謝林武 周新成

（韶關(guān)學(xué)院政法學(xué)院，廣東韶關(guān) 512000）

1 引言

國家公園建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，自黨的十八大以來，我國的生態(tài)文明戰(zhàn)略對建設(shè)符合新時代要求的國家公園體系和生態(tài)補償制度提出了新的要求。為了貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平總書記系列重要指示批示精神，建設(shè)美麗中國，廣東省委提出了以功能區(qū)為引領(lǐng)，構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，加快推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其中的一區(qū)就是建設(shè)粵北生態(tài)特別保護區(qū)（廣東省國家公園）。當(dāng)前粵北生態(tài)特別保護區(qū)仍處于規(guī)劃建設(shè)中，具體實施方案尚未確定，本文立足于粵北生態(tài)特別保護區(qū)開展構(gòu)建生態(tài)補償長效機制研究，選取羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)作為本次研究的案例，通過開展對羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)的生態(tài)補償研究，探索粵北生態(tài)特別保護區(qū)生態(tài)補償長效機制的構(gòu)建。

2 粵北生態(tài)特別保護區(qū)概述

粵北生態(tài)特別保護區(qū)是要在韶關(guān)市及清遠市的北部等具備完整生態(tài)系統(tǒng)和特殊價值的自然區(qū)域打造連片的、規(guī)模較大的南嶺生態(tài)保護核心區(qū)域，著力構(gòu)建該地區(qū)以保護為基礎(chǔ)，兼具游憩、科研、教育等功能在內(nèi)的生態(tài)保護核心區(qū)域［1］。根據(jù)《韶關(guān)市粵北生態(tài)特別保護區(qū)建設(shè)分工方案》，粵北生態(tài)特別保護區(qū)包括南嶺－南水片區(qū)、石門臺－羅坑片區(qū)以及連接兩個片區(qū)的大潭河生態(tài)廊道，總面積為1 787.17 km2?；洷鄙鷳B(tài)特別保護區(qū)以三類功能分區(qū)，即核心保護區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、生態(tài)利用區(qū)。韶關(guān)粵北生態(tài)特別保護區(qū)實行“分區(qū)管控”保護管理模式。其中，核心保護區(qū)面積340.88 km2，比重為33.61%；生態(tài)修復(fù)區(qū)面積111.80 km2，比重為11.02%；生態(tài)利用區(qū)面積561.51 km2，比重為55.37%［2］。生態(tài)核心區(qū)是在現(xiàn)有自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、濕地公園和森林公園的生態(tài)保育區(qū)及核心景觀區(qū)、其他保護地的嚴(yán)格保護區(qū)基礎(chǔ)上，同時結(jié)合地理單元、自然資源稟賦、人口分布、地形地勢等條件將鄰近的生態(tài)功能重要、人口較少的區(qū)域劃入，該區(qū)采取嚴(yán)格保護模式，停止一切與生態(tài)發(fā)展和生態(tài)修復(fù)無關(guān)的生產(chǎn)生活活動，以維護自然生態(tài)系統(tǒng)功能。生態(tài)修復(fù)區(qū)是在現(xiàn)有自然保護區(qū)的實驗區(qū)、森林公園和濕地公園一般景觀區(qū)、原住民活動影響區(qū)基礎(chǔ)上，將鄰近生態(tài)功能比較重要的區(qū)域劃入。采取生態(tài)保護為主、人工干預(yù)為輔的方式進行運行，從而逐步修復(fù)已遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，并促進生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)。生態(tài)利用區(qū)范圍是在現(xiàn)有市縣級自然保護區(qū)的實驗區(qū)、森林公園和其他自然保護地的景觀利用區(qū)基礎(chǔ)上擴大范圍后，根據(jù)地理單元和自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性劃定，整個區(qū)域是承接核心保護區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與區(qū)外緩沖的地帶，在這個區(qū)域，鼓勵發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，并大力改善區(qū)內(nèi)對外交通聯(lián)系、完善旅游等服務(wù)接待設(shè)施建設(shè)。

羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)位于粵北生態(tài)特別保護區(qū)中的石門臺-羅坑片區(qū)，總面積為18 813.6 hm2，約28 萬畝，其中林地面積有17 647.2 hm2，都屬于集體林地，沒有國有林地，耕地面積有1 365 畝，水域面積約300 hm2，水電站總共有38 座。羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)地理位置偏僻，人為干擾程度較小，生物多樣性豐富，記錄到的野生脊椎動物有341 種，其中魚類23 種、兩棲類32 種、爬行類5 種、鳥類164種、獸類67 種；記錄到的野生維管植物有205 科698 屬1 464 種，種數(shù)占廣東省野生維管植物5 933種的24.7%。主要保護對象為國家一級重點保護動物鱷蜥以及以仙湖蘇鐵為代表的國家重點保護的其他野生動植物及其棲息環(huán)境。在整個粵北生態(tài)特別保護區(qū)的規(guī)劃中，羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)具有十分重要的意義與作用。

3 粵北生態(tài)特別保護區(qū)生態(tài)補償建設(shè)現(xiàn)狀分析

3.1 羅坑片區(qū)生態(tài)補償建設(shè)的現(xiàn)狀

隨著近年來我國生態(tài)規(guī)劃建設(shè)的不斷深化，廣東省和韶關(guān)地方政府不斷加強財政轉(zhuǎn)移支付力度，推動韶關(guān)生態(tài)自然保護區(qū)生態(tài)補償工作的落實［3］。當(dāng)?shù)卣e極推動羅坑片區(qū)生態(tài)補償?shù)慕ㄔO(shè)，取得了良好的成效。一方面推進當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護工作，主要包括進行生態(tài)公益林補償、進行生態(tài)移民、設(shè)立生態(tài)保護的相關(guān)宣傳標(biāo)語、開展生態(tài)保護教育、制止相關(guān)破壞森林資源和野生動植物資源的違法犯罪行為等一系列行動，推動當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護與改善。另一方面促進生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。羅坑憑借著良好的生態(tài)環(huán)境和絢麗的自然風(fēng)光，吸引著大批游客［4］。羅坑鎮(zhèn)人民政府通過舉辦羅坑大草原露營節(jié)、茶文化節(jié)等活動，大力推動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)加工業(yè)的發(fā)展。

3.2 羅坑片區(qū)生態(tài)補償建設(shè)中存在的問題

羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)作為韶關(guān)地區(qū)最大的自然保護區(qū)之一，在納入粵北生態(tài)特別保護區(qū)后，將更加有利于整個生態(tài)保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。但是粵北生態(tài)特別保護區(qū)強調(diào)在保護中求發(fā)展，當(dāng)前羅坑片區(qū)在生態(tài)補償中仍然有許多亟待解決的問題。

3.2.1 自然保護區(qū)的管理制度尚不完善

從微觀角度上看，當(dāng)前羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)管理處只有管理權(quán)，沒有執(zhí)法權(quán)，加之保護區(qū)內(nèi)并沒有派駐森林公安，因此在面對處理轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)糾紛以及野生動植物保護方面存在很多局限性。此外，羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)面積約為28 萬畝，然而整個管護所的核定編制才15 人，雖然管護所也會招募當(dāng)?shù)氐拇迕駞⑴c到管護工作當(dāng)中，但是整個自然保護區(qū)的管護需要一支專業(yè)水準(zhǔn)高、人手充足的隊伍，才能滿足整個自然保護區(qū)的管護需求，及時制止破壞生態(tài)的行為。從宏觀的角度上看，在生態(tài)文明體制改革前，我國一直實行中央各部門間和中央與地方政府間“條塊分割”的管理體制，雖然自然保護地的不同類型存在保護理念和利用目的間的交叉與重疊現(xiàn)象，但依照當(dāng)時和現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，各類自然保護地的建設(shè)工作分別是由國務(wù)院不同主管部門和地方政府按照“兩級多類”的形式由主管部門和地方政府本著“先占先建”“先報先建”的原則建立的。因此在政府未明確各類自然保護地性質(zhì)、任務(wù)、劃定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理范圍以及與保護地內(nèi)政府其他部門職權(quán)關(guān)系等基本事項的條件下，央地之間對基本公共服務(wù)的財政事權(quán)交叉重疊、支出責(zé)任劃分不清、財政投入相對不足。

3.2.2 生態(tài)補償模式單一，生態(tài)補償效果欠佳

生態(tài)補償分為政府補償、市場補償。政府補償包括資金補償、政策補償、智力補償、實物補償?shù)?，市場補償包括直接補償、間接補償。當(dāng)前我國的生態(tài)補償仍是以政府為主導(dǎo)，而政府補償又主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付。保護區(qū)每年都會得到一定的經(jīng)費來進行保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理與補償工作。這些經(jīng)費主要來源于基金預(yù)算、省財政事業(yè)費預(yù)算撥款、生態(tài)公益林補償費中保護區(qū)管護費等政府財政撥款［5］。這種相對單一的補償渠道，不但導(dǎo)致政府財政負擔(dān)大、權(quán)責(zé)不對等、公眾參與不足等問題，同時，也因補償標(biāo)準(zhǔn)差異太大且難以量化評估，影響了資金利用效率。單純依靠政府的資金投入仍然無法滿足羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)生態(tài)治理與補償?shù)男枰?，生態(tài)補償資金的需求很大。其原因除了與政府財政轉(zhuǎn)移支付力度不足有關(guān)外，還與羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)自身創(chuàng)收能力差、禁止開發(fā)的核心保護區(qū)多、無法發(fā)揮多渠道投資的作用等密切相關(guān)，且隨著粵北生態(tài)特別保護區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，保護區(qū)禁止開發(fā)的項目也將越來越多，保護的力度也將進一步加強，這些問題會進一步加劇，從而導(dǎo)致羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償未能達到最好的效果。據(jù)了解，羅坑自然保護區(qū)的土地和林木權(quán)限全部為集體所有，保護區(qū)實施禁止采伐、狩獵等法律和政策，使得原來“靠山吃山”的村民失去了主要經(jīng)濟來源。而生態(tài)公益林的補償才20 元/畝，保護區(qū)內(nèi)和保護區(qū)外都一樣，在一定程度上使村民認為保護區(qū)的存在并沒有給他們帶來更多好處，反而限制了他們的經(jīng)濟發(fā)展，因此當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c整個保護區(qū)生態(tài)保護建設(shè)的積極性不高。

3.2.3 當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國自然保護區(qū)普遍存在土地產(chǎn)權(quán)不清的情況，在林業(yè)系統(tǒng)的自然保護區(qū)中僅26%的保護區(qū)土地所有權(quán)是清晰的。在羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)也存在著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰的現(xiàn)象。例如，1982 年因生態(tài)保護區(qū)發(fā)展與建設(shè)，曲江縣羅坑人民公社管理委員會與新洞大隊、峽洞大隊、紅山大隊、聯(lián)合大隊、羅坑大隊等簽訂協(xié)議書，其山林權(quán)屬與界址問題一直沒有得到有效的解決，爭議不斷。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕駥τ诒Ｗo區(qū)區(qū)域的認知比較模糊，這除了與宣傳不到位有關(guān)，還與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰有較大的關(guān)系。

3.2.4 生態(tài)補償?shù)拈L效穩(wěn)定機制缺乏相應(yīng)的法律保障

近年來，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的深入開展，旨在協(xié)調(diào)生態(tài)與保護之間利益關(guān)系的生態(tài)補償制度備受重視。2013 年4 月，在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議上，國務(wù)院作的《關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作》的報告認為，我國當(dāng)前存在生態(tài)補償政策法規(guī)不完善的問題，呼吁全國各地加強生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎?，從而推動我國生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹M程。2016 年，財政部、環(huán)境保護部等多部委聯(lián)合出臺《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》（財建〔2016〕928 號），后又陸續(xù)發(fā)布《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960 號）、《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2018〕19 號）、《中央財政促進長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復(fù)獎勵政策實施方案》等政策文件。但在羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)進行生態(tài)補償?shù)墓ぷ髦?，卻并沒有找到十分明確的生態(tài)補償法律依據(jù)。即使有也僅僅從宏觀層面上論述了生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，無法滿足粵北生態(tài)特別保護區(qū)當(dāng)前生態(tài)補償機制建設(shè)的需要。此外，國家沒有具有正式法律淵源的生態(tài)補償法律法規(guī)，距離生態(tài)補償法治化的模式仍然有一段距離，無法為保護區(qū)提供規(guī)范有效的法律依據(jù)。同時，韶關(guān)市地方政府也沒有進行有效的立法實踐，這就使得粵北生態(tài)特別保護區(qū)生態(tài)補償?shù)拈L效穩(wěn)定機制缺乏法律保障，長久下去將不利于粵北生態(tài)特別保護區(qū)的生態(tài)建設(shè)。

4 粵北生態(tài)特別保護區(qū)生態(tài)補償長效機制的構(gòu)建

4.1 建立統(tǒng)一協(xié)同的粵北生態(tài)特別保護區(qū)管理機制

我國的國家公園的建設(shè)，在各方的努力下，取得較好的成效，但因國家公園試點區(qū)域范圍內(nèi)以往大部分存在著各類自然保護地共存的現(xiàn)象，因此對有關(guān)主管部門職權(quán)的整合和對既得利益的調(diào)整分配存在著一系列的矛盾和問題［6］。如地方政府工作積極性、創(chuàng)造性不高，存在管理機構(gòu)職權(quán)重疊、互相推諉等情況。粵北生態(tài)特別保護區(qū)總面積為1 787.17 km2，涉及韶關(guān)、清遠和河源三市，覆蓋原來18 個自然保護地和國有林場，采用原來的自然保護區(qū)已經(jīng)跟不上發(fā)展和保護的要求，因此，建立粵北生態(tài)特別保護區(qū)，構(gòu)建生態(tài)補償長效機制，就必須建立統(tǒng)一協(xié)同的粵北生態(tài)特別保護區(qū)管理機制。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國國家公園體制建設(shè)的經(jīng)驗，構(gòu)建一個主體明確、責(zé)任清晰、創(chuàng)新協(xié)同的省級政府和地方政府的協(xié)同管理機制，通過注重建立自然保護地管理機構(gòu)與地方政府積極協(xié)作、合理分工、明確權(quán)責(zé)、密切配合的協(xié)作關(guān)系，制定和完善監(jiān)測指標(biāo)體系和技術(shù)體系，搭建以國家公園為主體的自然保護地體系自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計分析平臺，充分保障社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，接受全社會的監(jiān)督，使國家公園建設(shè)更透明、更開放、更科學(xué)。

4.2 建立健全多元化的生態(tài)補償模式

針對當(dāng)前粵北生態(tài)特別保護區(qū)規(guī)劃地區(qū)生態(tài)補償制度設(shè)計不系統(tǒng)、生態(tài)補償資金不足、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)落后、生態(tài)補償對象和補償方式不完善等問題，秉承權(quán)責(zé)一致、公正公開，共建共享、多元參與，政府主導(dǎo)、市場主體，補償先行、扶貧并重4 個基本原則，構(gòu)建和完善以政府為主導(dǎo)、多元參與的生態(tài)補償機制。

粵北生態(tài)特別保護區(qū)涉及的韶關(guān)、清遠和河源三市，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，社會發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對于發(fā)達地區(qū)有較大的差距，居民的受償需求也有較大的不同。所以針對該地區(qū)的生態(tài)補償除了資金補償，還要兼顧實物補償、政策補償、技術(shù)和智力補償和產(chǎn)業(yè)補償?shù)龋苿友a償方式多元化。在補償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，根據(jù)生態(tài)發(fā)展區(qū)的發(fā)展機會成本與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值量的多少，制定靈活動態(tài)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性。同時要加大省級財政對粵北生態(tài)特別保護區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強生態(tài)保護補償效益評估，建立以財政投入為主的多元化資金保障機制，吸收市場資本參與到自然資源管理與生態(tài)保護的新模式，如特許經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，建立造血型的生態(tài)補償制度。針對粵北生態(tài)特別保護區(qū)社區(qū)參與不足的情況，建立社區(qū)參與的多元共建共享機制，當(dāng)?shù)卣梢允股鐓^(qū)通過協(xié)同經(jīng)營的方式參與到生態(tài)補償機制的建設(shè)，還可以依靠廣泛的社會參與機制使更多的企業(yè)和組織團體參與到保護區(qū)生態(tài)補償?shù)慕ㄔO(shè)中，從而推動保護區(qū)生態(tài)治理與補償工作的有效開展［7］。

4.3 加快自然資源資產(chǎn)確權(quán)

為了推進粵北生態(tài)特別保護區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，促進當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補償制度的完善，要加快自然資源資產(chǎn)的確權(quán)，通過自然資源本底調(diào)查和確權(quán)登記、管理權(quán)與所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、集體產(chǎn)權(quán)改革和土地流轉(zhuǎn)、空間管制與資源管理協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理。

4.4 加快生態(tài)補償法律建設(shè)

以立法的形式將生態(tài)補償進行制度化設(shè)計，不僅能夠?qū)⒎商赜械囊?guī)范性、權(quán)威性、明確性融入生態(tài)補償之中，為其構(gòu)建一個穩(wěn)定的制度框架，而且能在有效維護被補償主體的合法利益的同時，調(diào)動其投身于環(huán)境保護的積極性，發(fā)揮其在我國生態(tài)治理與補償中的積極作用。當(dāng)前，我國生態(tài)補償?shù)牧⒎▽嵺`已有近20 年的時間，生態(tài)補償?shù)闹贫润w系在成型的同時，其理念也深入人心，但是從根本上看，當(dāng)前我國仍然沒有一部具有正式法律淵源的生態(tài)補償法律，生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)建設(shè)進程緩慢。我國生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)更多依靠地方政府制定的相關(guān)法律條例，這容易造成社會各利益主體對生態(tài)補償機制建設(shè)的規(guī)范性和合理性的質(zhì)疑，從而限制了地方各級生態(tài)補償機制建設(shè)的規(guī)模。因此，國家應(yīng)加快制定符合我國國情的具有正式法律淵源的生態(tài)補償法律，為我國生態(tài)補償機制建設(shè)提供規(guī)范化的法律依據(jù)。同時，韶關(guān)市地方政府也可以借鑒已有的生態(tài)補償制度建設(shè)的有益經(jīng)驗和做法，制定出符合南嶺國家森林公園生態(tài)補償實際的地方性法規(guī)。