馮 軍，田 明，孫 璐

（國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心，北京 100088）

餐飲業(yè)與人民群眾生活緊密相連，在吸納就業(yè)、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加稅收等方面都發(fā)揮了重要作用，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)[1]。維護(hù)餐飲業(yè)食品安全，既是政治責(zé)任，也是民生需求。

1 國內(nèi)外餐飲監(jiān)管基本情況

餐飲業(yè)食品安全是各國政府監(jiān)管的重要內(nèi)容，完善的法律法規(guī)賦予了政府部門相關(guān)職責(zé)，法律體系、制度體系、標(biāo)準(zhǔn)體系及技術(shù)指南等構(gòu)成了監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)。

我國餐飲業(yè)的發(fā)展從古到今經(jīng)歷了食品由生到熟、污染控制、制定標(biāo)準(zhǔn)到現(xiàn)階段法制化、專業(yè)化及科學(xué)化的過程[2-3]。改革開放以來，餐飲業(yè)食品安全受到高度關(guān)注。從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》等一系列法律法規(guī)對(duì)食品衛(wèi)生和安全做出詳細(xì)規(guī)定，《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)日益完善。特別是《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》明確提出“嚴(yán)把餐飲服務(wù)質(zhì)量安全關(guān)”，部署實(shí)施“餐飲質(zhì)量安全提升行動(dòng)”[4]，國務(wù)院食品安全辦等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于提升餐飲業(yè)質(zhì)量安全水平的意見》，市場(chǎng)監(jiān)管總局先后印發(fā)《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《重大活動(dòng)食品安全監(jiān)督管理辦法（試行）、《餐飲服務(wù)明廚亮灶工作指導(dǎo)意見》、《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》、《建設(shè)餐飲服務(wù)食品安全街（區(qū)）的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，我國餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管工作不斷加強(qiáng)。近年，我國市場(chǎng)監(jiān)管部門不斷完善法規(guī)制度，引入餐飲智慧監(jiān)管，推動(dòng)實(shí)施“明廚亮灶”，強(qiáng)化校園食品安全治理，開展專項(xiàng)治理，加大違法行為處罰力度，著力解決餐飲業(yè)食品安全突出問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

美國聯(lián)邦政府主要通過提供技術(shù)幫助，引導(dǎo)制定相關(guān)培訓(xùn)計(jì)劃，從而提高州和當(dāng)?shù)卣畬?duì)餐飲業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管。同時(shí)，美國對(duì)餐飲的監(jiān)管施行分段監(jiān)管方式，如消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門僅負(fù)責(zé)對(duì)食品交叉污染、儲(chǔ)藏存放不當(dāng)導(dǎo)致的致病微生物超標(biāo)進(jìn)行控制。美國餐飲業(yè)法律法規(guī)包括建筑、消防、衛(wèi)生、稅收和從業(yè)資格等方面。餐飲主體從事餐飲活動(dòng)需取得衛(wèi)生許可執(zhí)照，餐飲負(fù)責(zé)人需通過地方衛(wèi)生部門8 h以上培訓(xùn)[5]，餐廳每季度和每半年要接受消防和衛(wèi)生部門嚴(yán)格檢查?？傮w而言，美國對(duì)餐飲業(yè)的監(jiān)管采取許可、日常監(jiān)督及風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理等措施[6]。

日本對(duì)餐飲的監(jiān)管主要分國家層面和地方層面。厚生勞動(dòng)省對(duì)餐飲營業(yè)負(fù)責(zé)，而具體標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行則由地方厚生省負(fù)責(zé)。其《食品衛(wèi)生法》第9章規(guī)定了營業(yè)（包括餐飲營業(yè)）相關(guān)內(nèi)容，從法律層面規(guī)定了餐飲行業(yè)等應(yīng)設(shè)定專門食品衛(wèi)生管理員，并規(guī)定了營業(yè)者及食品衛(wèi)生管理員的責(zé)任義務(wù)。營業(yè)者應(yīng)按照厚生省令，向都道府縣的地方政府申請(qǐng)注冊(cè)，獲得營業(yè)許可證，有效期限為5年。對(duì)于營業(yè)許可標(biāo)準(zhǔn)，該法規(guī)定了由地方政府進(jìn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)條例的制定，營業(yè)者必須遵守當(dāng)?shù)刂贫ǖ臓I業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[7]。另外，《食品衛(wèi)生法實(shí)施令》[8]和《食品衛(wèi)生法實(shí)施規(guī)則》[9]也對(duì)《食品衛(wèi)生法》中關(guān)于營業(yè)部分的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充說明。地方厚生勞動(dòng)省制定的營業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一般分為通用設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和各行業(yè)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)兩部分[10]。

歐洲各國根據(jù)本國的實(shí)際制定相應(yīng)的法規(guī)文件和指南文件來規(guī)范餐飲業(yè)的管理，具體的監(jiān)管因各國實(shí)際而不同，一般會(huì)涉及衛(wèi)生、環(huán)境等部門。以英國倫敦為例，政府和行業(yè)制定了許多規(guī)范食品的立法指導(dǎo)和行為準(zhǔn)則文件。食品標(biāo)準(zhǔn)、安全和衛(wèi)生法規(guī)的執(zhí)行主要是地方當(dāng)局的責(zé)任。目前，倫敦對(duì)餐飲食品的監(jiān)管主要執(zhí)行英國和英格蘭制定的相關(guān)法律法規(guī)，英國食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSA）組織制定了相關(guān)的指南文件；具體監(jiān)管由倫敦市相應(yīng)的地方商業(yè)環(huán)境衛(wèi)生小組負(fù)責(zé)，主要涉及企業(yè)的注冊(cè)、批準(zhǔn)和監(jiān)督檢查[11]。

2 我國餐飲業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)

改革開放以來，我國餐飲業(yè)保持快速增長態(tài)勢(shì)?，F(xiàn)共有800多萬家餐飲單位，其中依據(jù)《食品安全法》獲得食品經(jīng)營許可的有625.47萬家，依據(jù)地方法規(guī)獲得注冊(cè)或備案的小餐飲單位約有262.7萬家。餐飲市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，成為國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)的重要力量[12]。2006年餐飲收入首次突破1萬億，2011年、2015年接連突破2萬億、3萬億[13]。2019年全國餐飲收入46 721億元，同比增長9.4 %，增速高于社會(huì)消費(fèi)品零售總額增幅1.4個(gè)百分點(diǎn)；餐飲規(guī)模占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重為11.3 %，拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長1個(gè)百分點(diǎn)[14]。餐飲業(yè)有巨大的就業(yè)帶動(dòng)能力，我國僅小餐飲商戶就直接創(chuàng)造約1536萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，餐飲整體承載就業(yè)3000萬人左右，同時(shí)還帶動(dòng)種植養(yǎng)殖業(yè)、食品生產(chǎn)流通、食品相關(guān)產(chǎn)品、物流配送業(yè)等行業(yè)的就業(yè)。我國餐飲業(yè)在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)消費(fèi)、惠民生、增就業(yè)等方面發(fā)揮著重要的支柱性作用。

2.1 我國餐飲業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)新特點(diǎn)

一是連鎖經(jīng)營快速發(fā)展。2018年中國連鎖門店增長率23 %，其中在一二線城市增長65 %、在三四線城市增長53 %的連鎖門店超過50家。據(jù)中國烹飪協(xié)會(huì)報(bào)道，2019年限額以上單位餐飲收入占全國餐飲收入的比重約20.2 %。二是網(wǎng)絡(luò)訂餐增長強(qiáng)勢(shì)。2019年我國餐飲外賣產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破6500億元，較2018年增長27.5 %[15]。三是餐飲消費(fèi)年輕化、個(gè)性化特征顯現(xiàn)。年輕消費(fèi)群體成為餐飲消費(fèi)主力軍，特別是20～35歲網(wǎng)絡(luò)訂餐用戶占比高達(dá)86 %。四是低價(jià)格消費(fèi)占主體。2018年全國餐飲門店人均消費(fèi)支出35元，全年餐飲人均消費(fèi)支出2898元[16]。

2.2 我國餐飲安全存在的問題

食品安全的突出風(fēng)險(xiǎn)一般有3類：非法添加有毒有害物質(zhì)、農(nóng)獸藥殘留、環(huán)境污染等引起的化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，夾雜外部異物的物理風(fēng)險(xiǎn)，微生物、病毒等引起的生物風(fēng)險(xiǎn)[17]。目前餐飲業(yè)食品安全最突出的問題是生物、化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)問題，表現(xiàn)在以下幾方面：一是餐飲環(huán)境狀況不佳。有的餐飲店環(huán)境衛(wèi)生條件差，特別是后廚等消費(fèi)者無法親身體驗(yàn)的場(chǎng)所問題十分嚴(yán)重。二是從業(yè)人員操作不規(guī)范。有的沒有按照合理規(guī)程操作，原料與成品交叉污染；有的健康管理欠缺，個(gè)人衛(wèi)生意識(shí)缺失等。三是餐飲具消毒不到位。2018年對(duì)餐飲復(fù)用餐具抽檢1247批次，不合格餐飲具240批次，合格率僅為80.8 %。四是違規(guī)使用餐飲用油和添加劑。一些地區(qū)和行業(yè)仍有使用回收油、罌粟殼制作火鍋等情況[18-19]。

2.3 我國餐飲安全問題的原因分析

市場(chǎng)主體經(jīng)營管理方面。一是我國餐飲單位較多，規(guī)模參差不齊。據(jù)美團(tuán)研究院調(diào)查測(cè)算，我國餐飲行業(yè)中小微餐飲居多，占50 %以上。目前共有800多萬家餐飲單位，主體數(shù)約為美國餐飲主體的8倍，連鎖化率僅為美國的1/6。二是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)較為復(fù)雜，新業(yè)態(tài)疊加。我國食品原料豐富、烹飪方式多樣，加上網(wǎng)絡(luò)訂餐、共享廚房等新型餐飲業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，與其他國家和地區(qū)相比，餐飲企業(yè)的監(jiān)督管理工作更為繁雜。三是主體責(zé)任落實(shí)不到位。我國在《食品安全法》等一系列法律法規(guī)、規(guī)范性文件中已對(duì)餐飲業(yè)食品安全管理從各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制角度制定了詳細(xì)的要求，但在實(shí)踐中從業(yè)人員門檻較低，導(dǎo)致餐飲人員整體素質(zhì)不高、食品安全專業(yè)知識(shí)缺乏、食品安全責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、主體責(zé)任落實(shí)不到位，安全操作規(guī)范得不到有效執(zhí)行，制度落實(shí)大打折扣。四是餐飲行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈。餐飲行業(yè)高開店率和高淘汰率并行是業(yè)內(nèi)常態(tài)，為了在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，有些餐飲商家通過降低質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)減少成本，使用廉價(jià)高風(fēng)險(xiǎn)原料、違法添加、不遵守操作規(guī)程和食品安全制度等問題隨之產(chǎn)生。

政府監(jiān)管方面。一是監(jiān)管底數(shù)不清。由于目前我國對(duì)餐飲服務(wù)提供者管理有許可和備案登記兩種制度，對(duì)地方備案登記的小餐飲服務(wù)提供者的數(shù)量、規(guī)模、業(yè)態(tài)、分布、營收、用工等底數(shù)不清，“一把尺子”管所有類型餐飲難以做到分類施策、精準(zhǔn)監(jiān)管。二是監(jiān)管法律制度體系和監(jiān)管能力、手段不足。隨著餐飲新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，配套法律法規(guī)相對(duì)滯后?；鶎訄?zhí)法人員專業(yè)能力有待提高，傳統(tǒng)的“人盯人”監(jiān)管無法滿足市場(chǎng)主體日新月異的變化。三是社會(huì)共治不落地。餐飲企業(yè)主體責(zé)任、政府監(jiān)管責(zé)任、媒體監(jiān)督責(zé)任、協(xié)會(huì)引領(lǐng)指導(dǎo)責(zé)任、消費(fèi)者科學(xué)理性消費(fèi)責(zé)任沒有一一落實(shí)，優(yōu)勝劣汰的正向激勵(lì)機(jī)制尚不完善。

3 對(duì)我國餐飲業(yè)發(fā)展的建議

我國餐飲業(yè)食品安全問題，既有階段性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展原因，也有制度缺失、責(zé)任不清的管理因素。建議以實(shí)施餐飲質(zhì)量安全提升行動(dòng)為突破口，以整治人民群眾反映強(qiáng)烈的餐飲業(yè)食品安全和環(huán)境衛(wèi)生問題為切入點(diǎn)，以推動(dòng)食品安全制度要求落實(shí)落地為著力點(diǎn)，堅(jiān)持全面排查與重點(diǎn)整治相結(jié)合，解決當(dāng)前問題與建立長效機(jī)制相結(jié)合，切實(shí)提高餐飲業(yè)食品安全水平。

對(duì)餐飲從業(yè)者，重點(diǎn)督促其履行食品安全的主體責(zé)任。一是以人員培訓(xùn)持證為重點(diǎn)，特別對(duì)食品安全管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)考核，著力解決從業(yè)人員素質(zhì)和能力問題。二是以“環(huán)境整治”為重點(diǎn)，突出重點(diǎn)區(qū)域清潔保潔，著力解決餐飲環(huán)境“臟亂差”問題。三是以餐飲具清洗消毒為重點(diǎn)，強(qiáng)化餐飲行業(yè)良好行為規(guī)范，著力解決食品安全制度執(zhí)行和規(guī)范操作問題。四是以進(jìn)貨查驗(yàn)為重點(diǎn)，認(rèn)真履行進(jìn)貨查驗(yàn)和索證索票義務(wù)，著力解決食品安全責(zé)任追溯問題。五是以推動(dòng)“明廚亮灶”為重點(diǎn)，提高餐飲操作的透明度，著力解決食品安全的消費(fèi)者監(jiān)督問題。六是以開展“放心餐廳”“餐飲示范店”等創(chuàng)建活動(dòng)為抓手，發(fā)揮優(yōu)秀企業(yè)的示范引領(lǐng)作用，推動(dòng)餐飲行業(yè)整體水平提升。

對(duì)政府監(jiān)管部門，重點(diǎn)推動(dòng)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。一是理清餐飲監(jiān)管底數(shù)，推進(jìn)小餐飲登記備案后入網(wǎng)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)餐飲業(yè)許可管理全覆蓋。同時(shí)與第三方平臺(tái)合作，打通雙方食品經(jīng)營許可、登記備案、食安信息等數(shù)據(jù)壁壘。二是推進(jìn)專業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)。餐飲監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性工作，不僅是單純的行政管理工作，涉及食品科學(xué)技術(shù)知識(shí)，法律專業(yè)知識(shí)等，各級(jí)政府急需聚合第三方優(yōu)勢(shì)，組建一支專業(yè)化檢查員隊(duì)伍。三是實(shí)行量化分級(jí)管理制度。開展風(fēng)險(xiǎn)量化與評(píng)價(jià)量化管理，把風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)作為精準(zhǔn)監(jiān)管、效能監(jiān)管的依據(jù)，推廣餐飲業(yè)食品安全水平量化評(píng)價(jià)公示制度。四是推進(jìn)信用監(jiān)管。重點(diǎn)高風(fēng)險(xiǎn)單位“全覆蓋”+一般風(fēng)險(xiǎn)單位“雙隨機(jī)”相結(jié)合，細(xì)化檢查差異化標(biāo)準(zhǔn)要求，啟動(dòng)餐飲企業(yè)信用積分考核制度。五是開展餐飲智慧監(jiān)管行動(dòng)。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)食品安全各類行為和信息的集中展示，解決餐飲業(yè)信息不對(duì)稱問題。

對(duì)社會(huì)層面，重點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)共治，營造安全氛圍。食品屬于典型的經(jīng)驗(yàn)品，食品安全則具有準(zhǔn)公共品屬性。餐飲食品安全監(jiān)管涉及食品、網(wǎng)絡(luò)、廣告、企業(yè)誠信、消費(fèi)者維權(quán)等多項(xiàng)市場(chǎng)監(jiān)管業(yè)務(wù)。單一的市場(chǎng)機(jī)制或單純的政府機(jī)制都無法解決市場(chǎng)中存在的經(jīng)驗(yàn)品問題和公共品問題。構(gòu)建以市場(chǎng)力量為主體的社會(huì)共治體系是必然選擇。一是建立健全各利益相關(guān)方共同參與機(jī)制。充分發(fā)揮主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的作用，提升監(jiān)管合力和效率。二是將風(fēng)險(xiǎn)交流作為社會(huì)共治的主要內(nèi)涵。遵循“信息公開”原則，分類別、分步驟推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)信息逐步公開，同時(shí)構(gòu)建以市場(chǎng)監(jiān)管部門為主體的風(fēng)險(xiǎn)交流體系，開展基于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為基礎(chǔ)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流，加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)科普教育，提高消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力。三是倡導(dǎo)先進(jìn)飲食文化。制止餐飲浪費(fèi)，推行分餐制、公筷公勺，禁食野生動(dòng)物等，形成安全健康營養(yǎng)的新時(shí)代飲食消費(fèi)觀念。