劉冬姣 劉 凱 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院

2019年10月財(cái)政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、林草局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），這是繼2012年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來，又一針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)布的綱領(lǐng)性文件?！吨笇?dǎo)意見》進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的原則和目標(biāo)，為下一階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展指明了方向和道路。河南省作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，2019年全省糧食總產(chǎn)量1339億斤，占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的10.08%，規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)營(yíng)業(yè)收入居全國(guó)第二位，成為全省第一大支柱產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)的發(fā)展無論對(duì)于本省還是國(guó)家都有著舉足輕重的作用。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。自2007年開始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼工作以來，河南省政府出臺(tái)多個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案，積極開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣工作，全省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在規(guī)模和質(zhì)量上都有了較大的提升，成為優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的有利抓手。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，新的環(huán)境給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶來了不小的挑戰(zhàn)，如何解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中存在的問題以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如何更好地服務(wù)“三農(nóng)”是新時(shí)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重中之重。本文基于河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀，分析了河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中存在的問題，提出了促進(jìn)河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的建議。

一、河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）保費(fèi)規(guī)模逐漸增加，發(fā)展質(zhì)量顯著提升

2018年河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)達(dá)到45.55億元，同2017年相比增長(zhǎng)了32.22%，已躍居全國(guó)第二。自河南省被納入中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼地區(qū)以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，保費(fèi)規(guī)模以每年約25%的速度增長(zhǎng)（如圖1 所示）。河南省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無論是保費(fèi)規(guī)模還是增長(zhǎng)速度在全國(guó)范圍來看都名列前茅，但是從反映農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的相對(duì)指標(biāo)來看，和全國(guó)水平相比仍然存在著一定差距（如圖2、圖3所示）。

從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度來看，河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度長(zhǎng)期低于全國(guó)同期水平，而且和全國(guó)水平的差距有增大的趨勢(shì)；與同為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大省的黑龍江、山東相比，雖略高于山東省，但是和黑龍江省的差距明顯。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度來看，2001—2016年這一指標(biāo)均低于全國(guó)水平，直到2017年首次超過了全國(guó)水平。盡管都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，但黑龍江省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展質(zhì)量要遠(yuǎn)高于河南省。根據(jù)《指導(dǎo)意見》提出的“到2022年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度達(dá)到1%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度達(dá)到500 元/人”的目標(biāo)，河南省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度已經(jīng)達(dá)到了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)險(xiǎn)保險(xiǎn)密度和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)存在不小的差距?？v觀河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)近十年的發(fā)展，保費(fèi)規(guī)模實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的增長(zhǎng)，但是提升發(fā)展質(zhì)量的工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

?圖1 2008—2018年河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模和增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)保險(xiǎn)年鑒》

?圖2 2001—2017年河南省、黑龍江省、山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度（元）數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)保險(xiǎn)年鑒》《河南省統(tǒng)計(jì)年鑒》《黑龍江省統(tǒng)計(jì)年鑒》《山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》

?圖3 2001—2018年河南省、黑龍江省、山東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)保險(xiǎn)年鑒》《河南省統(tǒng)計(jì)年鑒》《黑龍江省統(tǒng)計(jì)年鑒》《山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》

（二）保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體積極參與，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)逐步完善

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，國(guó)家制定了“政府引導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展原則。作為“準(zhǔn)公共品”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如果脫離了政府的參與，廣泛存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的問題。為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，需要政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)消除扭曲農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的各種因素，從而保證該市場(chǎng)有序、積極的運(yùn)行。

成熟的農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)離不開保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的參與，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給方的保險(xiǎn)公司，其機(jī)構(gòu)數(shù)量、業(yè)務(wù)規(guī)模在一定程度上反映了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展程度。在2010年之前，河南市場(chǎng)上只有中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（簡(jiǎn)稱“中國(guó)人?！保┖椭腥A聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（簡(jiǎn)稱“中華聯(lián)合”）兩家經(jīng)營(yíng)主體。隨著市場(chǎng)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，越來越多的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司加入其中，這里既包括傳統(tǒng)的財(cái)險(xiǎn)公司，也包括專門的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)公司。2013年5月2日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)同意國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司籌建河南省分公司，公司于2014年1月14日開業(yè)，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)208 萬元的農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入。2015年中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司（簡(jiǎn)稱“中原農(nóng)險(xiǎn)”）獲準(zhǔn)開業(yè)，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)7039 萬元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入。中原農(nóng)險(xiǎn)是河南省首家保險(xiǎn)法人機(jī)構(gòu)，它的成立對(duì)于河南省農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

截止到2018年，河南省共有14 家保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，基本形成了以中國(guó)人保、中原農(nóng)險(xiǎn)、中華聯(lián)合為首的第一梯隊(duì)，其他公司為第二梯隊(duì)的格局。從最初只有1家公司提供農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品，到現(xiàn)在的14家經(jīng)營(yíng)主體，可以看出，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越多的保險(xiǎn)公司開始關(guān)注農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并參與其中，體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有廣闊發(fā)展前景的認(rèn)同。同時(shí)，在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)車險(xiǎn)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的環(huán)境下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給各財(cái)險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)發(fā)展帶來一片新的“藍(lán)海區(qū)域”，極大地拓寬了各保險(xiǎn)公司的營(yíng)收渠道，有力地促進(jìn)了財(cái)險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。隨著經(jīng)營(yíng)主體的增加，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)給農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)注入了發(fā)展活力，調(diào)動(dòng)了保險(xiǎn)公司的積極性，通過與政府開展多種形式的合作，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、助力脫貧攻堅(jiān)、保障農(nóng)民增收等方面發(fā)揮著重要作用。

（三）補(bǔ)貼險(xiǎn)種日益增加，補(bǔ)貼比例逐步提升

自2007年實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作以來，河南省政府積極響應(yīng)中央服務(wù)三農(nóng)的惠農(nóng)政策，先后出臺(tái)了多個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案（見附錄），先后將種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)多種農(nóng)牧產(chǎn)品納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍，有效地分散了風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了河南省農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

2007年河南省首次將煙葉、肉雞、奶牛納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方財(cái)政補(bǔ)貼范圍。2010年按照中央統(tǒng)一部署要求，將“三大作物”（水稻、小麥、玉米）、棉花、能繁母豬、奶牛納入補(bǔ)貼范圍。2012年起，將油料作物（花生、油菜、大豆）納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍，同時(shí)將公益林納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍。2015年起，為促進(jìn)生豬養(yǎng)殖、穩(wěn)定生豬出欄量首次將育肥豬納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍，同時(shí)將商品林納入財(cái)政補(bǔ)貼范疇。2017年為了促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，不再將玉米納入中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼范圍；為鼓勵(lì)花生種植，降低縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼5%，提高省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼比例；此外為了鼓勵(lì)肉牛、奶牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高奶牛保險(xiǎn)省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例10%，在37個(gè)縣開展基礎(chǔ)母牛保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，省、市、縣財(cái)政分別承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼30%、20%和20%。

除了對(duì)納入中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的品種進(jìn)行補(bǔ)貼，各地方政府也結(jié)合本地區(qū)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)展開合作，積極開辦各種特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2017年，濟(jì)源市政府同中原農(nóng)險(xiǎn)開展合作，推出了蔬菜制種保險(xiǎn)，保費(fèi)由財(cái)政部門和農(nóng)戶分別承擔(dān)70%和30%，此舉有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的積極發(fā)展，為農(nóng)民增收提供了有力保障。2018年由蘭考縣政府牽頭，期貨公司、保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶參與的雞蛋價(jià)格保險(xiǎn)正式落戶蘭考縣。根據(jù)合同約定，在保險(xiǎn)合同有效期內(nèi)如果雞蛋價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，保險(xiǎn)公司將向農(nóng)戶支付理賠款項(xiàng)。通過開展雞蛋價(jià)格保險(xiǎn)，農(nóng)戶將市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，免除了“谷賤傷農(nóng)”帶來的后顧之憂，切實(shí)保障了自己的收入。

同山東、黑龍江兩省相比，河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼品種要多于黑龍江省，但省級(jí)補(bǔ)貼品種少于山東省。山東省地方補(bǔ)貼品種主要集中在日光大棚和水果，這和山東省的蔬果種植結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。同時(shí)，2018年山東省取消了公益林保費(fèi)由農(nóng)戶承擔(dān)的部分，改為由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。此外，山東省財(cái)政根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)行了差異化補(bǔ)貼，黑龍江和河南均是統(tǒng)一的補(bǔ)貼比例。單從補(bǔ)貼比例來看，中央財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)做了適當(dāng)?shù)恼邇A斜，而山東省的省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼力度要大于河南省、黑龍江省。

?表1 河南、山東、黑龍江三省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種及補(bǔ)貼比例

河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼從最初的單一品種到如今多品種的覆蓋，不僅體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)在河南省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的重要地位，而且折射出河南省在維護(hù)國(guó)家糧食安全方面的突出貢獻(xiàn)。農(nóng)業(yè)興則國(guó)家興，作為“中原糧倉(cāng)”的河南省始終將搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在政府工作首位，借助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼這一抓手穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了全省農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)。

二、河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼存在區(qū)域不公平現(xiàn)象

現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行的是中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的制度，各級(jí)財(cái)政對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼的力度維持在80%的水平，但是由于各地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的多樣性，統(tǒng)一的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)加大不同地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平的差距，對(duì)于某些農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大市甚至?xí)种破滢r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。從何小偉等（2019）測(cè)算的數(shù)據(jù)來看，全國(guó)存在明顯的區(qū)域不公平現(xiàn)象，尤以黑龍江省最為嚴(yán)重，河南省次之，山東省也存在著類似問題。這種不公平現(xiàn)象制約著各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。

我們借鑒何小偉等（2019）的思路，以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為研究對(duì)象，引入各市種植業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率、各市養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率、中央及省級(jí)財(cái)政對(duì)各市種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障程度、中央及省級(jí)財(cái)政對(duì)各市養(yǎng)殖業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障程度等指標(biāo)，根據(jù)河南省2018年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案中保費(fèi)補(bǔ)貼比例并結(jié)合18 個(gè)地級(jí)市的實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。

基于數(shù)據(jù)的可獲得性，我們選取小麥、水稻、棉花、大豆、花生、油菜、煙葉等7 種農(nóng)作物作為種植業(yè)的測(cè)算對(duì)象，選取能繁母豬、育肥豬、奶牛、肉雞、母牛作為養(yǎng)殖業(yè)的測(cè)算對(duì)象，林業(yè)未納入測(cè)算范圍。各市種植業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率等于市級(jí)財(cái)政承擔(dān)的種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼占該市一般公共支出的比重，該值越大說明市級(jí)財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)貼的壓力越大。各市養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率計(jì)算方法與此相同。中央（省級(jí)）財(cái)政對(duì)各市種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障程度等于中央（省級(jí)）財(cái)政對(duì)種植業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼與該省種植業(yè)產(chǎn)值的比重，該值越大說明中央（省級(jí)）財(cái)政對(duì)該市種植業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障支持程度越高。中央（省級(jí)）財(cái)政對(duì)各市養(yǎng)殖業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障程度計(jì)算方法與此相同。計(jì)算結(jié)果如表2所示。

從表2 我們可以看出，河南省確實(shí)存在著市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)率不公平的現(xiàn)象。以駐馬店為例，2018年駐馬店市的GDP 為2370.32億元，位列河南省的第十一名，一般公共預(yù)算支出548.15 億元，位列河南省的第五名，而其養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率均位于全省前列，遠(yuǎn)高于全省平均水平。作為對(duì)比，洛陽市2018年的GDP為4640.78億元，排名全省第二，一般公共預(yù)算支出597.47億元，位列全省第三，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率均低于全省平均水平。駐馬店市作為農(nóng)業(yè)大市，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的限制，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展較為依賴，而農(nóng)業(yè)大市的地位又凸顯了其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的巨大需求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，較高的財(cái)政負(fù)擔(dān)率會(huì)給當(dāng)?shù)卣畮聿恍〉膲毫?，甚至?xí)鞌∑浒l(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，間接影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展。

?表2 2018河南省年各市財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率及風(fēng)險(xiǎn)保障程度

從風(fēng)險(xiǎn)保障程度來看，中央財(cái)政的保障力度遠(yuǎn)大于省級(jí)財(cái)政的保障力度，對(duì)種植業(yè)的保障力度大于養(yǎng)殖業(yè)的保障力度。從中央財(cái)政對(duì)種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障程度來看，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)大市有著較為明顯的政策傾斜，但市與市之間的差距仍然不小，在養(yǎng)殖業(yè)中，區(qū)域不公平的現(xiàn)象仍然存在。從省級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)保障程度來看，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)也存在著類似情況。

根據(jù)以上測(cè)算的結(jié)果我們可以看出，中央財(cái)政補(bǔ)貼和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼都存在著一定程度上的區(qū)域不公平現(xiàn)象。首先，對(duì)于一些農(nóng)業(yè)大市、發(fā)展滯后的地區(qū)存在著財(cái)政補(bǔ)貼較高的負(fù)擔(dān)率，而一些財(cái)政收入較高的地市負(fù)擔(dān)率較低，這種現(xiàn)象不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)大市發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性，相反還會(huì)促使它們放棄現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，謀求其他發(fā)展，這對(duì)河南省的農(nóng)業(yè)發(fā)展會(huì)帶來一定的負(fù)面影響。其次，由于中央和省級(jí)財(cái)政都實(shí)行固定的補(bǔ)貼比例，這種補(bǔ)貼機(jī)制很難通過“因地而宜”實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，導(dǎo)致各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)保障程度出現(xiàn)較大的差異，未能充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼在促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用。雖然政府一定程度上考慮到了不同區(qū)域存在的差異性，但是不公平的問題依然存在。

（二）保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在大量農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)收保費(fèi)

不同于其他國(guó)家的運(yùn)行模式，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度采用了由政府引導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的模式。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性，必須要有政府介入，否則會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的問題。而提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司是在政府的引導(dǎo)和監(jiān)督下開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，因此保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)對(duì)政府具有較大的依賴性。具體體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入絕大部分來自于各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，但是由于現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼撥付制度存在一定的瑕疵，導(dǎo)致了全國(guó)經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司存在著大量的“應(yīng)收保費(fèi)”。這些“應(yīng)收保費(fèi)”以“掛賬”的形式存在于各大保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)負(fù)債表中，保險(xiǎn)公司會(huì)根據(jù)時(shí)間來決定是否計(jì)提壞賬準(zhǔn)備。以黑龍江某農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為例，該公司2018年種植業(yè)應(yīng)收保費(fèi)達(dá)到3.4億元，占全部應(yīng)收保費(fèi)的89.35%，約占全年保費(fèi)收入的10%。數(shù)目龐大的應(yīng)收保費(fèi)勢(shì)必會(huì)給公司經(jīng)營(yíng)帶來諸多問題。

河南省作為全國(guó)第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，各農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)均存在著規(guī)模不等的應(yīng)收保費(fèi)。以某農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為例，該公司2015年開始在河南省開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)發(fā)展非常迅速（如表3 所示），2018年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入已躍居全省第一。雖然農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，但是每年應(yīng)收保費(fèi)占當(dāng)年農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)的比重也逐年升高，2017年甚至接近70%。雖然應(yīng)收保費(fèi)的主要債務(wù)人為各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)，信用風(fēng)險(xiǎn)處于可控的范圍，但是保險(xiǎn)公司不同于其他金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)顯著區(qū)別是，為了能夠履行其自身的賠償、給付責(zé)任，監(jiān)管部門對(duì)其償付能力提出了一定的要求。

根據(jù)《保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管規(guī)則第8號(hào)：信用風(fēng)險(xiǎn)最低資本》的規(guī)定，應(yīng)收保費(fèi)的增加會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)最低資本，同時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基準(zhǔn)因子較高，因此應(yīng)收保費(fèi)的規(guī)模和賬齡的加大會(huì)增加保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)最低資本，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司的償付能力充足率下降。償付能力是保險(xiǎn)公司安身立命的根本，一個(gè)償付能力不足的公司顯然無法提供有效的風(fēng)險(xiǎn)保障，因此應(yīng)收保費(fèi)的規(guī)模成為影響公司經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要因素，大量的應(yīng)收保費(fèi)會(huì)侵蝕公司的資本，給公司的償付能力帶來負(fù)面影響。如果償付能力低于監(jiān)管要求，則需要股東補(bǔ)充額外的資本以滿足監(jiān)管要求，這種“被迫”進(jìn)行增資的行為會(huì)給股東的投資行為帶來負(fù)面激勵(lì)，這種增資行為本來是可以避免的。一個(gè)成熟的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)離不開政府的支持，而保險(xiǎn)公司持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的必要條件，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該切實(shí)履行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)向保險(xiǎn)公司撥付農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)，讓應(yīng)收保費(fèi)的問題不再成為影響保險(xiǎn)公司穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的重要因素。

（三）保單設(shè)計(jì)滯后，保障程度低，農(nóng)民參保意愿不高

早在2007年中央財(cái)政開始對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼時(shí)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)初衷就是“保成本”，隨后各地出臺(tái)的相關(guān)政策也是基于這一原則來確定保險(xiǎn)金額的，也就是以保險(xiǎn)標(biāo)的物化成本為基礎(chǔ)來計(jì)算保險(xiǎn)金額。從全國(guó)范圍來看，絕大多數(shù)農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)金額都是基于物化成本設(shè)計(jì)的，只有少數(shù)產(chǎn)品會(huì)以產(chǎn)量作為賠付標(biāo)準(zhǔn)，隨著生產(chǎn)成本的逐年增加，傳統(tǒng)的農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品難以覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的成本，農(nóng)戶投保意愿逐漸降低。這種“廣覆蓋、低保障”的理念使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)各地迅速開展起來，但隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展的不斷深入，這種設(shè)計(jì)理念已經(jīng)很難滿足當(dāng)下各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分散的需求。

?表3 2015—2018年某農(nóng)險(xiǎn)公司應(yīng)收保費(fèi)情況

例如，河南省2017年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案中設(shè)定小麥的保障金額為447元/畝，保障期限為出苗到成熟期，農(nóng)戶自交保費(fèi)為5.4 元/畝，賠付標(biāo)準(zhǔn)為分期賠付：出苗到拔節(jié)前為保額的60%，孕穗到抽穗期為保額的80%，揚(yáng)花到成熟期為保額的100%。而2017年全國(guó)小麥每畝的物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用為438.7 元，每畝總成本為1007.6元，保險(xiǎn)金額卻遠(yuǎn)低于每畝的成本，這就造成了保障標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民的期望賠付之間差距較大，因此導(dǎo)致農(nóng)民參保的積極性不高。

總的來看，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還是以保成本為主，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷增加的背景下，低保障的農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品在一定程度上抑制了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)對(duì)于維護(hù)國(guó)家糧食安全有著舉足輕重的作用，《指導(dǎo)意見》指出要以需求為導(dǎo)向，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)戶的需求也在發(fā)生變化，保險(xiǎn)公司要基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，立足農(nóng)戶需求，結(jié)合實(shí)際情況，探索開發(fā)新產(chǎn)品，以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)日益增長(zhǎng)的需求。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能的認(rèn)知存在一定的誤區(qū)

2017年，為了調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，河南省取消了對(duì)玉米的中央和省級(jí)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼。2017年全省玉米播種面積比上年減少了211.52 千公頃，同比下降5%。從結(jié)果看，效果比較有限。究其原因，是因?yàn)檎畬?duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理解存在著一定的偏差。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)是保障，農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是為了分散自身的風(fēng)險(xiǎn)，希望在損失發(fā)生時(shí)得到相應(yīng)的補(bǔ)償，是一種純粹的趨利避害的行為。而農(nóng)戶種植玉米是一種自發(fā)的市場(chǎng)行為，這一行為通過玉米價(jià)格反饋給農(nóng)戶，反過來調(diào)節(jié)玉米的種植面積。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，種植玉米是市場(chǎng)機(jī)制，二者的出發(fā)點(diǎn)本就不同，因此通過取消農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的方式來調(diào)整種植面積收效甚微。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的指導(dǎo)思想，政府的“引導(dǎo)”作用主要是通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn)的，盡管政府是保費(fèi)補(bǔ)貼政策的制定者和實(shí)施者，但在具體的執(zhí)行過程中既不能“越位”，也不能“失位”，否則就會(huì)偏離農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的初衷。

四、建議與對(duì)策

（一）優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)行差異化保費(fèi)補(bǔ)貼政策

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的政策對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推動(dòng)作用毋庸置疑，這也使“怎么補(bǔ)”“補(bǔ)給誰”“補(bǔ)多少”等關(guān)于如何分配寶貴的補(bǔ)貼資金的問題顯得至關(guān)重要。長(zhǎng)期以來我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)堅(jiān)持“廣覆蓋、低保障”的原則，經(jīng)過十多年的摸索，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，新形勢(shì)下，原有的發(fā)展理念在某種程度上已經(jīng)滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，有必要就原有的補(bǔ)貼政策做出調(diào)整。鑒于不同的地區(qū)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的差異性，財(cái)政補(bǔ)貼不應(yīng)該“雨露均沾”，而應(yīng)該“因地制宜”?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有一定的外部性，中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大的地區(qū)都應(yīng)該有所傾斜，避免“責(zé)任越大、負(fù)擔(dān)越重”的負(fù)面激勵(lì)。同時(shí)對(duì)于超額完成糧食計(jì)劃產(chǎn)出的地區(qū)，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)給予額外的保費(fèi)補(bǔ)貼以示鼓勵(lì)，以此來調(diào)動(dòng)農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身就具有協(xié)調(diào)區(qū)域間農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡的作用，加上政府的保費(fèi)補(bǔ)貼政策能將這種效用進(jìn)一步放大，所以政府出臺(tái)補(bǔ)貼政策應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為，要根據(jù)不同地區(qū)、不同品種、不同險(xiǎn)種、不同參保主體進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，以期充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“四兩撥千斤”的效果。

（二）健全補(bǔ)貼劃撥機(jī)制，強(qiáng)化繳納保費(fèi)義務(wù)的履行

自2012年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布以來，中央每年都會(huì)出臺(tái)“支農(nóng)、惠農(nóng)”的文件，但是尚未出臺(tái)專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律，導(dǎo)致一些部門在保費(fèi)補(bǔ)貼撥放過程中存在違規(guī)現(xiàn)象，加之保險(xiǎn)公司的弱勢(shì)地位，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司形成了規(guī)模巨大的應(yīng)收保費(fèi)。為了消除這種不利影響，可以將傳統(tǒng)的補(bǔ)貼“倒逼”機(jī)制改為中央和省級(jí)財(cái)政直接將保費(fèi)補(bǔ)貼劃撥給省一級(jí)的保險(xiǎn)公司，這樣可以大幅度地減輕保險(xiǎn)公司應(yīng)收保費(fèi)的壓力，避免因過多的應(yīng)收保費(fèi)導(dǎo)致其償付能力不足的情況發(fā)生，這對(duì)于穩(wěn)定保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)成熟具有重要作用。

（三）立足需求創(chuàng)新產(chǎn)品，提升服務(wù)品質(zhì)

傳統(tǒng)的“保成本”農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品已經(jīng)越來越難以滿足新農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，為此保險(xiǎn)公司要基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著眼于農(nóng)戶的實(shí)際需求，創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品。首先，對(duì)于具有區(qū)域特色的農(nóng)副產(chǎn)品可以為其量身打造保險(xiǎn)產(chǎn)品，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向規(guī)模化發(fā)展。其次，對(duì)于新型經(jīng)營(yíng)主體可以為其提供更靈活豐富的保險(xiǎn)服務(wù)，這些服務(wù)不僅僅限于保險(xiǎn)產(chǎn)品的購(gòu)買，更多的是一些和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的“配套服務(wù)”。例如，可以為省內(nèi)養(yǎng)殖大戶提供相關(guān)養(yǎng)殖技術(shù)支持，一方面提高其養(yǎng)殖技術(shù)，促進(jìn)科學(xué)養(yǎng)殖，增加經(jīng)濟(jì)效益，另一方面間接降低保險(xiǎn)標(biāo)的的出險(xiǎn)概率。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)管理已變得越來越復(fù)雜，僅依靠現(xiàn)有保險(xiǎn)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理肯定是不夠的，因此需要保險(xiǎn)公司與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新產(chǎn)品供給，以滿足農(nóng)戶與日俱增的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。

?附錄 河南省歷年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策

（四）加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用

市場(chǎng)運(yùn)作是開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本原則之一，這就要求各參與主體遵守市場(chǎng)規(guī)律。政府希望建立一套成熟的農(nóng)業(yè)保障體系，保險(xiǎn)公司希望通過風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)現(xiàn)自己的利潤(rùn)，農(nóng)戶希望通過購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散。三方的利益都是建立在一個(gè)成熟高效的農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)之上，而市場(chǎng)的繁榮離不開各方的合作。政府要做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)工作，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供有利條件。同時(shí)政府要明晰自己的定位，不要過多干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作。對(duì)于農(nóng)戶的種植意愿可以通過市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)，而不是通過取消其享受風(fēng)險(xiǎn)保障的機(jī)會(huì)來實(shí)現(xiàn)?！吨笇?dǎo)意見》提出，政府要“強(qiáng)化業(yè)務(wù)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序”，從中我們可以看出政府的主要職能是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行制度，給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)良的環(huán)境。各級(jí)政府應(yīng)該切實(shí)履行好“看門人”的角色，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供便利，把提升農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展質(zhì)量落到實(shí)處，只有這樣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才能夠發(fā)揮出最大效能。