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網(wǎng)絡(luò)科技的飛速發(fā)展和新型服務(wù)的不斷涌現(xiàn)讓虛擬貨幣應(yīng)運(yùn)而生，虛擬貨幣使支付變得更加方便快捷，但其特點(diǎn)也為罪犯和恐怖分子提供了洗錢交易的避風(fēng)港，為反洗錢監(jiān)管帶來新的難題。2019年6月，金融行動(dòng)特別工作組（以下簡(jiǎn)稱“FATF”）制定了關(guān)于虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，隨后各國(guó)先后出臺(tái)新法律制度、開發(fā)相關(guān)技術(shù)解決虛擬貨幣監(jiān)管缺位。自2011年我國(guó)第一家比特幣交易平臺(tái)上線后，虛擬貨幣交易平臺(tái)和交易金額迅速增加，我國(guó)在應(yīng)對(duì)虛擬資產(chǎn)崛起過程中，也出臺(tái)了一系列嚴(yán)格措施。本文從反洗錢視角入手，將中國(guó)在虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，探索我國(guó)虛擬貨幣未來的監(jiān)管之路。

虛擬貨幣的概念與分類

目前國(guó)內(nèi)外對(duì)于虛擬貨幣尚未形成統(tǒng)一定義。2012年歐洲央行發(fā)布了第一份關(guān)于虛擬貨幣計(jì)劃的報(bào)告，定義虛擬貨幣是一種不受監(jiān)管的數(shù)字貨幣，由其開發(fā)者發(fā)行并控制，并在特定虛擬社區(qū)成員間使用和接受。美國(guó)財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）將虛擬貨幣定義為在某些環(huán)境中像貨幣一樣運(yùn)行，但在任何司法管轄區(qū)均不具有法定地位的貨幣。2014年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布《虛擬貨幣的關(guān)鍵定義和潛在的反洗錢/反恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)》報(bào)告，將虛擬貨幣界定為一種衡量?jī)r(jià)值的數(shù)字表現(xiàn)形式，可通過數(shù)字方式進(jìn)行交易，主要功能為交換媒介、計(jì)算單位和價(jià)值儲(chǔ)存物，但不具有法定貨幣地位，不受任何司法管轄區(qū)的發(fā)行或擔(dān)保，僅通過虛擬貨幣用戶社區(qū)協(xié)議履行上述功能。

虛擬貨幣分為可兌換和不可兌換兩種類型，可兌換的虛擬貨幣具有真實(shí)貨幣的價(jià)值，可與法定貨幣、其他虛擬貨幣進(jìn)行自由兌換，例如比特幣;不可兌換的虛擬貨幣僅在特定的虛擬世界使用，根據(jù)其使用規(guī)則兌換法定貨幣或其他虛擬貨幣，例如Q幣、魔獸世界金幣。其中可兌換的虛擬貨幣又可分為中心化虛擬貨幣和去中心化虛擬貨幣，如Q幣等有具體網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)商或平臺(tái)作為發(fā)行方的即為中心化虛擬貨幣，而比特幣等無專門發(fā)行方，不依賴中央銀行、政府機(jī)構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行平臺(tái)擔(dān)保，需要通過用戶“挖礦”獲得的貨幣則為去中心化虛擬貨幣。

虛擬貨幣洗錢風(fēng)險(xiǎn)

一是交易隱匿性。傳統(tǒng)意義上的普通貨幣交易是在指定賬戶間進(jìn)行，賬戶開通和交易需先通過實(shí)名認(rèn)證。虛擬貨幣基于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)產(chǎn)生和交易，打破了傳統(tǒng)貨幣交易限制，僅通過數(shù)字秘鑰等方式進(jìn)行流通，部分虛擬貨幣交易平臺(tái)和運(yùn)營(yíng)商雖要求客戶進(jìn)行實(shí)名登記注冊(cè)，但缺乏對(duì)用戶身份信息真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行核實(shí)的必要手段，客戶真實(shí)身份信息難以追溯和辨別，特別是去中心化虛擬貨幣的產(chǎn)生，整個(gè)交易過程可以完全隱藏交易者身份。以比特幣為例，其通過公私鑰技術(shù)保證交易信息只有用戶本人可以獲取，外界只能看到交易產(chǎn)生的一串?dāng)?shù)字，無法分辨交易詳細(xì)信息，加大追蹤難度，從而使虛擬貨幣成為洗錢等違法犯罪活動(dòng)的幫兇。

二是存在監(jiān)管盲區(qū)。虛擬貨幣使用范圍廣，交易體系復(fù)雜，發(fā)起方、交易方可利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)跨國(guó)資金充值和轉(zhuǎn)移，且虛擬貨幣作為新興事物，發(fā)展迅速，存在技術(shù)壁壘，目前各國(guó)普遍缺少出臺(tái)針對(duì)性的法律法規(guī)，發(fā)起方、交易方等主體多涉及不同國(guó)家和地區(qū)，各國(guó)對(duì)虛擬貨幣監(jiān)管程度不同，如美國(guó)、歐盟、日本、新加坡等通過立法形式明確虛擬貨幣監(jiān)管框架，建立了虛擬貨幣監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而英國(guó)、泰國(guó)、俄羅斯等國(guó)家對(duì)交易貨幣采取部分限制或禁止交易措施，遵守統(tǒng)一的反洗錢反恐怖融資法律存在一定困難，監(jiān)管職責(zé)不明，容易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。

三是追蹤監(jiān)測(cè)難。由于客戶很容易在匿名狀態(tài)下通過互聯(lián)網(wǎng)形式開通注冊(cè)虛擬資產(chǎn)交易賬戶，加之鏈上交易網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜，與傳統(tǒng)交易渠道之間存在明顯認(rèn)知壁壘，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)虛擬貨幣交易追蹤時(shí)往往面臨較大的技術(shù)障礙，難以追蹤交易IP地址，獲取秘鑰、資金流向等信息，給虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管調(diào)查帶來困難。

虛擬貨幣反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

金融行動(dòng)特別工作組FATF是反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定者，隨著虛擬貨幣的興起，F(xiàn)ATF對(duì)虛擬貨幣交易重視程度不斷提升。2014年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布了《虛擬貨幣的關(guān)鍵定義和潛在反洗錢/反恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)》的報(bào)告，詳細(xì)梳理了虛擬貨幣的定義、分類、特征，初步評(píng)估了虛擬貨幣的洗錢風(fēng)險(xiǎn)，并列舉了典型虛擬貨幣洗錢案例進(jìn)行佐證。2015年6月，F(xiàn)ATF制定了《以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的虛擬貨幣指引》，對(duì)FATF具體建議應(yīng)如何應(yīng)用于虛擬貨幣進(jìn)行探討，并重點(diǎn)關(guān)注可兌換虛擬貨幣交易所。2015年6月，F(xiàn)ATF全體會(huì)議審議通過了該指引。

應(yīng)二十國(guó)集團(tuán)部長(zhǎng)要求，F(xiàn)ATF工作組分別于2018年10月和2019年6月對(duì)建議書進(jìn)行了修訂，并于2019年6月制定《基于風(fēng)險(xiǎn)的虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商指南》，以使虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商遵守與金融機(jī)構(gòu)相同的FATF監(jiān)管措施。

首先，制定準(zhǔn)入門檻，實(shí)行注冊(cè)制或許可制。FATF在《基于風(fēng)險(xiǎn)的虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商指引》中建議應(yīng)對(duì)提供可兌換虛擬貨幣與法定貨幣交易服務(wù)的實(shí)體實(shí)行注冊(cè)制或許可制。特別是可兌換虛擬貨幣交易所可通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)賬服務(wù)，不受領(lǐng)土邊界限制，因此所有母國(guó)應(yīng)根據(jù)FATF建議要求實(shí)施注冊(cè)許可要求。目前，美國(guó)、澳大利亞、日本、菲律賓等國(guó)家已采取虛擬貨幣注冊(cè)制或許可制（表1）。

其次，開展國(guó)際間合作，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。FATF建議各國(guó)在反洗錢或反恐怖融資領(lǐng)域開展廣泛的國(guó)際合作，包括虛擬貨幣方面。各國(guó)可考慮通過建立機(jī)構(gòu)工作組機(jī)制，促進(jìn)政策制定部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管人員、金融情報(bào)部門和執(zhí)法部門間合作。2018年7月，F(xiàn)ATF向二十國(guó)集團(tuán)提交了《金融行動(dòng)特別工作組致二十國(guó)集團(tuán)央行行長(zhǎng)和財(cái)長(zhǎng)的報(bào)告》，其中闡明了其在虛擬貨幣領(lǐng)域所采取的措施，20國(guó)集團(tuán)認(rèn)識(shí)到虛擬貨幣或加密資產(chǎn)不斷增長(zhǎng)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)，呼吁FATF進(jìn)一步解釋FATF標(biāo)準(zhǔn)如何應(yīng)用于虛擬資產(chǎn)，包括客戶盡職調(diào)查、資金轉(zhuǎn)移、監(jiān)督和管理。2018年10月，F(xiàn)ATF工作組全體會(huì)議修訂了《金融行動(dòng)特別組織建議》，以解決虛擬資產(chǎn)的監(jiān)管問題。2020年1月，F(xiàn)ATF監(jiān)管者論壇第二次會(huì)議在巴黎召開，來自50多個(gè)代表團(tuán)的135名代表參與了虛擬資產(chǎn)監(jiān)管討論，分享了各國(guó)在虛擬資產(chǎn)監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)，包括虛擬資產(chǎn)反洗錢或反恐怖融資制度的起草制定、FATF規(guī)則的執(zhí)行情況、監(jiān)管信息技術(shù)支持等，使各國(guó)不斷完善虛擬資產(chǎn)監(jiān)管制度，應(yīng)對(duì)虛擬資產(chǎn)洗錢風(fēng)險(xiǎn)和威脅。

再次，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，采取有效監(jiān)管措施。FATF提出各國(guó)應(yīng)要求金融機(jī)構(gòu)和特定非金融行業(yè)和職業(yè)對(duì)虛擬資產(chǎn)支付產(chǎn)品和服務(wù)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，采取有效行動(dòng)減輕與之有關(guān)的洗錢或恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和各國(guó)監(jiān)管背景，對(duì)可兌換虛擬貨幣交易所進(jìn)行規(guī)范化管理，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)嵤└鼮閲?yán)格的監(jiān)管措施，以及決定是否禁止本國(guó)虛擬貨幣交易。同樣，對(duì)新產(chǎn)品、新技術(shù)也應(yīng)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在各國(guó)管轄范圍內(nèi)獲得許可或經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)在推出新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)或使用新技術(shù)前應(yīng)確保已采取了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，以降低被洗錢或恐怖融資犯罪利用的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，開展客戶盡職調(diào)查，記錄保存可疑交易報(bào)告。根據(jù)FATF建議，開展客戶盡職調(diào)查是降低可兌換虛擬貨幣洗錢或恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。各國(guó)應(yīng)通過可靠的第三方數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行客戶盡職調(diào)查，如一次性交易金額超過15000美元/歐元或電匯金額超過1000美元/歐元時(shí)。由于虛擬貨幣在建立客戶關(guān)系、資金交易過程中完全通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行，因此機(jī)構(gòu)可通過第三方數(shù)據(jù)庫(kù)或其他可靠來源信息、從客戶處接受確認(rèn)身份信息（如身份證號(hào)碼）、追蹤客戶互聯(lián)網(wǎng)IP地址、在國(guó)家法律框架下通過互聯(lián)網(wǎng)搜索與客戶交易資料一致的活動(dòng)信息等方式進(jìn)行非面對(duì)面的客戶身份識(shí)別和驗(yàn)證。當(dāng)虛擬貨幣涉及犯罪活動(dòng)收益和恐怖主義融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)記錄保存可疑交易報(bào)告，金融機(jī)構(gòu)以及特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)維護(hù)交易記錄。

我國(guó)虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管政策

我國(guó)目前還不是虛擬貨幣交易合法化國(guó)家，針對(duì)名目眾多的虛擬貨幣，關(guān)于虛擬貨幣的反洗錢監(jiān)管政策一直保持禁止的態(tài)度（表2）。

各省市地方也相繼發(fā)布虛擬貨幣風(fēng)險(xiǎn)提示，出臺(tái)一系列措施排查整治。2019年11月21日，深圳市發(fā)文《深圳市將開展虛擬貨幣交易場(chǎng)所排查整治》，重點(diǎn)排查在境內(nèi)提供虛擬貨幣交易服務(wù)或開設(shè)虛擬貨幣交易場(chǎng)所，整治為境外虛擬貨幣交易場(chǎng)所提供服務(wù)通道，包括引流、代理買賣等服務(wù)，以各種名義發(fā)售代幣，向投資者籌集資金或比特幣、以太幣等虛擬貨幣。2019年11月22日，北京市發(fā)文《北京嚴(yán)厲打擊虛擬貨幣交易，持續(xù)保持監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)》，對(duì)轄內(nèi)虛擬貨幣交易場(chǎng)所等組織全面摸排，防范虛擬貨幣交易活動(dòng)死灰復(fù)燃。

對(duì)我國(guó)虛擬貨幣監(jiān)管的啟示

首先，健全制度體系，明確虛擬貨幣各主體反洗錢義務(wù)。一是在反洗錢法律法規(guī)中明確虛擬資產(chǎn)定義、性質(zhì)。從目前國(guó)內(nèi)對(duì)虛擬貨幣監(jiān)管政策文件看，虛擬貨幣的定義、性質(zhì)尚未明確，從2013年五部委發(fā)布的《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，到2021年中國(guó)人民銀行聯(lián)合三協(xié)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于防范虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)的公告》，均未對(duì)虛擬資產(chǎn)范疇進(jìn)行明確界定，多用比特幣、代幣等具體虛擬貨幣名稱代替，這也給洗錢犯罪分子留下可乘之機(jī)。二是修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，將虛擬貨幣納入反洗錢反恐怖融資監(jiān)管范圍，明確虛擬貨幣交易商、電子錢包服務(wù)商、兌換商等各方需要履行的反洗錢義務(wù)，以及與虛擬貨幣相關(guān)的交易風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶身份識(shí)別、可疑交易報(bào)送規(guī)定。

其次，加強(qiáng)溝通協(xié)作，建立機(jī)構(gòu)和區(qū)域間協(xié)作機(jī)制。虛擬貨幣的發(fā)行和交易往往涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)和國(guó)家，僅靠一個(gè)部門或一國(guó)監(jiān)管難度較大，在政策制定和實(shí)施環(huán)節(jié)加強(qiáng)各部門和國(guó)家的密切配合，及時(shí)了解虛擬貨幣的洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)。積極響應(yīng)FATF關(guān)于虛擬貨幣反洗錢反恐怖融資監(jiān)管方面的應(yīng)對(duì)建議，吸取各國(guó)先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立機(jī)構(gòu)和區(qū)域間協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)決策者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融情報(bào)中心、執(zhí)法機(jī)關(guān)形成監(jiān)管合力，以風(fēng)險(xiǎn)為本原則識(shí)別、評(píng)估虛擬資產(chǎn)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)，采取有效措施降低我國(guó)被虛擬資產(chǎn)利用的洗錢風(fēng)險(xiǎn)。

最后，加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)，提高虛擬貨幣反洗錢監(jiān)測(cè)能力。虛擬貨幣交易本身具有去中心化、匿名性、跨國(guó)性等特點(diǎn)，這也是吸引犯罪分子通過虛擬貨幣洗錢的主要原因。一方面，虛擬資產(chǎn)交易平臺(tái)應(yīng)完善客戶身份信息實(shí)名制，了解、核實(shí)客戶真實(shí)身份，完整、準(zhǔn)確登記客戶身份基本信息，加強(qiáng)IP地址追蹤能力，對(duì)超過規(guī)定金額以上的交易或異常交易進(jìn)行可疑交易分析與報(bào)送;另一方面，反洗錢情報(bào)部門應(yīng)加大技術(shù)投入，提高反洗錢情報(bào)部門監(jiān)測(cè)分析異常交易的能力，使反洗錢監(jiān)管部門能夠在必要時(shí)完整查看加密信息，獲取客戶身份和交易信息，開展洗錢犯罪調(diào)查工作。

作者供職于中國(guó)人民銀行敖漢旗支行

責(zé)任編輯：湯奕晶