王麗娜　徐辰燁

2020年6月8日，福州市的一家幼兒園內(nèi)，小朋友們?cè)诶蠋煹膸ьI(lǐng)下做足球操。圖/中新

小區(qū)配套幼兒園到底應(yīng)該歸誰(shuí)所有，是否應(yīng)無(wú)償移交？一年多來(lái)，福州市鼓樓區(qū)教育局和李雄虎為此展開拉鋸，并升級(jí)為訴訟。

2020年12月16日，地產(chǎn)開發(fā)商李雄虎拿到了福州市中級(jí)人民法院（下稱“福州中院”）的二審判決書。根據(jù)判決，他在開發(fā)地產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)建設(shè)的四所小區(qū)配套幼兒園被判無(wú)償移交教育行政主管部門，并配合辦理過(guò)戶手續(xù)。

此案并非個(gè)例。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，福州此類訴訟目前已知的至少有20起，在福州的鼓樓區(qū)、倉(cāng)山區(qū)、臺(tái)江區(qū)等均存在類似情況，小區(qū)配套幼兒園移交不暢后，各區(qū)教育局向開發(fā)商提起訴訟。這些開發(fā)商通過(guò)招牌掛拿地的時(shí)間均發(fā)生在2000年至2007年期間，相關(guān)部門未在土地出讓合同中明確幼兒園配建后的產(chǎn)權(quán)歸屬，而當(dāng)時(shí)又正值中國(guó)房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)、民辦學(xué)前教育興起之時(shí)，這為如今的移交留下爭(zhēng)議。

如今在擴(kuò)增普惠性學(xué)前教育的大趨勢(shì)下，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園成為治理對(duì)象。

福州小區(qū)配套幼兒園權(quán)屬問(wèn)題面臨集中性訴訟，開發(fā)商、教育行政部門，甚至還有深受入園難、入園貴困擾的小區(qū)業(yè)主們，為此展開一場(chǎng)“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。

教育局狀告開發(fā)商

家有兩歲幼童的張斌（化名），眼下正在為孩子2021年入學(xué)發(fā)愁，小區(qū)內(nèi)只有一個(gè)收費(fèi)較貴的民辦幼兒園，周邊小區(qū)的公立幼兒園排不上，“上個(gè)幼兒園都這么難”。這是不少新興城區(qū)業(yè)主面臨的問(wèn)題。

張斌住在遠(yuǎn)離福州市中心的烏龍江畔，他所在的小區(qū)“公園道一號(hào)”曾號(hào)稱是倉(cāng)山區(qū)第一豪宅，小區(qū)總占地面積370畝，以疊拼別墅和高層住宅為主。張斌11年前選擇在此安家，看中的就是小區(qū)有配套幼兒園、休閑會(huì)所和球場(chǎng)等。

入住幾年后，張斌發(fā)現(xiàn)小區(qū)幼兒園價(jià)格翻番，目前一個(gè)月收費(fèi)6000多元，而福州市普通的公辦幼兒園保育費(fèi)和伙食費(fèi)加起來(lái)是1000元左右。張斌夫婦都有穩(wěn)定的工作，但仍感嘆“上不起”小區(qū)的幼兒園。

去哪兒上幼兒園，困擾著“公園道一號(hào)”2800戶業(yè)主們，甚至有業(yè)主多次在福州市“12345便民服務(wù)平臺(tái)”反映此事。

一名業(yè)主表示，他打算舍近求遠(yuǎn)，將小孩送往四五公里外的一所幼兒園，但開車需要15分鐘。

業(yè)主林連勇，近年來(lái)為小區(qū)幼兒園問(wèn)題四處發(fā)聲，他保存著這兩年給當(dāng)?shù)亟逃块T的反映信和收到的回復(fù)。2019年8月，他曾前往福州市教育局反映幼兒園的就讀難題，希望小區(qū)配套幼兒園回歸普惠園。

當(dāng)時(shí)，正值全國(guó)開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理，以擴(kuò)增普惠性學(xué)前教育，滿足群眾對(duì)幼有所育的期待。

普惠性學(xué)前教育是近年出現(xiàn)的新生概念，包括公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園，保育費(fèi)和伙食費(fèi)等實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。

2019年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（下稱《通知》），聚焦小區(qū)配套幼兒園突出問(wèn)題。

《通知》要求，城鎮(zhèn)小區(qū)嚴(yán)格依標(biāo)配建幼兒園，確保小區(qū)配套幼兒園如期移交。已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時(shí)移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T。各地應(yīng)切實(shí)摸底排查，全面整改。隨后，福州出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。

林連勇告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2019年9月，福州市倉(cāng)山區(qū)教育局（下稱“倉(cāng)山區(qū)教育局”）針對(duì)他反映的問(wèn)題調(diào)查核實(shí)后，書面回復(fù)稱，小區(qū)配套園土地出讓時(shí)間在2007年之前，當(dāng)時(shí)國(guó)土、規(guī)劃及建設(shè)部門未在土地出讓合同中明確該幼兒園配建后產(chǎn)權(quán)歸區(qū)教育局所有，造成開發(fā)商以此為理由拒絕移交區(qū)教育局用于辦學(xué)。

福州在推進(jìn)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理中，2007年是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2019年福州市政府印發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作實(shí)施方案的通知》和《福州市城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交規(guī)程》，規(guī)定了三類城鎮(zhèn)小區(qū)應(yīng)無(wú)償移交教育行政部門。

這三類無(wú)償移交的幼兒園分別是：1993年3月7日-2007年10月1日期間取得用地批文的五城區(qū)（鼓樓、臺(tái)江、晉安、倉(cāng)山、馬尾）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園;2007年10月1日以后取得用地批文，且土地使用權(quán)出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權(quán)屬歸屬政府的五城區(qū)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園;土地使用權(quán)出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權(quán)屬歸屬政府的長(zhǎng)樂(lè)區(qū)、高新區(qū)及各縣（市）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園。

在給林連勇的回復(fù)中，倉(cāng)山區(qū)教育局提到，為推進(jìn)“公園道一號(hào)”小區(qū)配套幼兒園移交，盡快回收辦成普惠園，已經(jīng)委托律師起訴該小區(qū)的開發(fā)商福州海晨房地產(chǎn)開發(fā)公司（工商登記名稱為福州海晨建設(shè)發(fā)展有限公司，下稱“海晨公司”）。待法院判決后明確權(quán)屬再移交，這是福州市“第一例小區(qū)配套幼兒園移交訴訟案件”。

2020年7月，林連勇再次向福州市教育局反映前述問(wèn)題。8月3日，倉(cāng)山區(qū)教育局再次回復(fù)，鑒于小區(qū)配套幼兒園移交訴訟案件審理的復(fù)雜性，正關(guān)注其他區(qū)同類配套園的訴訟情況，積極配合法院及律師團(tuán)隊(duì)繼續(xù)收集訴訟資料，“爭(zhēng)取訴訟成功”。

目前，這起訴訟在福州市倉(cāng)山區(qū)人民法院（下稱“倉(cāng)山區(qū)法院”）審理中?！敦?cái)經(jīng)》記者聯(lián)系海晨公司負(fù)責(zé)人未果，一名工作人員表示不清楚此案。

2020年12月11日，對(duì)這起訴訟及倉(cāng)山區(qū)城鎮(zhèn)幼兒園治理移交等問(wèn)題，倉(cāng)山區(qū)教育局有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，相關(guān)工作正在推進(jìn)中，暫不便接受采訪。

該不該無(wú)償移交？

“公園道一號(hào)”小區(qū)配套幼兒園訴訟案，在福州并不少見。福州鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)等地相繼提起類似的小區(qū)配套幼兒園權(quán)屬之爭(zhēng)訴訟。

《財(cái)經(jīng)》記者查詢倉(cāng)山區(qū)法院的開庭公告，僅11月21日當(dāng)天就有14起倉(cāng)山區(qū)教育局起訴相關(guān)開發(fā)商的所有權(quán)確認(rèn)糾紛案。

在中國(guó)庭審公開網(wǎng)上，10月份有兩起直播案件是福州市臺(tái)江區(qū)教育局提起的類似訴訟。

開發(fā)商李雄虎親歷的案件，發(fā)生在鼓樓區(qū)，是目前已知案件中審結(jié)較為迅速的一例，2020年7月21日立案，12月16日二審判決下達(dá)。

李雄虎是福建仁文建設(shè)有限公司（下稱“仁文建設(shè)”）的法定代表人。2003年至2005年通過(guò)招拍掛，仁文建設(shè)先后拍下四個(gè)國(guó)有地塊，分別位于福州鼓樓區(qū)原厝路、梅亭路北側(cè)等地，作為商業(yè)、居住、教育的建設(shè)用地。

四個(gè)地塊均規(guī)劃配置幼兒園，占地面積3000平方米至3500平方米不等。其中有兩處幼兒園投入使用近10年，目前已改為普惠性民辦幼兒園。另一處作為開發(fā)商臨時(shí)辦公場(chǎng)地使用，還有一處因當(dāng)?shù)亟逃植唤o辦理辦學(xué)許可證閑置至今。

2019年11月7日，仁文建設(shè)收到四份律師函，均來(lái)自鼓樓區(qū)教育局。律師函提出，依據(jù)1993年《福州市保護(hù)城市小學(xué)幼兒園建設(shè)用地若干規(guī)定》，新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建建設(shè)單位，必須按國(guó)家規(guī)定配建幼兒園，產(chǎn)權(quán)移交教育行政主管部門，仁文建設(shè)應(yīng)立即將四個(gè)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)移交鼓樓區(qū)教育局。

李雄虎告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他理解并支持治理小區(qū)配套幼兒園，但對(duì)于是否都移交和怎么移交他有不同的意見?！坝變簣@所在土地是我通過(guò)出讓方式出錢買的，幼兒園用地也算在我小區(qū)容積率里面，我有包括幼兒園地塊在內(nèi)的土地使用權(quán)證，當(dāng)時(shí)土地出讓合同也沒(méi)有明確約定產(chǎn)權(quán)歸屬，怎么能說(shuō)移交就無(wú)償移交？”

因未順利移交，2020年4月19日，鼓樓區(qū)教育局再次致函仁文建設(shè)，要求配合做好小區(qū)配套幼兒園移交工作，否則將采取訴訟方式處理。7月21日，鼓樓區(qū)教育局向鼓樓區(qū)人民法院（下稱“鼓樓區(qū)法院”）起訴。

庭審中，鼓樓區(qū)教育局方面表示，仁文建設(shè)未依照前述1993年的規(guī)定，將小區(qū)配套幼兒園用房的產(chǎn)權(quán)登記至鼓樓區(qū)教育局名下，也未實(shí)際移交，該公司不僅違反規(guī)范性文件，還損害社會(huì)公共利益。

對(duì)此，仁文建設(shè)方面辯稱，鼓樓區(qū)教育局的訴求法律依據(jù)不足，福州市1993年的規(guī)定屬于地方性法規(guī)，不符合《立法法》等規(guī)定，關(guān)于幼兒園權(quán)屬移交的規(guī)定應(yīng)屬無(wú)效。且該法規(guī)2010年修改，規(guī)定在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書中應(yīng)明確幼兒園的權(quán)利歸屬。

李雄虎強(qiáng)調(diào)，福州市1993年的文件頒發(fā)時(shí)，全國(guó)商業(yè)地產(chǎn)剛剛萌芽，當(dāng)時(shí)幼兒園建設(shè)用地主要是劃撥，具有無(wú)償性。而涉案幼兒園用地為出讓獲得，他因此認(rèn)為，不應(yīng)適用1993年的規(guī)定。另外，福州市政府2002年《關(guān)于社區(qū)配套用房建設(shè)使用管理的意見》還規(guī)定，小區(qū)配套用房由開發(fā)建設(shè)單位投資使用，幼托產(chǎn)權(quán)歸屬開發(fā)建設(shè)單位。

鼓樓區(qū)法院一審認(rèn)定，涉案土地出讓于2004年，應(yīng)適用福州市1993年的規(guī)定，作為產(chǎn)權(quán)歸屬的依據(jù)。一審判決，涉案幼兒園的所有權(quán)屬于鼓樓區(qū)教育局。李雄虎不服，其上訴理由包括該案涉及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的爭(zhēng)議屬于行政處理范疇，不屬于民事案件受理范圍;鼓樓區(qū)教育局根據(jù)福州市1993年的規(guī)定主張物權(quán)違反法律規(guī)定，但1993年的規(guī)定有其歷史背景，相關(guān)規(guī)定早已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和新時(shí)期的法律背景等。

上訴后，福州中院二審維持原判。福州中院認(rèn)為，仁文建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目除應(yīng)符合約定，還應(yīng)符合國(guó)家、省、市有關(guān)法律、法規(guī)等，該公司理應(yīng)知悉當(dāng)時(shí)施行的與建設(shè)相關(guān)的地方法規(guī)。

類似的小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬訴訟，正在福州多個(gè)法院進(jìn)行。福建中茵房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱“中茵公司”）被福州臺(tái)江區(qū)教育局起訴。中茵公司的代理律師福建科衡律師事務(wù)所律師張寧認(rèn)為，當(dāng)年的土地使用權(quán)出讓合同沒(méi)有明確規(guī)定配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬，應(yīng)結(jié)合《土地管理法》等及當(dāng)時(shí)福州市政府的規(guī)范性文件，認(rèn)定涉案幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬。

張寧認(rèn)為，應(yīng)正確理解國(guó)務(wù)院2019年發(fā)布的《通知》，《通知》提出按照“一事一議”“一園一案”的要求整改，還提到回收、置換、購(gòu)置的方式。

“由此可見，小區(qū)配套幼兒園并非全部無(wú)償移交，而是要根據(jù)實(shí)際情況，協(xié)商移交方式?！睆垖幈硎尽，F(xiàn)實(shí)中，開發(fā)商多將幼兒園租賃給第三方經(jīng)營(yíng)，合同租約沒(méi)到期，產(chǎn)權(quán)移交也勢(shì)必影響到承租人的利益。

張寧還強(qiáng)調(diào)，加大普惠性學(xué)前教育是一項(xiàng)惠民工程，理應(yīng)擁護(hù)，但涉及產(chǎn)權(quán)的移交應(yīng)該合法有據(jù)，并兼顧對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)。

各地處理方式不一

已建成的小區(qū)配套幼兒園是否全部移交、如何移交，目前各地的做法并不完全統(tǒng)一。

云南凌云律師事務(wù)所執(zhí)行主任李春光，給多家民間教育機(jī)構(gòu)提供過(guò)法律服務(wù)。

李春光表示，全國(guó)開啟整治小區(qū)配套幼兒園后，他接到過(guò)來(lái)自各地的咨詢，“有的地方要求小區(qū)配套幼兒園限期關(guān)停。有的小區(qū)配套園因開發(fā)商不履行義務(wù)，是小區(qū)業(yè)主委員會(huì)投資建起來(lái)的，要求移交，怎么辦？還有一些是開發(fā)商當(dāng)時(shí)拿地和審批時(shí)，沒(méi)有明確要求移交配套幼兒園，開發(fā)商都辦齊了各種證件?！?/p>

梳理各地繼國(guó)務(wù)院《通知》之后出臺(tái)的相關(guān)實(shí)施文件，也能看出各地執(zhí)行不一。

比如，廣東省規(guī)定，以出讓方式取得建設(shè)用地，并已簽訂移交協(xié)議的配套幼兒園，應(yīng)按協(xié)議移交;未簽訂移交協(xié)議的，以2015年12月31日為節(jié)點(diǎn)分類——之前規(guī)劃建設(shè)的配套幼兒園，根據(jù)實(shí)際情況確定是否回收，如確定不回收的，應(yīng)逐步辦成普惠性民辦幼兒園;之后規(guī)劃建設(shè)的配套幼兒園，應(yīng)采取措施予以回收。產(chǎn)權(quán)歸屬開發(fā)商、個(gè)人的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園收回及補(bǔ)償辦法，由各地級(jí)以上政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況依法依規(guī)自行確定。

云南則是對(duì)不同用地提出不同要求。建設(shè)用地以出讓方式取得的配套幼兒園，已簽訂移交協(xié)議的按照協(xié)議約定移交;以出讓方式取得用地但未簽訂移交協(xié)議的配套幼兒園，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》印發(fā)時(shí)間（2010年11月21日）為節(jié)點(diǎn)，政府根據(jù)實(shí)際情況確定是否收回。

“普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%是各地面臨的一個(gè)硬指標(biāo)?！苯逃a(chǎn)業(yè)投資人鄭玉武向《財(cái)經(jīng)》記者指出。福州的小區(qū)配套幼兒園移交紛爭(zhēng)背后，是地方急于完成學(xué)前教育發(fā)展的目標(biāo)。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出，到2020年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%，公辦園占比達(dá)到50%。