鄒玥嶼，高翔

(1.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035；2.國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心，北京 100035)

多邊環(huán)境協(xié)定(又稱多邊環(huán)境公約或國際環(huán)境公約，簡稱環(huán)境公約，MEAs，Multilateral Environmental Agreements)不僅為全球環(huán)境治理提供了國際法框架，也為相關(guān)領(lǐng)域凝聚了多邊政治共識，并促進了先進經(jīng)驗分享和知識技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，在促進全球環(huán)境治理中發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而條約的實施和遵守幾乎是所有多邊環(huán)境公約的最薄弱環(huán)節(jié)。究其原因，一方面是國際法本身的天然屬性使然，條約的約束力取決于締結(jié)條約的主權(quán)國家的國家意志，實施的松緊寬嚴，往往被國家這一國際法基本主體的政治意愿所左右；另一方面是環(huán)境問題本身所具有的外部性特征使然，環(huán)境議題雖然具備較高的全球性，但在其應(yīng)對上，國家間雖然相互依賴，卻往往顯得不如其他傳統(tǒng)國家安全相關(guān)的國際合作一樣現(xiàn)實和緊迫，“不遵約”的成本較低，弱化了環(huán)境公約在國家層面實施的效力。

在氣候變化、生物多樣性、荒漠化、化學(xué)品等不同領(lǐng)域，不同的環(huán)境公約發(fā)展出了相似又各有特色的實施保障機制。本文嘗試以《生物多樣性公約》(以下簡稱《公約》)為對象，從一般法律概念、相關(guān)環(huán)境公約的經(jīng)驗、歷史沿革和現(xiàn)狀三個方面初步探討強化履行的可能機制，并針對當(dāng)前《公約》談判焦點問題提出相應(yīng)的建議。

1 條約的遵守和履行:法律概念與基礎(chǔ)

條約必須遵守(pacta sunt servanda)是國際法的基本原則之一。多邊環(huán)境公約作為國際法的分支，同樣建立在此基礎(chǔ)上。一項環(huán)境公約的誕生即宣示了國家善意履行其規(guī)定義務(wù)的意愿。條約雖是為了履行而制定[1]，卻往往“行之惟艱”:實施到何種程度能被稱為“遵守”、如何界定復(fù)雜的實施主體(中央和地方、其他行為體)、促進遵守的保障措施如何設(shè)置、不遵守的后果如何規(guī)定等，這一系列的具體挑戰(zhàn)衍生出了許多復(fù)雜的法律問題。

為應(yīng)對條約實施的現(xiàn)實問題，國際環(huán)境法逐漸演化出了遵約機制。遵約機制的目的是在一定程度上規(guī)定一種責(zé)任機制，確?；虼龠M根據(jù)相應(yīng)條約目標(biāo)而為締約方設(shè)立的強制義務(wù)得到履行。對于履行機制和遵約機制，目前文獻并無放之四海而皆準的定義和區(qū)分。一般來說，廣義的遵約機制包括國家采取計劃和行動落實公約的義務(wù)，側(cè)重于實施，也可稱為履行機制；狹義的遵約特指設(shè)置專門性機構(gòu)或制度，以及系列條約主體行為符合條約的法律規(guī)范，尤其是針對不遵約情形的懲罰性、強制性措施。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP，United Nations Environment Programme)[2]將遵約機制定義為在國際環(huán)境條約下促進遵約的系統(tǒng)。

多邊環(huán)境公約的履行和遵約機制具有兩個主要特征:

(1)以“預(yù)防性”為首要特征。環(huán)境條約遵約機制對爭端解決、責(zé)任與賠償?shù)葌鹘y(tǒng)國際法履約保障制度進行了發(fā)展和揚棄。因為傳統(tǒng)的爭端解決機制和責(zé)任賠償制度具有事后救濟的性質(zhì)，對于以“預(yù)防性原則”(Principle of Precaution)為行動宗旨的氣候變化、生物多樣性相關(guān)條約并不適用。

(2)以“促進性”而不是“懲罰性”為顯著特征，即著眼點在于采取激勵措施，促進締約方的善意履行，而不是消極處理不遵守的情形。履行條約不是條約機構(gòu)和締約方之間的對抗，國際機構(gòu)亦難以在國家之上采取懲罰性措施，同時過于嚴格的懲罰性措施有時甚至?xí)?dǎo)致一些國家退出公約，產(chǎn)生削弱條約效力的反作用。如《京都議定書》第一承諾期(2008—2012 年)為發(fā)達國家締約方設(shè)定了量化減限排義務(wù)，而自條約生效以來，加拿大的排放量持續(xù)上漲，與其承擔(dān)的比1990 年減排6%的目標(biāo)相比，呈現(xiàn)出無法履約的趨勢。根據(jù)《京都議定書》遵約機制[3]，如果締約方排放量超出許可，在第二承諾期將從新的許可中扣除第一承諾期超排部分的1.3 倍。加拿大于2012 年12 月正式退出了《京都議定書》。

遵約機制的法律基礎(chǔ)一般為公約條款有關(guān)規(guī)定，其具體規(guī)定可以來自締約方大會的另外決議，如改革、新設(shè)專門公約機構(gòu)，或設(shè)立具體規(guī)則。具體規(guī)則近幾十年來逐步發(fā)展完善，形成了包含提交報告、書面審查、現(xiàn)場監(jiān)督、第三方評審、公布告誡和制裁等措施的豐富體系。

2 其他多邊環(huán)境公約的經(jīng)驗借鑒

根據(jù)秦天寶等的研究[4]，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》的“不遵守情勢程序”是國際環(huán)境公約中最早的遵約機制，到通過《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》時發(fā)展為“促進履約與遵約的機制”，后續(xù)的《卡塔赫納生物安全議定書》和《名古屋議定書》等基本上都是延續(xù)了這一機制以促進公約的履約，處理一些不遵約的情勢。UNEP 在2002 年通過了《多邊環(huán)境協(xié)定遵守和執(zhí)行準則》，并在2006 年發(fā)布了補充準則的《多邊環(huán)境協(xié)定遵守和執(zhí)行手冊》。在多邊環(huán)境公約中，氣候變化領(lǐng)域遵約機制的演變具有比較好的典型性。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《氣候公約》)本身沒有設(shè)立狹義的遵約機制，但是要求締約方提交履約報告?！毒┒甲h定書》根據(jù)《氣候公約》及其“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，為《氣候公約》附件一締約方和非附件一締約方設(shè)定了不同的義務(wù)，其中附件一締約方將在《京都議定書》下承擔(dān)量化減排指標(biāo)，并向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持。附件一締約方需要定期作出履約進展報告、通過國際專家組開展的第三方評審等，并確保履約信息透明度，同時還將接受《京都議定書》遵約委員會的審查。如果遵約委員會審查認定某締約方存在“不遵守情勢”，將對其采取相應(yīng)的懲罰性措施。這一設(shè)置責(zé)任明確，約束力強，但客觀上降低了發(fā)達國家的履約意愿，使一些發(fā)達國家轉(zhuǎn)向推動新的國際機制取代《京都議定書》。有法律約束力的《巴黎協(xié)定》達成后，確立了自下而上的“國家自主貢獻”機制[5]，并在強化履約報告、國際專家組評審、國際多邊磋商以確保履約透明度的同時，設(shè)立了新的不具有懲罰性的促進履行和遵約機制，同樣由遵約專家委員會來開展遵約審查，但目的和手段以促進履行為主，負面或懲罰性措施僅有公布告誡一種。然而不可避免的是，“國家自主貢獻”的“量力而行”機制一定程度上也意味著強制力的弱化。

3 《公約》實施和遵守機制的歷史沿革

3.1 文本與制度規(guī)定

《公約》為全球生物多樣性的保護和生物資源的可持續(xù)利用提供了法律框架。根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟(IUCN，International Union for Conservation of Nature)研究[6]，《公約》文本第6 條、第14 條、第23 條、第25 條、第26 條對履行機制作出了原則性規(guī)定，但尚不存在上文提及的狹義遵約機制。同時，也不存在由締約方大會所設(shè)置的專門性遵約機構(gòu)，寬泛意義上的監(jiān)測和審評職能一定程度上由締約方大會(COP，Conference of the Parties)、執(zhí)行附屬機構(gòu)(SBI，Subsidiary Body of Implementation)[7]和科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機構(gòu)(SBSTTA，Subsidiary Body on Scientific，Technical and Technological Advice)承擔(dān)。

現(xiàn)有的履行機制由三個環(huán)節(jié)組成:(1)計劃制定環(huán)節(jié)，即締約方通過國家生物多樣性戰(zhàn)略與行動計劃(NBSAP，National Biodiversity Strategies and Action Plans)，將國際義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)行動；(2)報告環(huán)節(jié)，國家通過定期提交國家報告，通報國內(nèi)履約進展；(3)審評環(huán)節(jié)，由《公約》秘書處對國家報告進行匯集和分析，輔以自愿同行評議等自愿性機制?？偟膩碚f，履行機制在演進中不斷完善，但現(xiàn)有組織形式仍較為松散，相應(yīng)制度性規(guī)定不盡明確。

3.2 國家層面的實施

國內(nèi)的計劃制定程序處在遵約程序的前端，決定了對照什么去報告和審查。國家(為敘述簡便，以下“國家”包括作為締約方的歐盟)是《公約》的實施主體，公約義務(wù)需要通過國內(nèi)立法、政策和規(guī)劃的制定，即轉(zhuǎn)換成國家行為方能得以實現(xiàn)。因此，《公約》下的NBSAP 制度是國家履約遵約的核心要點，只有合理設(shè)置這一關(guān)鍵載體，后續(xù)的報告、監(jiān)測和審評等環(huán)節(jié)才能合理建立。

2010 年在日本愛知縣召開的《公約》第10 次締約方大會通過了《2011—2020 年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》和“愛知目標(biāo)”(Aichi Targets)，并作為2020 年前全球生物多樣性的共同目標(biāo)?！皭壑繕?biāo)”的制定保有了一定的靈活性，請各締約方根據(jù)國內(nèi)情況制定NBSAP 并開展履約工作，但對NBSAP 如何反映“愛知目標(biāo)”并無硬性要求。這一安排雖然對當(dāng)時《2011—2020 年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》和“愛知目標(biāo)”的達成發(fā)揮了重要作用，但同時埋下了全球目標(biāo)和國家目標(biāo)“兩張皮”的長期隱患。盡管各方共同制定了符合科學(xué)認知的全球目標(biāo)，但向國內(nèi)實施轉(zhuǎn)化的過程中卻出現(xiàn)了斷層，或內(nèi)容未得到內(nèi)化，或時間程序冗長，以致締約方各行其是，全球目標(biāo)無法真正落地。此外，締約方按要求在《公約》下提交的第5 次和第6次國家報告，多是對照NBSAP 進行報告，僅少部分直接對照“愛知目標(biāo)”，這也是全球?qū)用娴哪繕?biāo)實現(xiàn)進展難以評估的重要原因。

3.3 實施情況的報告

《公約》當(dāng)前對國家履約、遵約情勢的判定，主要依托國家報告機制。《公約》第26 條規(guī)定，締約方需為執(zhí)行《公約》采取措施。目前《公約》已經(jīng)完成6 輪國家報告的提交和審評工作。第1次國家報告提交日期為1998 年1 月1 日，第2 次為2001 年3 月15 日，此后提交報告固定為每4年一個周期。截至2021 年7 月，半數(shù)以上締約方已提交第6 次國家報告。

該機制具有以下特點:一是報告格式和模塊由締約方大會通過并定期更新，同時提供簡單指南，要求國家盡可能提供詳細數(shù)據(jù)和資料；二是報告要求在《公約》秘書處維護的信息交換所上予以公開；三是國家報告提交信息交換所后，將由《公約》秘書處對報告進行整理，并將結(jié)果提交締約方大會，秘書處僅針對格式要求，而不是履約情況作出評估；四是符合資格的國家可在制定國家報告的過程中申請資金資助。

現(xiàn)有國家報告機制的執(zhí)行上也存在系列問題，國家報告提交數(shù)量、質(zhì)量和審評方式并不盡如人意。存在的問題主要是國家報告缺少統(tǒng)一、細致的指南。首先，國家填寫報告有較大自主量裁權(quán)，報告內(nèi)容、評估方法的共通性難以保證，導(dǎo)致不利于梳理匯總成全球總體履約情況；其次，發(fā)展中國家提交報告的能力仍然有限，獲取的資金和能力支持同樣有限，國家報告的質(zhì)量有待提高；再者，報告的審評機制缺乏系統(tǒng)性與透明度。

3.4 監(jiān)測和審評

《公約》秘書處具有基于締約方提交國家報告審評和監(jiān)測《公約》戰(zhàn)略計劃進展的職能，但《公約》并沒有像其下兩個議定書一樣設(shè)置遵約委員會。秘書處根據(jù)授權(quán)，不是對國家目標(biāo)和舉措進行實質(zhì)性核查，而是對報告的提交數(shù)量、是否滿足格式要求等情況進行匯總，并根據(jù)國家進展歸總?cè)蜻M展，提交SBI 和COP 會議審議。部分發(fā)達國家締約方支持在《公約》下開展“自愿同行評議”(VPR，Voluntary Peer Review)和“開放性多邊審議”(OEF，Open-Ended Forum)，但接受度較低，參加過評議的國家目前僅有10 個左右。

綜上，當(dāng)前締約方并無義務(wù)一一對應(yīng)每個全球目標(biāo)來規(guī)劃國別行動，即使作出規(guī)劃，根據(jù)規(guī)定也不會受到內(nèi)容性的審查，即沒有機制來評價國別行動是不是符合全球目標(biāo)的要求。2010 年《公約》第10 次締約方大會雖然通過了《2011—2020 年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》和“愛知目標(biāo)”，但2020 年《公約》發(fā)布的《全球生物多樣性展望(第五版)》(GBO-5，Global Biodiversity Outlook 5)顯示[8]，在20 個“愛知目標(biāo)”中只有6 個得以部分實現(xiàn)。究其實施不力的主要原因，普遍認為是《公約》對國家實施情況缺乏約束。

4 談判焦點問題:約束性和有效性之間的博弈

加強公約的履行和遵守有多種手段。目前《公約》下談判涉及問題包括實施支持機制(即通過資金支持、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，推動國家強化對公約履行)、實施促進機制(即發(fā)揮所有相關(guān)方的作用，參與、支持《公約》決策和實施)、宣傳動員機制等。本文主要討論促進《公約》實施的主要行為主體——國家，加強履約和遵約的法律性、機制性安排，對應(yīng)的是“透明度和責(zé)任機制”(也稱為履行機制)議題。于書霞等的研究[9]顯示，鑒于“愛知目標(biāo)”實施的深刻教訓(xùn)，各方對該議題應(yīng)予以高度關(guān)注。

從2019 年以來各締約方通過《公約》秘書處網(wǎng)站在線提交的意見和“2020 年后全球生物多樣性框架”(以下簡稱“2020 后框架”)不限名額工作組第一次、第二次會議和SBI 第三次會議等相關(guān)磋商情況來看，加強履行機制已成為各方共識。然而在范疇、程度、方式和方法上，仍存在多處談判難點，需要在約束力與靈活度之間求得一定的平衡，且與實施成本問題深度關(guān)聯(lián)。

第一，履行機制在“2020 后框架”中的地位與呈現(xiàn)形式:履行機制是作為“2020 后框架”的內(nèi)在組成部分，是作出強制性約束，還是另外設(shè)置決議文本、設(shè)置后續(xù)談判進程，對此各方立場目前存在分歧。對該問題的處理會產(chǎn)生系列連帶效應(yīng)，包括總體談判的難易程度、相關(guān)成果的約束力、后期審評的內(nèi)容界定等。

第二，履行機制的重點和資源分配:如何加強對締約方編寫NBSAP 和國家報告的指導(dǎo)，并強化《公約》與議定書、相關(guān)環(huán)境公約之間的協(xié)同，是否強化審評的作用，設(shè)置更加系統(tǒng)完備、約束力更強的報告、監(jiān)測和審評制度，這些問題均需要綜合考慮《公約》能夠調(diào)集多少資金和人力支持其運轉(zhuǎn)，以及各締約方愿意在今后的《公約》多邊進程中分配多少時間用于開展相關(guān)程序，同時不對能力不足發(fā)展中國家締約方形成過高的負擔(dān)。

第三，其他環(huán)境公約執(zhí)行經(jīng)驗:是否引入其他環(huán)境公約執(zhí)行經(jīng)驗，如氣候變化領(lǐng)域的“自主貢獻”機制？如果引入，是將其作為國家層面的自主貢獻，還是作為非國家行為體的自主貢獻，以及如何與《公約》原有的NBSAP 相銜接？其核心在于如何最大程度地調(diào)動地方政府、私營部門、民間機構(gòu)和地方社區(qū)等非國家行為主體的積極性，將其貢獻納入實施《公約》的計量，以免締約方以此為借口、以民間投入為擋箭牌消極對待國家政府所肩負的履約責(zé)任。

目前距離《公約》 第十五次締約方大會(COP15，the 15th Conference of the Parties of the Convention on Biological Diversity)的線下談判會議召開還剩半年左右的時間，在十分有限的談判時間里，各方如何合理分配稀缺的談判資源，盡快達成一致約定，攜手“2020 后框架”避免重蹈2010 年前一輪戰(zhàn)略“重目標(biāo)、輕實施”的覆轍，將是一項嚴峻挑戰(zhàn)。

5 從“雄心勃勃的目標(biāo)”到“雄心勃勃的執(zhí)行”

基于多邊環(huán)境公約的實施經(jīng)驗和公約現(xiàn)狀，建議《公約》可考慮部分借鑒“自上而下”傳統(tǒng)國際法責(zé)任機制和“自下而上”自主承諾機制混合的新模式，建立一個強有力的計劃、報告、監(jiān)測和審評的系統(tǒng)程序?！?020 后框架”談判如能達成這一點，將是COP15 在《公約》發(fā)展歷程中留下的寶貴遺產(chǎn)。

5.1 強化國家戰(zhàn)略與行動計劃和國家報告義務(wù)

NBSAP 和國家報告仍應(yīng)作為國家實施和匯報履約行動的主要載體，且是強化監(jiān)測、審評機制的前置條件。沒有國家層面對全球目標(biāo)的清晰轉(zhuǎn)化，監(jiān)測和審評也就無處著力，新一輪目標(biāo)仍將面臨無法實現(xiàn)的風(fēng)險。

建議各締約方在1～2 年內(nèi)盡快對照新一輪全球目標(biāo)，對NBSAP 進行更新，并在NBSAP 設(shè)置國別目標(biāo)時一一對應(yīng)全球目標(biāo)。實際情況確實無法對應(yīng)的，如相應(yīng)目標(biāo)在該國不適用，或存在與該國法律、制度有沖突等情況，需作出保留決定的解釋說明。部分締約方由于國內(nèi)政治體制難以盡快更新NBSAP 的，可考慮臨時一次性采用“國家承諾”制度，在NBSAP 之外作出“國家承諾”，對關(guān)鍵目標(biāo)或頂層目標(biāo)(如有)作出響應(yīng)，促進國家采取迅速行動，并在后續(xù)更新NBSAP 時納入這些“國家承諾”。

此外，考慮到國家報告制度是《公約》常規(guī)監(jiān)督的主要信息來源，不論是發(fā)達國家締約方還是發(fā)展中國家締約方，在提交報告時都存在遵守問題。需要通過清晰完整的指導(dǎo)文件，解決締約方報告的及時性、數(shù)據(jù)信息的完整性和準確性問題。建議COP15 以單獨決定作出授權(quán)，要求COP16(the 16th Conference of the Parties of the Convention on Biological Diversity)在新的國家報告周期前制定更加科學(xué)完備的報告編寫指導(dǎo)，并設(shè)置與其相匹配的能力建設(shè)方案。

5.2 強化履約遵約的激勵機制

締約方有效實施國際環(huán)境承諾，需要充分的政治意愿和客觀的實現(xiàn)能力，二者缺一不可。激勵措施作為促使履約遵約的激勵手段，在《公約》框架下一直存在明顯不足。激勵手段不僅包括資金機制這種基于政府間行為的傳統(tǒng)激勵手段，也包括能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和援助、知識分享和教育，以及基于市場的激勵機制等多樣化的并能夠促進各相關(guān)方參與的方式。只有綜合運用激勵措施，加強各國的實施能力和意愿，才能夠真正影響各國在談判中的立場和選擇，團結(jié)一致積極應(yīng)對全球生物多樣性挑戰(zhàn)。因此在設(shè)計“2020 后框架”機制時，需要建立“履約不足”與“履約支持”之間的政策連通性，如通過參與自愿性質(zhì)的履約審評，由國際專家組給出第三方建議，這些建議成為“2020 后框架”履約支持機制決策的重要甚至必要參考，使得審評結(jié)果能夠為締約方獲得相關(guān)幫助形成助力。

5.3 適當(dāng)設(shè)置不遵守情勢機制

加強不遵守情勢機制的設(shè)置可作為未來國際環(huán)境公約的發(fā)展方向，“2020 后框架”可對該進程提出指引，不強求在COP15 完成談判。不遵守情勢機制不應(yīng)是反報、報復(fù)或制裁等對抗性措施，這類措施不僅難于達成，也會降低國家參與意愿，導(dǎo)致退出《公約》或惡化國家關(guān)系，客觀上不利于《公約》的遵守和履行。應(yīng)本著鼓勵性、預(yù)防性原則進行設(shè)置，目標(biāo)著眼于識別資金支持、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等發(fā)展中國家加強履約的需求，從而加強資源的調(diào)集和投入。鼓勵締約方善意合作，積極應(yīng)對。在《公約》框架下，可酌情強化OEF 程序，將立足點放在披露締約方的履約能力不足、資金技術(shù)缺乏等具體需求上，以尋求資源對接，并提供相關(guān)建議，為締約方克服履約上的困難作出集體的努力，推動《公約》履約良性發(fā)展。