康小華(惠州大亞灣經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)石化區(qū)環(huán)境監(jiān)控中心，廣東 惠州 516000)

0 引言

惠州大亞灣石化園區(qū)為廣東省5個石化基地之一，2014年被列入國家重點發(fā)展的七大石化基地。近些年，園區(qū)對標(biāo)世界級綠色石化產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，引進?？松梨?、恒力石化等一批重大化工項目落戶大亞灣，在取得經(jīng)濟快速增長的同時，生態(tài)環(huán)境壓力也日益增加。為了規(guī)范園區(qū)的發(fā)展，避免因缺乏規(guī)劃引導(dǎo)、環(huán)保措施不合理帶來的環(huán)境問題，園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃開展了環(huán)境影響評價工作，為重大化工項目的落戶建設(shè)起到了積極作用，為園區(qū)管理部門提供了科學(xué)合理的決策依據(jù)，為項目環(huán)評起到了支撐性作用。

1 規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展歷程

伴隨著部分應(yīng)當(dāng)進行環(huán)評的規(guī)劃未經(jīng)評價即予以審批等現(xiàn)象的不斷發(fā)生，為了進一步強化規(guī)劃編制、審批機關(guān)的責(zé)任，細化規(guī)劃環(huán)評的程序、內(nèi)容、依據(jù)和形式，明確規(guī)劃環(huán)評的審查主體、內(nèi)容、程序和效力等，加強規(guī)劃編制、審批與規(guī)劃環(huán)評審查之間的制約效力，確保規(guī)劃環(huán)評提出的對策措施得到有效落實，完善跟蹤評價、區(qū)域限批等約束機制，2009年國務(wù)院制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。

《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》解決了如何對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，如何對專項規(guī)劃的環(huán)境影響報告書進行審查，規(guī)劃實施后如何對規(guī)劃的環(huán)境影響進行跟蹤評價，如何保證規(guī)劃環(huán)境影響評價的對策、措施落到實處等核心問題。

規(guī)劃環(huán)評將環(huán)境保護理念從規(guī)劃設(shè)計初期就開始形成對地區(qū)自然及社會環(huán)境和諧發(fā)展具有促進作用的管理機制[1]，與建設(shè)項目環(huán)評相比，規(guī)劃環(huán)評的前瞻性和預(yù)判性對地方環(huán)境管理所能發(fā)揮的作用更有意義[2]。因此，在化工行業(yè)飛速發(fā)展的同時，開展石化園區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作，既可以探究規(guī)劃設(shè)計方案的環(huán)境可行性和對地區(qū)長遠發(fā)展的影響，論證規(guī)劃實施后環(huán)境保護目標(biāo)和指標(biāo)的可達性[3]，提出規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整建議和環(huán)境影響減緩措施，為規(guī)劃設(shè)計和環(huán)境管理提供決策依據(jù)，進而實現(xiàn)在規(guī)劃實施初期防治環(huán)境問題產(chǎn)生的目的[4-5]。

2014年修訂的《環(huán)境保護法》新增了關(guān)于規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定。至此《環(huán)境保護法》與已經(jīng)實施的《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)評條例》形成了有關(guān)規(guī)劃環(huán)評的基本框架制度，對我國規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定更加具體可操作，要求也更加嚴(yán)格。緊接著配套出臺的HJ 130—2014《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》為規(guī)劃環(huán)評從技術(shù)層面提供了有力指導(dǎo)。

2019年生態(tài)環(huán)境部修訂印發(fā)了HJ 130—2019《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》，這是落實環(huán)評法等法律法規(guī)，銜接區(qū)域三線一單，推動放管服改革，規(guī)范和指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評工作的又一重要舉措。

2 規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評的差異

園區(qū)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評是有效判斷環(huán)境承載力的關(guān)鍵所在，是合理控制污染源頭、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的有效手段。建設(shè)項目環(huán)評的評價對象是具體的建設(shè)項目，通常是指帶有工程性質(zhì)的建設(shè)開發(fā)活動，它是環(huán)評管理微觀層面的具體實施。規(guī)劃環(huán)境影響評價是一定時間和空間區(qū)域內(nèi)所有建設(shè)開發(fā)活動和生態(tài)環(huán)境以及社會經(jīng)濟環(huán)境的綜合評定，主要對象是各種規(guī)劃。

2.1 時空范圍的差異

建設(shè)項目環(huán)境影響評價從時間范圍上通常分為施工期環(huán)境影響和運營期環(huán)境影響，從空間角度主要局限于項目自身所處的位置對周邊四至的直接環(huán)境影響。規(guī)劃環(huán)境影響評價在時間范圍上具有規(guī)劃的前瞻性以及對未來區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)的預(yù)測性，從空間范圍上來說，其具有地域上的廣泛性。

2.2 環(huán)境影響不同

建設(shè)項目環(huán)評一般僅考慮單個項目污染源對周邊環(huán)境的影響，側(cè)重于污染物的達標(biāo)排放，規(guī)劃環(huán)評同時考慮多個項目在同一個區(qū)域內(nèi)共同作用下的綜合影響，以及長時間的累積影響。

2.3 評價技術(shù)不同

規(guī)劃環(huán)評可以通過矩陣和網(wǎng)絡(luò)進行效益情景分析從而從宏觀角度對規(guī)劃布局和規(guī)模等對環(huán)境的影響做出判斷，亦有遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)等先進的信息技術(shù)做支撐。項目環(huán)評技術(shù)的規(guī)范性和基礎(chǔ)理論模型已較完善成熟。

2.4 建設(shè)單位不同

建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件是由建設(shè)單位自行編制或者委托有技術(shù)能力的團隊進行編制，項目的選址、布局、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)規(guī)模等基本確定。規(guī)劃環(huán)境影響評價由組織編制規(guī)劃的部門委托環(huán)評單位進行編制，由于規(guī)劃環(huán)境影響評價在規(guī)劃前端介入，有利于評價單位對規(guī)劃提出不同意見。

3 規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動

近年來，我國先后出臺了一些規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的相關(guān)法律法規(guī)，在一定程度上為規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展起到了推動作用。而規(guī)劃環(huán)評又對社會可持續(xù)發(fā)展的推動起了關(guān)鍵作用，有效的從源頭預(yù)防了環(huán)境污染。因此，從決策開始有必要對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、用地規(guī)劃等進行有效控制，對區(qū)域規(guī)劃中重大項目的布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等進行指導(dǎo)。在深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境、推進行政審批體制改革的大背景下，各地為充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價的宏觀引導(dǎo)功能，提高建設(shè)項目環(huán)境影響評價的審批效率，紛紛出臺有關(guān)加強規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動的引導(dǎo)性文件，通過建立聯(lián)動機制、降低項目環(huán)評類型、簡化項目環(huán)評格式和內(nèi)容、下放審批權(quán)限、推行告知承諾制管理、優(yōu)化公眾參與等一系列舉措為項目環(huán)評審批提質(zhì)增效。重大化工項目作為環(huán)境重點關(guān)注行業(yè)，主要通過建立聯(lián)動機制、簡化環(huán)評內(nèi)容、下放審批權(quán)限、優(yōu)化公眾參與四個方面實施聯(lián)動。

3.1 建立聯(lián)動機制

針對重大化工項目，生態(tài)環(huán)境主管部門提前介入，主動服務(wù)，在規(guī)劃環(huán)評組織編制機關(guān)、規(guī)劃環(huán)評編制單位、建設(shè)單位、項目環(huán)評編制單位、環(huán)評審批部門之間建立溝通機制，各方密切關(guān)注規(guī)劃環(huán)評進展，并將重大化工項目的可行性研究報告、項目環(huán)評等階段性成果及早融入規(guī)劃環(huán)評。堅持問題導(dǎo)向，針對發(fā)現(xiàn)存在可能制約項目落地的環(huán)境問題，在規(guī)劃環(huán)評中提前謀劃，統(tǒng)籌解決。

重大化工項目由于規(guī)模大，產(chǎn)能高，所需的總量指標(biāo)普遍較大。當(dāng)?shù)貫榱舜_保水環(huán)境和空氣環(huán)境質(zhì)量不因重大項目落戶排污而下降，可在規(guī)劃環(huán)評中提出由地方政府部門牽頭制定空氣和水環(huán)境質(zhì)量的改善方案，并明確將質(zhì)量改善方案作為重大項目環(huán)評的支撐性文件，以此來平衡經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。

如果說環(huán)境質(zhì)量改善作為一種政策效用，那么規(guī)劃環(huán)評無疑是實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)資源環(huán)境要素優(yōu)化配置的利劍，因此規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論主要考慮發(fā)展中各個方面產(chǎn)生的環(huán)境問題。

3.2 合理簡化項目環(huán)評內(nèi)容

針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論及審查意見被園區(qū)管理機構(gòu)和規(guī)劃審批機關(guān)采納的，其入園項目的環(huán)評與區(qū)域規(guī)劃環(huán)評實施聯(lián)動，編制依據(jù)、環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境敏感點、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價、環(huán)境影響預(yù)測、環(huán)境影響經(jīng)濟損益分析等內(nèi)容可適當(dāng)簡化。當(dāng)然，在規(guī)劃環(huán)評中提出需要項目環(huán)評深入論證的，則項目環(huán)評應(yīng)重點分析，審批機關(guān)應(yīng)重點關(guān)注，做好把關(guān)工作。

3.3 試點下放審批權(quán)限

針對已經(jīng)開展規(guī)劃環(huán)評、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系完善且管控單元明確的區(qū)域，在強化規(guī)劃環(huán)評的基礎(chǔ)上，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)工藝先進、環(huán)保措施成熟的行業(yè)，項目環(huán)評審批權(quán)限可適當(dāng)考慮下放。

3.4 優(yōu)化公眾參與

2019年1月1日最新施行的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》明確要求規(guī)劃環(huán)評在編制階段也應(yīng)和項目環(huán)評報告書一樣，開展相關(guān)公示工作，加大了規(guī)劃環(huán)評的信息公開力度，為公眾及早發(fā)聲、政府科學(xué)決策、項目有序推進墊定了扎實的工作基礎(chǔ)。近些年化工項目引發(fā)的鄰避輿情問題也成為政府監(jiān)管部門的難點痛點。規(guī)劃環(huán)評的全本公開，打開了公眾與政府部門溝通的窗口，使得公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)不再成為一句口號，消除了未來項目落戶引發(fā)重大輿情問題的風(fēng)險隱患，減少事后環(huán)境治理的不必要性和給社會帶來的經(jīng)濟損失，提高了政府決策的科學(xué)性和公信力。在確保公民的環(huán)境權(quán)益不被侵犯的條件下，項目環(huán)評編制階段的公示工作可以考慮簡化。

4 結(jié)語

規(guī)劃環(huán)評力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。隨著我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)型，微觀項目環(huán)評的作用將進一步弱化，規(guī)劃環(huán)評對重大項目落戶建設(shè)的支撐性作用將愈發(fā)明顯。在未來的工作中，提出以下工作建議。

(1)依法依規(guī)開展規(guī)劃環(huán)評，做好與區(qū)域生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單成果做好銜接，細化區(qū)域應(yīng)重點保護的生態(tài)空間、污染物排放總量管控限值、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入條件和環(huán)境風(fēng)險防范應(yīng)急要求。

(2)強化重大項目環(huán)評的協(xié)調(diào)推進機制，提前介入重大項目前期工作，通過加強規(guī)劃環(huán)評的宏觀指導(dǎo)，強化對項目環(huán)評的微觀指導(dǎo)，優(yōu)化審批流程。

(3)建立重大項目辦，實行專班工作機制，為規(guī)劃環(huán)評及項目環(huán)評的信息共享、流轉(zhuǎn)搭建平臺，為政府部門高效能決策提供有力支撐。