秦天寶，田春雨

(武漢大學環(huán)境法研究所，武漢 430072)

生物多樣性是人類賴以生存的必要條件，是人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。生物多樣性由遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次構(gòu)成。山、水、林、田、湖、草、沙、冰是一個生命共同體，對維持全球生態(tài)平衡具有重要意義。1992 年通過的《生物多樣性公約》，將生物資源的保護和可持續(xù)利用作為該公約的首要目標，標志著生物多樣性保護進入新的時期。中國是世界上最早加入聯(lián)合國《生物多樣性公約》的締約方之一。加入該公約以來，我國生物多樣性保護工作取得了顯著成效。生物多樣性保護的戰(zhàn)略地位明顯提升，生物多樣性保護法律體系初步建立，生態(tài)系統(tǒng)保護和修復取得重大進展，生物多樣性保護執(zhí)法和監(jiān)管力度不斷加大，生物多樣性保護國際交流與合作日益深入，履約得到國際社會的廣泛認可。

但是，我國生物多樣性下降的總體趨勢尚未得到遏制，生物多樣性保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾依然存在。我國的生物多樣性保護法律體系尚不夠完善，特別是缺乏一部專門性的《生物多樣性保護法》，不利于從頂層設計上加強對生物多樣性的保護。

1 生物多樣性保護專門立法的現(xiàn)實背景

1.1 我國是生物多樣性資源最為豐富的國家之一

我國地域廣闊、地形地貌復雜、氣候類型多樣，孕育著豐富的生物多樣性資源，是地球上生物多樣性最豐富的12 個國家之一。我國擁有森林、草原、湖泊、濕地、荒漠、海洋等多種生態(tài)系統(tǒng)類型，物種資源、遺傳資源也十分豐富。同時，我國擁有悠久的歷史和燦爛的文明，多民族共同發(fā)展，有著豐富的傳統(tǒng)文化資源，也是生物多樣性豐富的重要體現(xiàn)。

豐富的生物多樣性資源，既是寶貴的財富，客觀上也增加了保護的難度。全球氣候變暖帶來的冰川融化、海平面上升、極端天氣等問題，進一步加劇了生態(tài)系統(tǒng)的破壞，也為生物多樣性保護帶來嚴峻挑戰(zhàn)。我國是生物多樣性受威脅最嚴重的國家之一，《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》(2011—2030 年)中指出我國生物多樣性主要面臨著部分生態(tài)系統(tǒng)功能退化、物種瀕危程度加劇、遺傳資源喪失和流失的問題[1]。如何加大生物多樣性保護，維護生態(tài)平衡，是擺在我們面前的焦點和熱點問題。如何加強生物多樣性保護和可持續(xù)利用，更考驗著我們的智慧。

1.2 法律在生物多樣性保護上的作用越來越凸顯

20 世紀以來，人類開始慢慢關注環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題，同時現(xiàn)代生物科技高速發(fā)展對人類生產(chǎn)、生活產(chǎn)生的影響越來越大，生物多樣性概念日益受到人們的重視。生物學、生態(tài)學、動物學、植物學、氣象學、地理學、水文學、經(jīng)濟學、社會學、法學等學科都在關注生物多樣性保護，并提出具有各自學科特色的對策、建議。聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》，把影響生物多樣性變化的因素稱作“驅(qū)動力”，并且將“驅(qū)動力”分為“直接驅(qū)動力”和“間接驅(qū)動力”兩種類型[2]，法律屬于“間接驅(qū)動力”。通過立法，可以直接規(guī)范人類的行為，以減少人類對生態(tài)環(huán)境的破壞，加強對生物多樣性的保護，主要體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全、傳統(tǒng)知識與民族文化保護這些領域立法，直接規(guī)定生物多樣性保護和可持續(xù)利用的內(nèi)容。同時，通過立法，也可以影響人口、科技、經(jīng)濟、文化等其他影響生物多樣性的“間接驅(qū)動力”，來促使其他“間接驅(qū)動力”對生物多樣性保護和可持續(xù)利用產(chǎn)生正面影響?；诖耍\用法律來保障生物多樣性，已然成為人類的共識。

1.3 現(xiàn)行立法對生物多樣性保護的不足

目前我國立法工作有了長足進展，很多領域立法實現(xiàn)了從無到有的突破，法律內(nèi)容不斷完善，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建立。生物多樣性立法發(fā)展迅速，我國自加入聯(lián)合國《生物多樣性公約》以來，實行以內(nèi)促外的履約策略，通過不斷完善國內(nèi)生物多樣性法制的方式，不斷提高中國的履約能力，推動了中國履約實現(xiàn)從“追隨者”到“重要參與者”再到“積極貢獻者”的角色演變，實現(xiàn)了歷史性跨越。生物多樣性保護法律體系已經(jīng)初步建立。我國的生物多樣性保護法律法規(guī)體系，一部分是《環(huán)境保護法》等綜合性立法中包含生物多樣性保護的規(guī)定；另一部分是《生物安全法》《野生動物保護法》等多部單行法、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，以及最高人民法院制定的與生物多樣性保護相關的司法解釋?，F(xiàn)行立法在生物多樣性保護和可持續(xù)利用上發(fā)揮了重要作用，但仍存在以下不足:

(1)立法系統(tǒng)性、整體性不強。山、水、林、田、湖、草，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林草，它們相互作用、相互聯(lián)系、相互影響。生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求對生態(tài)系統(tǒng)保護的立法規(guī)制必須遵循其整體性的特征[3]。我國現(xiàn)行有關生物多樣性保護的法律規(guī)范，往往只關注生物多樣性的某個層次，未能從生態(tài)整體性視角出發(fā)，立法上缺少整體系統(tǒng)觀和生命共同體理念，系統(tǒng)性、整體性不強，致使生物多樣性保護缺乏合力。

(2)部分領域立法位階較低。有些領域，如生物安全、野生動物保護，都出臺了專門法律。有些領域，現(xiàn)行立法位階較低，如就地保護，1994 年出臺的《自然保護區(qū)條例》，是我國第一部對自然保護區(qū)進行系統(tǒng)規(guī)定的專門性法規(guī)，但是其屬于行政法規(guī)，法律位階低于法律。還有許多領域仍處在部門立法或地方立法階段。部門立法和地方立法具有很大的局限性和地域性，其立法受各部門的職權、利益和地域劃分等因素的制約，面對跨領域、跨部門、跨地區(qū)的生物多樣性問題，這些立法層級較低的法律法規(guī)就會凸顯無法適用的尷尬局面。

(3)缺乏專門立法，生物多樣性保護法律體系有待完善。我國生物多樣性保護領域法律法規(guī)適用缺少協(xié)調(diào)性，一方面這些分散化、碎片化的規(guī)定難以在生物多樣性保護工作中進行有效銜接；另一方面，這些法律法規(guī)中部分規(guī)定存在沖突，法律條文關系不夠清晰，容易導致法律適用困難。生物多樣性保護法律體系急需一部國家層面的《生物多樣性保護法》進行統(tǒng)籌。

2 生物多樣性保護專門立法的可行性分析

2.1 國家對生物多樣性保護工作的重視

我國歷來高度重視生物多樣性保護工作，積極踐行《生物多樣性公約》和相關公約，生物多樣性保護工作取得很大成就，得到了國際社會的普遍認可。國家對生物多樣性保護的重視主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)注重生態(tài)文明建設，貫徹綠色發(fā)展理念。黨的十八大報告首次將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，生物多樣性保護作為生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，得到廣泛的關注和支持。黨的十九大報告進一步提出加快生態(tài)文明體制改革，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。報告明確指出要優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。報告同時提出要建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

(2)出臺相應政策。1994 年出臺的《中國生物多樣性保護行動計劃》，是我國第一部有關生物多樣性保護的綱領文件。此后，又相繼出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國際生物多樣性年中國行動方案》《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011—2030 年)》《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035 年)》等一系列生物多樣性保護的指導文件，為生物多樣性保護提供了政策遵循，推動了我國生物多樣性保護事業(yè)的發(fā)展。

(3)完善生物多樣性保護機構(gòu)。為協(xié)調(diào)各部門生物多樣性保護工作，加強對生物多樣性保護和可持續(xù)利用的頂層設計，2011 年成立了“中國生物多樣性保護國家委員會”。同時，為加強對現(xiàn)有機構(gòu)部門職能的整合，2018 年發(fā)布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中提出組建生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家林業(yè)和草原局等一系列機構(gòu)，來適應生態(tài)文明建設新發(fā)展。

(4)納入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。我國還將生物多樣性保護寫入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性?！笆奈濉币?guī)劃綱要指出，要堅持山、水、林、田、湖、草等生態(tài)要素的系統(tǒng)治理，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。同時實施生物多樣性保護重大工程，加強外來物種管控工作。

國家層面對生物多樣性問題的關注與對生物多樣性保護的支持，為生物多樣性領域立法工作提供了強有力的支撐。

2.2 生物多樣性單行法立法經(jīng)驗積累

我國先后制定修訂了50 多部與生物多樣性保護相關的法律法規(guī)，在生態(tài)系統(tǒng)保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全等領域取得了不少立法成就。

(1)生態(tài)系統(tǒng)保護領域:我國擁有森林、草原、海洋、河湖、濕地等多種生態(tài)系統(tǒng)類型，并對應出臺了相應的法律法規(guī)等規(guī)范性文件。針對森林保護出臺了《中華人民共和國森林法》，針對草原保護出臺了《中華人民共和國草原法》，針對海洋保護出臺了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，針對濕地保護出臺了《濕地保護管理規(guī)定》等法律法規(guī)。1994 年頒布實施的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是我國第一部對自然保護區(qū)進行系統(tǒng)規(guī)定的專門性法規(guī)。

(2)防止外來物種入侵領域:我國還沒有制定一部專門的法律來規(guī)制外來物種入侵，主要散見于其他法律中。如《中華人民共和國生物安全法》第六十條規(guī)定，國家加強對外來物種入侵的防范和應對，保護生物多樣性；國務院有關部門根據(jù)職責分工，加強對外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測、預警、控制、評估、清除以及生態(tài)修復等工作?！吨腥A人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規(guī)中也有所規(guī)定。行政法規(guī)和部門規(guī)章有《森林病蟲害防治條例》《林業(yè)外來有害物種入侵災害預案》等；地方立法有《沈陽市外來物種防治管理暫行辦法》等。

(3)生物遺傳資源保護領域:《中華人民共和國生物安全法》第五十八條規(guī)定，采集、保藏、利用、運輸出境我國珍貴、瀕危、特有物種及其可用于再生或者繁殖傳代的個體、器官、組織、細胞、基因等遺傳資源，應當遵守有關法律法規(guī)；境外組織、個人及其設立或者實際控制的機構(gòu)獲取和利用我國生物資源，應當依法取得批準。關于遺傳資源與惠益分享的其他法律條款，主要集中在《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國種子法》等法律中。行政法規(guī)有《中華人民共和國野生植物保護條例》《中華人民共和國種畜禽管理條例》《中藥品保護條例》等；部門規(guī)章有《種畜禽管理條例實施細則》《中華人民共和國畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》《家畜遺傳材料生產(chǎn)許可辦法》等。地方性法規(guī)有《湖南省野生動植物資源保護條例》等。

(4)生物安全領域:我國生物安全領域立法以《中華人民共和國生物安全法》為主。2021 年4 月起實施的《中華人民共和國生物安全法》，是我國生物安全領域的基礎性、綜合性、系統(tǒng)性、統(tǒng)領性法律。此外，有關生物安全的規(guī)定還散見于《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《基因工程安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》等。

以上分析表明，生物多樣性單行立法的發(fā)展，為生物多樣性專門立法奠定了堅實的基礎，也為《生物多樣性保護法》的制定提供了借鑒。

2.3 生物多樣性專門立法的中外經(jīng)驗

生物多樣性保護國際法的蓬勃發(fā)展，也促進了世界各國國內(nèi)立法的進步。許多國家紛紛制定相關法律，來保障生物多樣性的保護和可持續(xù)性利用?？v觀各國生物多樣性立法，一種是以美國為代表的單行法制定，對生物多樣性保護的某個領域進行單行立法；另一種是以澳大利亞、南非、法國、印度等為代表的國家制定一部專門的生物多樣性法，建立以生物多樣性法為核心的生物多樣性保護法律體系。據(jù)統(tǒng)計，已經(jīng)有二十多個國家制定了專門的生物多樣性法，統(tǒng)籌生物多樣性保護，這些國家的立法經(jīng)驗可為我國生物多樣性保護專門立法提供寶貴的借鑒。比如，澳大利亞以《環(huán)境與生物多樣性保護法》為環(huán)境和自然生態(tài)領域的基本法。南非的《國家環(huán)境管理:生物多樣性法》以及印度的《生物多樣性法》都是專門規(guī)范生物多樣性保護的具體領域。2016 年法國通過的《生物多樣性法令》(以下簡稱《法令》)，是生物多樣性保護領域的專門立法，它進行了一系列立法創(chuàng)新，在法律中納入了生態(tài)損害的概念，擴展了生物多樣性概念和外延，主張設置專門的保護機構(gòu)即生物多樣性局。此《法令》沒有追求內(nèi)容的完整性和全面性，而是設立相關制度關注《法令》各條款與相關法律的協(xié)調(diào)問題[4]。

國內(nèi)生物多樣性保護專門立法實踐也并不是一片空白。2018 年云南省通過的《云南省生物多樣性保護條例》(以下簡稱《條例》)是我國第一部有關生物多樣性保護的專門地方立法，開創(chuàng)了我國生物多樣性專門立法的先河?！稐l例》明確了“生物多樣性”的概念，確定了保護優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益分享、保護受益、損害擔責的原則。從物種和基因多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護、公眾參與和惠益分享三個方面著手，確立了一系列具體保護措施。同時，《條例》還對違反條例應當承擔的法律責任做了規(guī)定。云南省的地方立法經(jīng)驗，為國家層面制定一部專門的生物多樣性保護法提供了有益的探索。此外，《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》是我國市(自治州)層級首部生物多樣性保護專門法規(guī)。

中外生物多樣性專門立法的實踐，為我國出臺一部專門的《生物多樣性保護法》積累了寶貴的立法經(jīng)驗，同時也驗證了其出臺的可行性。

3 生物多樣性保護專門立法的困境

3.1 生物多樣性保護不同領域立法進度不一

生物多樣性保護和可持續(xù)利用，具體可以分為生態(tài)系統(tǒng)保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全、傳統(tǒng)知識與民族文化保護五個領域。

從以上對我國生物多樣性保護單行立法的分析可以看出，我國只有在生物安全領域出臺了專門的《中華人民共和國生物安全法》，在生態(tài)系統(tǒng)保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、傳統(tǒng)知識與民族文化保護方面都沒有專門的法律，而是散見于其他法律法規(guī)等規(guī)范性文件中。而且不同領域立法的豐富程度是不一樣的，比如生態(tài)系統(tǒng)保護領域，國家關注早，立法起步早，雖然迄今仍沒有一部專門的法律，但是相關法律十分豐富，不僅有《中華人民共和國森林法》等法律，也有關于自然保護區(qū)的行政法規(guī)，還有許多部門規(guī)章，地方立法也有很多嘗試，法律保護較為完善。但是像生物遺傳資源保護、傳統(tǒng)知識與民族文化保護，近幾年才引起人們的關注，學者研究少，相關立法也才剛剛起步，存在立法空白。

不同領域立法進度不一，為生物多樣性專門立法帶來許多困難和問題。首先，是否需要等各領域立法都成熟時，再去制定生物多樣性保護專門法；其次，不同領域立法豐富程度不一樣，在制定生物多樣性保護法相關章節(jié)時，會導致工作進度不一致；最后，針對立法較為豐富的領域，如何協(xié)調(diào)該領域法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的關系也值得重視。

3.2 生物多樣性保護多方利益相關者難以協(xié)調(diào)

生物多樣性是一個集合概念，涉及生態(tài)環(huán)境的多個要素，因此生物多樣性的保護也涉及多個部門。目前，生物多樣性保護涉及中共中央宣傳部、國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部、商務部、財政部、公安部、教育部、文化和旅游部、國家市場監(jiān)督管理總局、海關總署等二十多個部門，這些部門有關生物多樣性的職責和業(yè)務領域存在著交叉重疊的情況。制定《生物多樣性保護法》時，就會出現(xiàn)由誰主導立法、法律涉及職能和職權如何分配、法律通過后的執(zhí)法沖突如何解決等問題。

同時，生物源權屬問題也容易導致利益沖突，阻礙著我國生物多樣性保護立法的推進。在生物多樣性保護中，顯性的是生物資源保護和開發(fā)利用的矛盾，隱性的是生物多樣性保護的公共利益與生物資源利用主體個體利益之間的矛盾[5]?！吨腥A人民共和國憲法》第9 條規(guī)定自然資源為國家所有、集體所有。生物多樣性資源屬于自然資源的一部分，所有權主體也應當是國家和集體組織。但是，生物多樣性資源公有和產(chǎn)權不清，往往會導致利益沖突，比較突出的如國家公園建設過程中的人地矛盾。我國國家公園建設試點區(qū)域內(nèi)有著大量的原居住地的居民和集體土地，產(chǎn)權問題復雜，涉及村民、集體、國家等多方面利益，導致利益難以協(xié)調(diào)，推進國家公園建設困難凸現(xiàn)。

3.3 法律責任規(guī)定不足

法律責任是指因損害法律關系上的法定或者約定義務所產(chǎn)生的對于相關主體所應當承擔的法定強制的不利后果[6]。法律責任具有預防、救濟、懲罰的功能?，F(xiàn)行有關生物多樣性保護的法律等規(guī)范性文件有關法律責任的規(guī)定，呈現(xiàn)缺失和混亂的特點。首先，許多法律規(guī)范中責任條款缺失，違法行為得不到追究。如《云南省環(huán)境保護條例》中規(guī)定了嚴禁獵捕、出售國家和本省列入保護對象的野生動物，嚴禁采挖、出售國家和本省列入保護對象的野生植物，但在法律責任部分找不到直接的處罰措施。其次，缺少對行政管理部門的追責。對生物多樣性破壞的追責，許多法律只是規(guī)定了對相關行為人的處罰，對于政府監(jiān)管職能的錯位并沒有相關規(guī)定。最后，法律責任混亂，沒有形成完整的責任體系。比如《野生動物保護法》，法律責任多是援引刑法的相關規(guī)定，但是《中華人民共和國野生動物保護法》的修改和《中華人民共和國刑法》的修改并不同步，容易導致條文規(guī)定沖突。如何構(gòu)建生物多樣性保護的法律責任體系，并確保其與其他法律責任相協(xié)調(diào)，是生物多樣性保護專門立法不能繞開的問題。

4 生物多樣性保護專門立法的立法定位與進路選擇

4.1 生物多樣性保護專門立法的立法定位

立法定位，是制定一部法律首要面對的問題，是構(gòu)建法律框架、設計法律制度的前提。綜合我國生物多樣性保護的現(xiàn)實背景和實際需要，《生物多樣性保護法》應當是一部以保護為價值導向，兼具基礎性、政策性、協(xié)調(diào)性的法律。

《生物多樣性保護法》應當是一部以保護為價值導向的法律。已經(jīng)出臺的生物多樣性保護相關的法律，很多都建立在自然資源的法律體系之下。自然資源法立法導向偏重于對自然資源的開發(fā)和利用。這就使得生物多樣性保護立法也多偏向于對生物多樣性的經(jīng)濟價值的保護，忽視了對生物多樣性資源生態(tài)價值的關注和保護[7]。黨的十九大報告強調(diào)“必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針”，在處理“保護”和“發(fā)展”的關系時，習近平總書記也多次強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”。生物多樣性保護作為生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容之一，在生物多樣性保護專門立法時，應明確保護的價值導向，將對生物多樣性的保護放在第一位，兼顧生物多樣性的可持續(xù)利用。

《生物多樣性保護法》應當是一部生物多樣性保護領域的基礎性法律。我國應當構(gòu)建以《生物多樣性保護法》為核心的生物多樣性保護法律體系，《生物多樣性保護法》之于生物多樣性保護其他領域法律，應當是其上位法，在生物多樣性保護法律體系中處于統(tǒng)領地位。當《生物多樣性保護法》與生物多樣性領域其他法律發(fā)生沖突時，應當優(yōu)先適用《生物多樣性保護法》。在部分存在立法空白的生物多樣性保護領域，在該領域單行法尚未出臺的情況下，應當直接適用《生物多樣性保護法》。

《生物多樣性保護法》應當是一部政策性法律。政策性法律是相對于管制性法律而言的。管制性立法的特點是針對具體、特定的環(huán)境管制事項，通過不同的法律手段來維護或改善環(huán)境。與管制性立法相比較，政策性立法并非針對具體的環(huán)境管制事項，并非有關具體的管制工具與執(zhí)行手段，而是從整體上對制度建立進行把握[8]。生物多樣性是一個內(nèi)涵確定、外延模糊的概念，對其保護涉及多個領域，保護的客體發(fā)展變化快，所調(diào)整的法律關系也多樣。基于此，生物多樣性保護更適合政策性立法。明確《生物多樣性保護法》政策性法的定位，此立法僅對生物多樣性保護基本原則、基本制度作出規(guī)定，具體管制事項交由單行法去規(guī)制。這樣不僅可以發(fā)揮《生物多樣性保護法》在生物多樣性保護法律體系中的統(tǒng)籌作用，整合現(xiàn)有法律，形成保護合力，還可以使生物多樣性保護專門立法局限于立法的時點，為后續(xù)生物多樣性保護法律出臺起到引領作用。比如，《生物多樣性保護法》可以為尚未出臺的《自然保護地法》《防止外來物種入侵法》提供基本遵循和原則借鑒。

《生物多樣性保護法》應當是一部協(xié)調(diào)性法律。生物多樣性保護需要多個部門參與，由于體制和部門協(xié)調(diào)困難，使得政策和法律很難落到實處。在長江保護領域，同樣也面臨著多部門參與、多方利益需要協(xié)調(diào)的問題。針對這個問題，《中華人民共和國長江保護法》第四條通過建立長江流域協(xié)調(diào)機制來統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作。《生物多樣性保護法》也應當建立生物多樣性保護協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生物多樣性保護工作。

4.2 生物多樣性保護專門立法的進路選擇

生物多樣性保護專門立法的進路選擇，一種是借鑒《中華人民共和國民法典》，制定一部內(nèi)容全面、高度綜合的“法典化”法律；一種是以整體系統(tǒng)觀為立法指導，制定一部僅作出原則性規(guī)定，強調(diào)與其他法律相協(xié)調(diào)的“框架式”法律。

筆者認為，鑒于我國生物多樣性保護各領域單行法立法進度不一，部分領域還存在大量法律空白，生物多樣性保護的法律規(guī)范體系尚不完善，并不存在法典化立法或綜合性立法的現(xiàn)實基礎。并且現(xiàn)階段現(xiàn)代生物技術處于迅速發(fā)展時期，物種更迭也大大加速，法律條文也不宜制定得過于詳細，否則容易出現(xiàn)法律滯后于生物多樣性保護實際的情況，使得生物多樣性管理和保護缺乏足夠的法律支撐。在立法條件尚未成熟的情況下制定一部內(nèi)容非常詳盡的法律，也容易導致該法頻繁被修改，則違背法律的穩(wěn)定性原則，降低法律的權威性，實施效果也會大打折扣。

生物多樣性保護專門立法調(diào)整內(nèi)容的廣泛性，決定其應采取“框架式立法”的模式。在立法時，可以借鑒《中華人民共和國生物安全法》的立法經(jīng)驗?！吨腥A人民共和國生物安全法》共十章81 條，該法采納了廣義的生物安全觀，從生態(tài)整體主義視角出發(fā)，在總則部分規(guī)定了堅持以人為本、風險預防、分類管理、協(xié)同配合的原則。在第二章至第八章，該法從生物安全風險防控體制等七個方面著手，完善了生物安全風險防控、風險應對的基本制度。該法第九章、第十章為法律責任與附則。該法既有宏觀指導，又對多個生物安全領域提出了多項制度建設的構(gòu)想[9]。

參考《中華人民共和國生物安全法》制定的立法實踐，生物多樣性保護專門立法應當僅對有關生物多樣性保護的范圍、基本原則、基本制度等作出規(guī)定。對于生物多樣性的具體問題，由單行法去解決。在總則部分，尊重生態(tài)系統(tǒng)各要素的相互關系，明確保護優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益分享、保護受益、損害擔責等原則，涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全、傳統(tǒng)知識與民族文化保護五個領域。同時，要注重與生物多樣性保護法律體系內(nèi)其他法律的協(xié)調(diào)。

《生物多樣性保護法》采取框架性立法的模式，不僅可以使條文簡潔，適應生物多樣性日新月異的變化，保證法律的穩(wěn)定性，同時，原則性立法不受具體問題的局限，有利于提高立法效率，加快立法速度，促使我國《生物多樣性保護法》的快速出臺。

5 結(jié)語

加強生物多樣性保護和可持續(xù)利用，加快生物多樣性保護專門立法，完善生物多樣保護法律體系，是生態(tài)文明體制改革的重要抓手，是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，是維持生態(tài)平衡、保障人民健康的必然要求，也是我國履行生物多樣性保護國際責任的重要體現(xiàn)，生物多樣性保護工作任重道遠。