guī)范且有彈性；待遇計(jì)算更科學(xué)，采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金相結(jié)合的計(jì)算方式，并建立了增長(zhǎng)機(jī)制；記賬方式更靈活，在建立個(gè)人賬戶(hù)的同時(shí)，還建立了統(tǒng)籌賬戶(hù)，實(shí)行統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合；基金管理層次更高，設(shè)立了基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，個(gè)人賬戶(hù)實(shí)行省級(jí)管理，確保了基金安全運(yùn)行。我國(guó)逐漸將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從“差異化”推向“一體化”。

3 城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題的成因

3.1 老年農(nóng)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民土地被征用，年輕勞動(dòng)力流向城市，雖然農(nóng)村區(qū)域的居民財(cái)產(chǎn)收入有所增加，但是因?yàn)樾枰袚?dān)房屋、醫(yī)療、教育的支出，同時(shí)受到通貨膨脹的影響，農(nóng)村居民收入明增實(shí)降，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。

3.2 家庭養(yǎng)老模式不穩(wěn)固

家庭養(yǎng)老在我國(guó)養(yǎng)老模式中依舊占據(jù)重要地位，但家庭養(yǎng)老結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、青年人流向城市、老年人疾病負(fù)擔(dān)加重、家庭思想觀(guān)念變化和生活成本增加使家庭養(yǎng)老模式不穩(wěn)固。

3.3 社會(huì)養(yǎng)老保障制度不健全

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施在一定程度上解決了農(nóng)村養(yǎng)老困境，但是其依舊存在一定的問(wèn)題。第一，沒(méi)有相應(yīng)的法律監(jiān)管養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)管力度不夠。第二，激勵(lì)作用不夠。就農(nóng)民養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)而言，政府是根據(jù)老年人口數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼的，這影響了農(nóng)民繳納保險(xiǎn)金的熱情，導(dǎo)致參保比重較低。第三，政府給予農(nóng)民集體的補(bǔ)貼較少。獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民群體主要包括入城農(nóng)民工、留鄉(xiāng)農(nóng)民，其集體補(bǔ)貼資金無(wú)法保證基本生活，降低了參保率。

4 國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度

4.1.1 英國(guó)國(guó)家福利型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著《國(guó)民保險(xiǎn)法案》的發(fā)布實(shí)施，政府、國(guó)民有機(jī)融合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律地位確立。英國(guó)將老年人的養(yǎng)老制度分出層次，對(duì)于根據(jù)職業(yè)劃分的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不含低收入群體做了補(bǔ)充，保障了低收入群體尤其是老年人的生活質(zhì)量。很多英國(guó)農(nóng)民被雇傭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，他們不僅享受了國(guó)家養(yǎng)老金的保障，而且加入了雇主所建立的養(yǎng)老金計(jì)劃，可以使農(nóng)民在晚年享受到國(guó)家發(fā)放的社會(huì)養(yǎng)老金，而且可以得到雇主建立的養(yǎng)老金計(jì)劃中的養(yǎng)老保障。

4.1.2 智利強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。智利的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始于19世紀(jì)中葉，《養(yǎng)老保障法》需要投保人以月收入的10%作為養(yǎng)老保障資金，資金運(yùn)營(yíng)公司可以將投保人的養(yǎng)老保障資金進(jìn)行增值，退休后可以領(lǐng)取到的養(yǎng)老金是由養(yǎng)老保障資金總數(shù)決定的。因?yàn)橥耆e累的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺少橫向的再分配機(jī)制，對(duì)于沒(méi)有投保的工資低的老年農(nóng)民政府會(huì)給予定期的定額補(bǔ)貼。

4.2 國(guó)外成功養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)的啟示

4.2.1 堅(jiān)持公民權(quán)利平等理念。在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，要維護(hù)每一個(gè)公民的權(quán)利，盡力保障全體老年群體的生活權(quán)益得到保障。英國(guó)在20世紀(jì)末期因?yàn)闇p少了政府支出的養(yǎng)老金制度，而產(chǎn)生了貧困人口比例上升的負(fù)面影響，使得政府立即做出調(diào)整，通過(guò)與個(gè)人收入掛鉤的累進(jìn)繳費(fèi)形式，保障了低收入群體尤其是老年人的生活質(zhì)量；對(duì)于沒(méi)有投保的工資低的老年農(nóng)民，智利政府會(huì)給予定期的定額補(bǔ)貼，維護(hù)了公民權(quán)利平等。

4.2.2 完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。法律是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系建立與實(shí)施的前提、基礎(chǔ)，有利于確保農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。英國(guó)發(fā)布了《國(guó)民保險(xiǎn)法案》等，為英國(guó)社會(huì)養(yǎng)老制度的確立打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；智利發(fā)布了《養(yǎng)老保障法》，形成較完善的養(yǎng)老保障體系，有利于維護(hù)被雇傭農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.2.3 資金管理運(yùn)作科學(xué)有效。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中，只有讓保險(xiǎn)資金能保值增值，才能使參保人員年老時(shí)生活有保障。英國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障資金全部購(gòu)買(mǎi)政府債券，成立資金運(yùn)行的監(jiān)督管理部門(mén)來(lái)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的收益性；智利政府將權(quán)力授予基金投資公司，完成養(yǎng)老資金的征收、發(fā)放及管理工作，并且建立了公共機(jī)構(gòu)監(jiān)管局監(jiān)管基金投資公司資金的運(yùn)營(yíng)是否合法合規(guī)。

5 解決城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題的對(duì)策

5.1 以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動(dòng)農(nóng)民增收

2018年政府工作報(bào)告中要求政府著力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展體制機(jī)制。一是加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)。農(nóng)民群體受教育層次低，沒(méi)有掌握其他產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)技能，適應(yīng)能力弱，參加職業(yè)培訓(xùn)有助于農(nóng)民更好地適應(yīng)初級(jí)專(zhuān)業(yè)技能崗位［2］。二是要給農(nóng)民提供合適的就業(yè)崗位，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。

5.2 健全農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

5.2.1 健全農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。第一，通過(guò)立法規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施程序和方式，對(duì)于相關(guān)執(zhí)行人員、機(jī)構(gòu)和部門(mén)不合乎法律規(guī)定的行為給予處罰，以法律為準(zhǔn)繩讓不法分子懸崖勒馬。第二，法律對(duì)于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他形式養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)接條件及程序應(yīng)做出明確規(guī)定，避免養(yǎng)老資金的多次配置［3］。第三，需要將養(yǎng)老保險(xiǎn)可能發(fā)生的糾紛的適用調(diào)解與適用簡(jiǎn)易程序以法律條文形式進(jìn)行規(guī)定，在保證公平正義的同時(shí)更高效地解決問(wèn)題。

5.2.2 政府加大對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的補(bǔ)貼力度。政府需要擴(kuò)大農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼范圍，并對(duì)每個(gè)補(bǔ)貼層次增加補(bǔ)貼金額，既能減輕個(gè)人繳費(fèi)壓力，又可以激勵(lì)農(nóng)民積極繳費(fèi)，并降低政府征收養(yǎng)老金的難度。

5.2.3 提升養(yǎng)老資金保值增值能力。提升養(yǎng)老資金保值增值能力是需要在保障國(guó)家養(yǎng)老金資金安全性之上獲取更高的收益。第一，國(guó)家養(yǎng)老金流動(dòng)性強(qiáng)，其資金的累積作用弱，國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理部門(mén)可以買(mǎi)入短期債券或者存入銀行，賺取短期利潤(rùn)。第二，養(yǎng)老金繳費(fèi)期限長(zhǎng)，時(shí)間跨度大，應(yīng)將資金交由專(zhuān)業(yè)的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，多渠道運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老金資金，分散風(fēng)險(xiǎn)，提高收益［4］。

5.2.4 構(gòu)建科學(xué)的管理與監(jiān)督系統(tǒng)。建立專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老資金管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，健全多層級(jí)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，提高農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)水平，以此來(lái)保證農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順利實(shí)施。

5.3 孝道觀(guān)念助力農(nóng)民養(yǎng)老

通過(guò)宣傳標(biāo)語(yǔ)、田間廣播和座談會(huì)，開(kāi)展評(píng)選“優(yōu)秀兒女”“模范家庭”等活動(dòng)，加強(qiáng)孝道觀(guān)念宣傳教育，深化孝道觀(guān)念，對(duì)于滿(mǎn)足農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)需求和慰藉老年人精神作用重大。