申彥舒

（湖南人文科技學(xué)院圖書館，湖南 婁底417000）

1 引言

農(nóng)家書屋建設(shè)從2003年倡導(dǎo)發(fā)起，2007年開始全國推行，2015年國家有關(guān)部門加強了對農(nóng)家書屋的統(tǒng)籌管理，到2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要“推進農(nóng)家書屋延伸服務(wù)和提質(zhì)增效”[1]，國家政策對于農(nóng)家書屋工程建設(shè)予以持續(xù)關(guān)注。歷經(jīng)十多年的時間，農(nóng)家書屋具備了一定規(guī)模，但也存在不少的問題，要推進農(nóng)家書屋服務(wù)延伸和提質(zhì)增效，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要從管理體制、運行機制等多方面進行完善。美國著名的行政學(xué)家羅伯特·登哈特（Rober B.Denhardt）提出的新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的“服務(wù)公民為核心”觀點對我國農(nóng)家書屋建設(shè)具有重要的理論價值和實踐意義。筆者以新公共服務(wù)理論為理論基點，闡釋其與農(nóng)家書屋的契合，分析其給我國農(nóng)家書屋建設(shè)帶來的啟示。

2 新公共服務(wù)理論概況

2.1 產(chǎn)生背景

20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達國家實行“新公共管理理論”，這種新的管理主義實際上就是以追求“3E”即效益（Efficiency）、經(jīng)濟（Economy）、效率（Effectiveness）為價值目標(biāo)的“效率主義”[2]。由于該理論過度依賴市場機制，推崇市場主導(dǎo)和追求效率，認為公共管理者是“掌舵，而不是劃槳”，忽視了民主、公平、公共利益等基本價值，致使政府面對社會不公、貧富分化等實質(zhì)問題時無法解決，也引來了不少批判和質(zhì)疑之聲[3]?；趯Υ死碚摰姆此寂c批判，“新公共服務(wù)理論”應(yīng)運而生。

2.2 基本觀點

新公共服務(wù)理論，是以公民為中心的公共管理理念，將公民置于整個治理體系的中心，推崇公共服務(wù)精神，主張用民主和社會的標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共服務(wù)質(zhì)量，重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治，強調(diào)建立有效的公民利益表達機制。該理論的基本觀點包括[4]:（1）服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；（2）追求公共利益；（3）重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；（4）思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；（5）承認責(zé)任并不簡單；（6）服務(wù)，而不是掌舵（7）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。

2.3 特點

新公共服務(wù)理論是對傳統(tǒng)公共行政的超越，具有如下特點:（1）在政府角色定位方面，將政府定位于服務(wù)，平衡各方利益，創(chuàng)造共享價值；（2）在實現(xiàn)政策目標(biāo)的機制方面，主張構(gòu)建各組織聯(lián)盟，滿足社會各方的共同需要；（3）在理性形態(tài)和行為模型方面，以戰(zhàn)略理性為理性形態(tài)，構(gòu)建對理性的多元檢測的行為模型；（4）在管理者的行為動機方面，強調(diào)公共服務(wù)、奉獻社會的意愿；（5）在組織框架的設(shè)定方面，主張建立公共領(lǐng)導(dǎo)的合作組織框架；（6）在責(zé)任強調(diào)方面，強調(diào)對公民負責(zé)；（7）在責(zé)任的實現(xiàn)途徑方面，強調(diào)選擇綜合路徑——必須關(guān)注法律、政治規(guī)范、社區(qū)價值和公民利益等。

3 新公共服務(wù)理論與農(nóng)家書屋服務(wù)的契合

新公共服務(wù)理論的核心理念與農(nóng)家書屋服務(wù)理念是契合的。首先，核心職能相同，強調(diào)服務(wù)。在新公共服務(wù)理論中，把服務(wù)當(dāng)作公共行政的出發(fā)點和落角點，公共服務(wù)是政府的核心職能，政府存在的主要原因就是能夠提供公共服務(wù)。農(nóng)家書屋是為滿足農(nóng)民閱讀需要，建在行政村的公益性文化服務(wù)設(shè)施，其本質(zhì)屬性是文化服務(wù)，服務(wù)既是農(nóng)家書屋建設(shè)的邏輯起點，也是它的最終結(jié)果。其次，服務(wù)理念相同，強調(diào)“以人為本”。在新公共服務(wù)理論中，服務(wù)是政府的主要職能，而服務(wù)的理念是“以公民為本”，公民是公共活動領(lǐng)域的主體，政府部門更關(guān)注于公民是否能夠找到存在感和歸屬感，相互溝通是否順暢，尊重公民的本性，維護公民的權(quán)益。農(nóng)家書屋是一項面向農(nóng)村、面向基層的文化惠民工程，是順應(yīng)時代發(fā)展和農(nóng)村居民需求而產(chǎn)生的，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，充分重視農(nóng)民的主體性與需求性。再次，根本目標(biāo)一致，都強調(diào)追求公共利益。在新公共服務(wù)中，追求的目標(biāo)是更廣泛、更長遠意義上的公共利益，體現(xiàn)了對公民權(quán)利和民主傳統(tǒng)的回歸。農(nóng)家書屋建設(shè)旨在滿足農(nóng)民群眾最基本的文化需要，提升農(nóng)民的文化素養(yǎng)和教育程度，保障農(nóng)民群眾基本文化權(quán)益?？梢哉f，農(nóng)家書屋服務(wù)是一項系統(tǒng)的、復(fù)雜的公共服務(wù)，它的持續(xù)發(fā)展離不開社會組織的協(xié)同、公眾參與以及公共利益的保障等，這些與新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的戰(zhàn)略性思考、公眾參與、追求公共利益、回應(yīng)性等理念都相契合。因此，充分地運用新公共服務(wù)理論來指導(dǎo)農(nóng)家書屋建設(shè)具有重要的作用。

4 新公共服務(wù)理論視角下農(nóng)家書屋建設(shè)存在的主要問題

綜合分析農(nóng)家書屋發(fā)展的現(xiàn)狀了解到，目前存在政府協(xié)同力量不足、缺乏戰(zhàn)略性思考、忽視農(nóng)民的公民身份和作用、缺乏公眾反饋和政府回應(yīng)機制等問題。

4.1 政府協(xié)同社會力量不足

農(nóng)家書屋服務(wù)是一項關(guān)系廣大農(nóng)民利益的長期工程，需要人力、物力、財力等的持續(xù)性投入才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而單靠政府的精力和財力顯然不夠。據(jù)了解，農(nóng)家書屋的建設(shè)和運營經(jīng)費主要依靠各級政府的財政支持，存在資源配置的“垂直化”和高度集中化問題，造成農(nóng)家書屋對政府管辦和國家財政的“路徑依賴”，同時使得市場機制和社會力量進入存在體制性壁壘[5]。缺乏社會力量的有效、長期、持續(xù)的支持，缺乏經(jīng)費的保障和經(jīng)費投入的評估機制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，硬件設(shè)施建設(shè)滯后。可見，在政府無法充分發(fā)揮其協(xié)同社會資本機制的情況下，僅僅依靠政府，無法滿足農(nóng)村居民多樣化的需求，服務(wù)效率低下。

4.2 缺乏戰(zhàn)略性思考

農(nóng)家書屋建設(shè)作為一項長期而復(fù)雜的文化惠民工程，執(zhí)行過程中存在包括中央政府、地方政府、村（居）委會、農(nóng)民等在內(nèi)的多方利益主體[6]。地方政府需進行戰(zhàn)略性的思考，注重科學(xué)合理和長遠的規(guī)劃，在建設(shè)過程中要具備民主性。當(dāng)前，在農(nóng)家書屋建設(shè)過程中，地方政府缺乏長期規(guī)劃，配套政策不完善，沒有形成統(tǒng)一的制度體系，只是由各地區(qū)各行政村自行治理，地方政府為追逐經(jīng)濟績效而選擇性執(zhí)行政策，橫向之間缺乏資源整合和統(tǒng)籌利用；地方政府主導(dǎo)制定的各項規(guī)章制度缺乏其他各方的廣泛參與，村（居）委會處于政策執(zhí)行鏈條的最底層，缺乏一定的自主性，農(nóng)民作為政策對象的目標(biāo)指向群體，一定程度上被排斥在政策制定之外，導(dǎo)致難以滿足農(nóng)民文化需求。

4.3 忽視農(nóng)民的公民身份和作用，公眾參與度不高

農(nóng)家書屋是一項惠及廣大農(nóng)民群眾的民心工程，最大受益者是農(nóng)民，但一些地方政府卻忽視了農(nóng)民的主體地位，未能充分關(guān)注到農(nóng)民的公民身份和作用，農(nóng)民的主體作用并未體現(xiàn)出來，出現(xiàn)了“虛位”“弱位”“錯位”等情況，導(dǎo)致農(nóng)民群眾在農(nóng)家書屋管理層面主體參與意識不強。同時，農(nóng)家書屋“自上而下”“一刀切”的供給方式使農(nóng)家書屋在藏書目錄選擇上缺乏一定的自主權(quán)，書籍多以上級部門統(tǒng)一配發(fā)為主，存在資源配置不接地氣、供需錯位現(xiàn)象，忽略或者淡化農(nóng)民實際的文化需求，有些地方農(nóng)家書屋中的圖書有20%—30%農(nóng)民看不懂[7]，沒有依據(jù)當(dāng)?shù)孛袂橛嗅槍π缘卣{(diào)整書籍結(jié)構(gòu)，不能匹配不同地區(qū)農(nóng)民的差異化和多樣化需求，造成資源的浪費與閑置，難以調(diào)動農(nóng)民群眾閱讀的興趣和參與的熱情，部分農(nóng)家書屋出現(xiàn)“門前冷落鞍馬稀”的境況。

4.4 缺乏公眾反饋和政府回應(yīng)機制

作為一項國家文化惠農(nóng)工程，農(nóng)家書屋工程的初衷就是要滿足農(nóng)民的文化需要，通過對貧困地區(qū)的文化幫扶，培育一批能夠依靠科技文化知識來擺脫貧困的新型農(nóng)民[8]。然而，在實際運行中，農(nóng)家書屋宣傳、服務(wù)、反饋部分性缺位，在決策管理上存在體制“內(nèi)外隔離”、體制內(nèi)部“上下不通”、多層管理體系間“信息不通”等問題[5]，農(nóng)家書屋政策在農(nóng)村遭遇落實不到位的困境。對農(nóng)家書屋的監(jiān)督評價和農(nóng)民需求的征求反饋缺乏常態(tài)、有效的機制，沒有相應(yīng)的接受與回應(yīng)農(nóng)民需要的渠道，沒有與農(nóng)民建立良好的正向互動，監(jiān)管和評價工作常常流于形式，沒有“民主的輸入”“民主的溝通”平臺，公眾參與存在著“效率”與“回應(yīng)”的兩難問題。

4.5 缺乏責(zé)任機制，責(zé)任意識淡薄

農(nóng)家書屋建設(shè)是一個系統(tǒng)的工程，需要政府牽頭，職責(zé)明確，帶領(lǐng)相關(guān)部門和組織進行系統(tǒng)地統(tǒng)籌和建設(shè)。目前，農(nóng)家書屋責(zé)任制度的建立并不完善，農(nóng)家書屋采用的是村民自治制度，管理上按“免費借閱，村民自主管理”的模式來實施。“自主管理”意味著沒有明確的崗位職責(zé)和身份限制，長此以往，導(dǎo)致管理虛化[9]。有的把農(nóng)家書屋當(dāng)成面子工程和形象工程，建成后疏于管理[10]。管理人員匱乏，素質(zhì)不高，村干部兼任管理員的情況十分普遍，然而在低福利與多任務(wù)的矛盾之下，村干部往往被動消極執(zhí)行，主動為農(nóng)民提供知識服務(wù)的意識淡薄，對書屋的重要作用認識不足，責(zé)任意識不強。

5 新公共服務(wù)理論對農(nóng)家書屋建設(shè)的啟示

5.1 協(xié)同社會資本，構(gòu)建多渠道投入機制

當(dāng)前，農(nóng)家書屋的供給模式是以“自上而下”的政府供給為主，但這并不意味著應(yīng)當(dāng)全部由政府供給，農(nóng)家書屋是由政府政策主導(dǎo)的公益性文化服務(wù)項目，廣泛聯(lián)合社會力量，是農(nóng)家書屋可持續(xù)發(fā)展的必由之路?？梢酝ㄟ^企業(yè)贊助、公益捐助等途徑直接融資或合作交流，也可以參照其他公共物品的供給方式，將競爭機制引入農(nóng)家書屋的建設(shè)中，開拓農(nóng)家書屋新的運營和籌資模式，積極發(fā)揮各參與主體的潛力，讓農(nóng)家書屋變成真正自我管理的生態(tài)體系，實現(xiàn)參與主體的“多贏”。

5.2 創(chuàng)新發(fā)展模式，深遠謀劃發(fā)展

建設(shè)農(nóng)家書屋，首先要全面提高公共服務(wù)意識，充分發(fā)揮公民在追求公共利益中的作用，鼓勵公民組織或者公民個體參與管理，實現(xiàn)從“顧客”型服務(wù)模式向以人為本的“公民權(quán)利”型服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變，從控制導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，積極探索捐助型、托管型、民間公益型、企業(yè)型、公建民營公助型、旅行驛站型等發(fā)展模式。其次，要制定合理的規(guī)劃，深遠謀劃農(nóng)家書屋建設(shè)，將農(nóng)家書屋建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，縱向聯(lián)動服務(wù)，橫向聯(lián)盟發(fā)展，使農(nóng)家書屋建設(shè)活動體現(xiàn)民主性。

5.3 創(chuàng)新服務(wù)方式，提升用戶粘度

轉(zhuǎn)變農(nóng)家書屋單一的服務(wù)方式，從“自上而下、一刀切”向“自下而上、以需定供”的服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，拓展服務(wù)深度，提供精準(zhǔn)化服務(wù)，提升用戶黏度。充分整合資源為新時代農(nóng)民提供更豐富的精神食糧，充分應(yīng)用新媒體、新技術(shù)不斷培養(yǎng)農(nóng)家書屋自我“造血”功能，推廣農(nóng)家書屋數(shù)字化建設(shè)，開發(fā)各類閱讀軟件，利用大數(shù)據(jù)劃分群體，持續(xù)推動指導(dǎo)關(guān)注群體需求，結(jié)合本地區(qū)的自然資源和社會資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，推動農(nóng)家書屋延伸服務(wù)和提質(zhì)增效，打造成集多種功能于一體的鄉(xiāng)村公共服務(wù)平臺，吸引用戶廣泛參與。

5.4 加強協(xié)商交流，完善公眾反饋和政府回應(yīng)機制

Web3.0時代農(nóng)村信息化發(fā)展不斷提高，依托社會化媒體在農(nóng)村的發(fā)展，充分利用社會化媒體的共享、交互、便捷等優(yōu)勢，建立農(nóng)家書屋社會化媒體平臺，改變現(xiàn)有的單一信息傳遞模式為互動的信息交流模式，暢通農(nóng)民自下而上的表達渠道，幫助農(nóng)民表達其利益訴求，保障農(nóng)民的表達權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立政府與農(nóng)民的良性互動機制，積極回應(yīng)農(nóng)民的訴求，建立有效的公眾反饋機制和政府回應(yīng)機制，最大程度地滿足農(nóng)民的需求。

5.5 完善責(zé)任機制，建立績效評估體系

面對農(nóng)家書屋發(fā)展中存在的諸多問題，建立完善的責(zé)任機制和績效評估體系刻不容緩。建立以服務(wù)價值為導(dǎo)向的責(zé)任機制是提高農(nóng)家書屋服務(wù)水平的關(guān)鍵，不僅要依靠外部規(guī)章制度來規(guī)范管理者的責(zé)任，更要依靠內(nèi)源于管理者的職業(yè)責(zé)任意識，加強農(nóng)家書屋人才隊伍建設(shè)，拓展人才培養(yǎng)機制，采取政府服務(wù)和志愿公益相結(jié)合的方式，充分挖掘“新鄉(xiāng)賢”和文化熱心人士，通過制度建設(shè)和政策引導(dǎo)，培育一支共同參與、勇于承擔(dān)多樣化責(zé)任的管理員隊伍。著力推進農(nóng)家書屋管理的科學(xué)化、規(guī)范化工作，層層細化職責(zé)，落實責(zé)任主體，細化各項考核指標(biāo)，努力實現(xiàn)數(shù)量評價、質(zhì)量評價和效益評價三方面的平衡，對書屋建設(shè)、資金使用、服務(wù)質(zhì)量等指標(biāo)進行監(jiān)管和考核，制定相應(yīng)的獎懲制度，以達到激勵和警示的作用。

6 結(jié)語

在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的大背景下，面對農(nóng)民群眾日益增長的文化需求，農(nóng)家書屋的服務(wù)必須尋求新的方向和定位，不斷完善管理配套機制，創(chuàng)新管理理念，改進服務(wù)方式，推進農(nóng)家書屋延伸服務(wù)和提質(zhì)增效，才能實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。新公共服務(wù)理論是一種全新的公共行政理論和實踐模式，給我們提供了一個充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架，為農(nóng)家書屋建設(shè)提供了一個新的理論視角。