南方周末記者 黃思卓發(fā)自海南瓊中

鑫三源建設(shè)的農(nóng)村污水處理點(diǎn)非常好辨認(rèn)，白色的柵欄圍起來(lái)一塊地，占地約七十平方米，里面有一棟白色小房子，用來(lái)放置相關(guān)設(shè)施。　　　　　　　　　南方周末記者　?　黃思卓　?　攝

鑫三源建設(shè)的農(nóng)村污水處理點(diǎn)在檳榔樹(shù)和芭蕉樹(shù)漫山遍野的瓊中農(nóng)村十分顯眼。南方周末記者?　黃思卓　?　攝

★海南瓊中，總投資額高達(dá)13億的PPP環(huán)保項(xiàng)目一度被寄予厚望，曾入選財(cái)政部認(rèn)定的第三批國(guó)家級(jí)示范PPP項(xiàng)目。但在“蜜月期”之后，已建項(xiàng)目未驗(yàn)收，其他項(xiàng)目建設(shè)未完成，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用捉襟見(jiàn)肘，政企合作可能宣告流產(chǎn)。

在琳瑯滿目的PPP項(xiàng)目中，“做農(nóng)村污水處理最吃力不討好，因?yàn)榧炔皇鞘褂谜吒顿M(fèi)型，政府方面也沒(méi)有剛性支出的需求”。

農(nóng)村污水項(xiàng)目的通病是，啟動(dòng)前的基礎(chǔ)條件不清晰，導(dǎo)致建設(shè)需求模糊，監(jiān)管力度和管理模式?jīng)]有統(tǒng)一明確的規(guī)定，從而帶來(lái)了很多后期扯皮的問(wèn)題。

瓊中黎族苗族自治縣地處海南省中部，是南渡江、昌化江和萬(wàn)泉河三大河流的發(fā)源地，具有“海南之心”的美譽(yù)。

2015年之前，這顆生機(jī)勃勃的“心臟”，僅在縣城有一座超負(fù)荷運(yùn)行的自來(lái)水廠，一座只能服務(wù)3萬(wàn)人、污水處理率不足60%的污水處理廠，而縣里的淀粉廠一開(kāi)工，排出的工業(yè)廢水就會(huì)影響設(shè)備正常運(yùn)行。散落在山間田野的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，缺乏完整的污水處理系統(tǒng)，污水直排更是普遍現(xiàn)象。

為解污水難題，2015年瓊中發(fā)起“富美鄉(xiāng)村水環(huán)境治理”PPP項(xiàng)目。政企聯(lián)手成立一家公司，預(yù)備在3年建設(shè)期內(nèi)建設(shè)6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水廠，14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠和544個(gè)富美鄉(xiāng)村人工濕地，即分散式農(nóng)村污水處理站。

PPP（Public- Private Part-nership）是政府和社會(huì)資本合作的模式。在瓊中縣的PPP項(xiàng)目里，根據(jù)合同，政府方出資500萬(wàn)，社會(huì)資本方由上海三乘三備環(huán)保工程有限公司出資4500萬(wàn)，雙方各占10%、90%股份，成立了新公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。

這個(gè)總投資額高達(dá)13億的環(huán)保項(xiàng)目一度被寄予厚望，曾入選財(cái)政部認(rèn)定的第三批國(guó)家級(jí)示范PPP項(xiàng)目，全省多個(gè)縣市前來(lái)考察，被媒體廣泛報(bào)道。

但時(shí)至今日，當(dāng)?shù)赝度脒\(yùn)營(yíng)的農(nóng)村污水處理站只有三百余個(gè)，僅完成一半多，且沒(méi)有一個(gè)得到當(dāng)?shù)卣恼津?yàn)收，合同中的城鎮(zhèn)污水廠和供水廠尚未建成運(yùn)營(yíng)。

目前，合作企業(yè)焦頭爛額，地方政府已經(jīng)有終止合作的意向，昔日示范項(xiàng)目或?qū)⑿媪鳟a(chǎn)。五年來(lái)，全國(guó)PPP項(xiàng)目潮起又潮落，瓊中項(xiàng)目正是農(nóng)村污水難治理的縮影。

“蜜月期”

如果將這次政企合作視為一場(chǎng)姻緣，項(xiàng)目開(kāi)始的前三年，被王鐘靈稱為“蜜月期”。

王鐘靈是上海三乘三備環(huán)保工程有限公司的董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理，也是政企聯(lián)手成立的新公司——瓊中鑫三源水務(wù)投資管理有限公司（簡(jiǎn)稱鑫三源）的法定代表人和董事長(zhǎng)。

作為化工專業(yè)的博士，他在2005年就做過(guò)污水處理廠的項(xiàng)目，有多年環(huán)境工程經(jīng)驗(yàn)。動(dòng)起做農(nóng)村污水治理的念頭，是因?yàn)?014年，他看到江蘇改善農(nóng)村衛(wèi)生條件的“廁改”新聞。

他將目光投向海南，考察了7個(gè)縣市后，最后落地瓊中。

王鐘靈回憶，當(dāng)時(shí)的瓊中縣也想改變水環(huán)境的面貌，并且也付諸了實(shí)際行動(dòng)，但結(jié)果不盡如人意。以縣政府所在的營(yíng)根鎮(zhèn)為例，政府也曾在2013年前后吸引公司來(lái)做過(guò)農(nóng)村污水治理。營(yíng)根鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)李全均介紹，“做完以后就沒(méi)人管了，排水管道壞了也沒(méi)人修”。

王鐘靈表示，他和時(shí)任瓊中縣縣領(lǐng)導(dǎo)“一拍即合”，縣里不希望設(shè)施“有人生沒(méi)人養(yǎng)”，建好以后就報(bào)廢，王鐘靈承諾“包生孩子包長(zhǎng)大”，不僅要做到建管結(jié)合，而且要做全省的示范。

“蜜月期”里，項(xiàng)目進(jìn)展飛快。

2015年5月，PPP項(xiàng)目正式發(fā)起，三個(gè)月之內(nèi)，瓊中縣確認(rèn)了由縣水務(wù)局作為代表政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)。2016年6月，縣水務(wù)局和鑫三源簽署合同，富美鄉(xiāng)村污水處理點(diǎn)投資約為150萬(wàn)/自然村，這部分總價(jià)8.16億。合同簽署半年內(nèi)，就完成了四五十個(gè)農(nóng)村污水處理站的建設(shè)。

鑫三源建設(shè)的農(nóng)村污水處理點(diǎn)非常好辨認(rèn)，白色的柵欄圍起來(lái)一塊地，占地約七十平方米，里面有一棟白色小房子，用來(lái)放置相關(guān)設(shè)施，房子外的地上種滿了美人蕉等植物，地面下是污水處理的管網(wǎng)。

這樣的場(chǎng)景，在檳榔樹(shù)和芭蕉樹(shù)漫山遍野的瓊中農(nóng)村十分顯眼，路上隨便問(wèn)一個(gè)村民，都知道鑫三源的污水處理點(diǎn)在哪里，營(yíng)根鎮(zhèn)村民對(duì)鑫三源的工程評(píng)價(jià)也頗高。

項(xiàng)目也順利入選海南省2016年第一批PPP項(xiàng)目庫(kù)，不久后，入選為財(cái)政部示范項(xiàng)目，吸引各地官員過(guò)來(lái)參觀考察。

彼時(shí)，也是全國(guó)PPP項(xiàng)目浪潮的高潮。僅2016年，全國(guó)就有11260個(gè)PPP項(xiàng)目入庫(kù)，投資總額達(dá)13.5萬(wàn)億元。

PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于，政府能以較低的出資額撬動(dòng)一個(gè)數(shù)倍乃至數(shù)十倍的工程項(xiàng)目，既達(dá)到了招商引資的目的，又可以規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能在較長(zhǎng)的時(shí)間段里由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)維管理。

PPP浪潮興起，是因?yàn)榈胤秸畟鹘y(tǒng)的融資平臺(tái)和融資模式已風(fēng)險(xiǎn)重重。2014年，財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，財(cái)政部連發(fā)數(shù)文，推廣PPP模式，試圖化解地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目逾期未完成被叫停

PPP項(xiàng)目暗含天然的壟斷屬性，讓社會(huì)資本嘗到甜頭。瓊中PPP項(xiàng)目的合同期為30年，在這期間，在瓊中縣范圍，鑫三源對(duì)同類的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有優(yōu)先獲得權(quán)。

但項(xiàng)目實(shí)施5年之后，王鐘靈卻嘗到了苦頭。2020年8月20日，瓊中PPP項(xiàng)目服務(wù)中心發(fā)出一紙停止建設(shè)的通知。

一份長(zhǎng)達(dá)15頁(yè)、未加蓋公章的項(xiàng)目補(bǔ)充協(xié)議顯示，因鑫三源無(wú)法按照原合同約定，“在3年建設(shè)期內(nèi)完成項(xiàng)目的融資、建設(shè)”，要求對(duì)未開(kāi)工建設(shè)且未招標(biāo)、已招標(biāo)未建設(shè)、已開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目不再納入合作內(nèi)容。

“我做出的成績(jī)是有目共睹的，也遇到了前所未有的困難?！?6歲的王鐘靈已頭發(fā)灰白，常穿深色夾克，拉鏈拉到胸口，說(shuō)話時(shí)全神貫注身體前傾，走起路來(lái)步履匆匆。

截至2020年12月，鑫三源投入運(yùn)營(yíng)的農(nóng)村污水處理站只有三百余個(gè)，僅占承諾的一半多，而14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)場(chǎng)的污水處理廠只有1個(gè)接近建成，6個(gè)自來(lái)水廠中只有2個(gè)開(kāi)始動(dòng)工。

工期拖延，和鑫三源的資金問(wèn)題有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。瓊中縣水務(wù)局局長(zhǎng)崔大偉對(duì)南方周末記者解釋，政府也知道鑫三源受到很多外力因素阻礙，“建設(shè)過(guò)程中資金未能及時(shí)跟上，是導(dǎo)致超出合同建設(shè)期的主要因素”。

王鐘靈沒(méi)有否認(rèn)這兩三年的財(cái)務(wù)危機(jī)，現(xiàn)在已經(jīng)籌措到了資金，“賬上還有很多錢”。

鑫三源現(xiàn)在有四十多位員工，絕大多數(shù)都是90后的本地人。鑫三源總經(jīng)理栗正康就是當(dāng)?shù)厝?，在他看?lái)，項(xiàng)目無(wú)法如期推進(jìn)，是因?yàn)檎隍?yàn)收方面拖延進(jìn)度，且不支付相關(guān)運(yùn)維費(fèi)用。

截至2020年12月，自投入運(yùn)營(yíng)起，三百余個(gè)農(nóng)村污水處理點(diǎn)沒(méi)有一個(gè)得到政府的驗(yàn)收。一個(gè)處理點(diǎn)每月產(chǎn)生的運(yùn)維支出，“包括人工費(fèi)、水電費(fèi)等在內(nèi)，有三千元左右”，如此合計(jì)，三百多農(nóng)村污水處理站的運(yùn)維費(fèi)用每月超過(guò)九十萬(wàn)。

根據(jù)合同，沒(méi)有正式驗(yàn)收的項(xiàng)目應(yīng)屬試運(yùn)行期，試運(yùn)行期間的運(yùn)營(yíng)成本由鑫三源承擔(dān)，但合同規(guī)定，“試運(yùn)行期一般不超過(guò)3個(gè)月”，但有的項(xiàng)目已經(jīng)試運(yùn)行3年多了。

崔大偉表示，在項(xiàng)目驗(yàn)收完成之后，會(huì)根據(jù)運(yùn)維管理辦法確定運(yùn)維費(fèi)用支付細(xì)則，“這是后面的事情了”。目前，鑫三源所有農(nóng)村污水處理站都處在驗(yàn)收的過(guò)程中，“一個(gè)都沒(méi)經(jīng)過(guò)正式驗(yàn)收”。

同時(shí)他也表示，鑫三源建設(shè)運(yùn)營(yíng)的污水處理站效果不錯(cuò)，水質(zhì)也達(dá)標(biāo)?！皷|西是做得好，但是這個(gè)（指驗(yàn)收）跟東西好不好沒(méi)關(guān)系，畢竟是將來(lái)要移交給政府的項(xiàng)目，我還要看你所有的各種結(jié)算、審核等資料。鑫三源現(xiàn)在資料的提供過(guò)程中，今天缺這個(gè)明天缺那個(gè)?！辈贿^(guò)，哪些材料阻礙了處理站的驗(yàn)收流程，崔大偉并未說(shuō)明。

王鐘靈認(rèn)為，項(xiàng)目遲遲未能驗(yàn)收，在于政府不愿意提供資料。在瓊中深耕五年，他已經(jīng)盡最大努力在交材料，“根據(jù)2018年的第一版驗(yàn)收方案，政府要求我們企業(yè)提供難以提供的規(guī)劃材料，而第二版方案2020年中才出，導(dǎo)致驗(yàn)收工作滯后，產(chǎn)生很多問(wèn)題”。

崔大偉表示，項(xiàng)目驗(yàn)收需要具備相關(guān)驗(yàn)收條件及資料，目前鑫三源正在準(zhǔn)備中，縣水務(wù)局也在積極配合。鑫三源已建好的農(nóng)村污水處理站，都處在準(zhǔn)備驗(yàn)收的過(guò)程中。

“做農(nóng)村污水處理最吃力不討好”

在琳瑯滿目的PPP項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)是企業(yè)獲利的重要源頭。國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家財(cái)政部PPP雙庫(kù)定向邀請(qǐng)專家、E20研究院院長(zhǎng)薛濤分析，這些項(xiàng)目中，“做農(nóng)村污水

處理最吃力不討好，因?yàn)榧炔皇鞘褂谜吒顿M(fèi)型，政府方面也沒(méi)有剛性支出的需求”。

在合作雙方爭(zhēng)議最多的資金問(wèn)題上，該P(yáng)PP項(xiàng)目合同中寫道，收入來(lái)源為：水費(fèi)、污水處理費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼，還有更詳細(xì)的說(shuō)明：由于鄉(xiāng)村水環(huán)境治理項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象為農(nóng)村用戶，僅從使用者付費(fèi)角度，難以維持運(yùn)營(yíng)和保障投資人回收成本及取得投資回報(bào)。故采用使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的形式。

王鐘靈表示，他們已經(jīng)在項(xiàng)目上投入了六個(gè)多億。根據(jù)合同，建設(shè)期內(nèi)政府按投資額的6.9%-7%進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，約合四千多萬(wàn)。包括政府出資的500萬(wàn)注冊(cè)資金在內(nèi)，鑫三源目前收到政府方面資金共9600萬(wàn)元左右。但由于已建成的項(xiàng)目未能驗(yàn)收，運(yùn)維費(fèi)完全由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)捉襟見(jiàn)肘。

薛濤分析，這類項(xiàng)目的一個(gè)突出矛盾在于，農(nóng)村污水處理沒(méi)有明確的處理量，因此當(dāng)初設(shè)計(jì)的工程數(shù)量可能超過(guò)實(shí)際所需，花費(fèi)過(guò)高，從而就容易產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2019年，海南人大執(zhí)法檢查組檢查瓊中時(shí)，在《海南日?qǐng)?bào)》上登出的檢查意見(jiàn)就曾提出，“發(fā)現(xiàn)瓊中將農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過(guò)高”。

排放標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)越高，意味著前期建造和后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的成本也會(huì)越高。因此，當(dāng)時(shí)檢查組建議，瓊中要考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政資金承受能力、村莊人口規(guī)模和分布，考慮投入與產(chǎn)出比，“靈活設(shè)置農(nóng)村污水排放標(biāo)準(zhǔn)，合理利用資源”，“因地制宜建設(shè)，避免造成資源浪費(fèi)”。

薛濤分析，根本原因還是農(nóng)村污水治理的通病——啟動(dòng)前的基礎(chǔ)條件不清晰，導(dǎo)致建設(shè)需求模糊，監(jiān)管力度和管理模式?jīng)]有統(tǒng)一明確的規(guī)定，從而帶來(lái)了很多后期扯皮的問(wèn)題。

不只是資金，農(nóng)村污水項(xiàng)目的前期征地和后期運(yùn)營(yíng)中的協(xié)調(diào)，都難以一帆風(fēng)順。比如征地，“沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范與現(xiàn)實(shí)匹配”，薛濤說(shuō)，往往就是在村鎮(zhèn)集體土地或是田頭地間的農(nóng)用地里“摳”出來(lái)一小塊，沒(méi)有土地證，溝通起來(lái)也是難度大、成本高。栗正康就認(rèn)為，在農(nóng)村污水項(xiàng)目征地拆遷方面，政府后期支持力度不夠，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠和供水廠這個(gè)矛盾更突出”。

實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，也可能會(huì)發(fā)生“電沒(méi)接過(guò)去”“管子沒(méi)接好”“排污口出不來(lái)水”等等各方面問(wèn)題。上述海南人大檢查組就發(fā)現(xiàn)已建好的296個(gè)農(nóng)村分散式污水處理設(shè)施中有137個(gè)運(yùn)行不正常，據(jù)當(dāng)時(shí)瓊中有關(guān)負(fù)責(zé)人反饋，主要原因是沒(méi)有安裝電表，“只要電表一安裝，設(shè)施就能正常運(yùn)轉(zhuǎn)”。

在王鐘靈與瓊中縣蜜月期結(jié)束的2017年，財(cái)政部、國(guó)資委發(fā)布了相關(guān)通知，意在放緩PPP腳步和控制風(fēng)險(xiǎn)，集中清理工作也在全國(guó)拉開(kāi)帷幕。經(jīng)過(guò)半年的清理，2018年5月財(cái)政部PPP中心公布，退庫(kù)與整改的PPP項(xiàng)目達(dá)3700個(gè)，投資額共計(jì)4.9萬(wàn)億元。

審慎的基調(diào)仍在延續(xù)。2020年，財(cái)政部PPP網(wǎng)站上，每月仍有數(shù)十個(gè)PPP項(xiàng)目陸續(xù)被清退出庫(kù)。

這是王鐘靈第一個(gè)PPP項(xiàng)目，恐怕也是最后一個(gè)。如果項(xiàng)目被終止，瓊中的農(nóng)村污水處理該如何繼續(xù)？　在接受南方周末記者采訪時(shí)，崔大偉點(diǎn)了點(diǎn)頭,表示會(huì)繼續(xù)做，但具體實(shí)施方案政府還在協(xié)商中。“我們的目標(biāo)是農(nóng)村污水要達(dá)到省里的要求，城鎮(zhèn)污水這塊打算2021年都啟動(dòng)，兩三年內(nèi)做完?！?/p>

瓊中的財(cái)政資金緊張，并不是一個(gè)秘密。2019年，瓊中縣才摘掉了“國(guó)家級(jí)貧困縣”的帽子。2020年，海南戴上“自貿(mào)港”的皇冠后，瓊中大街小巷拉上了歡慶的紅色橫幅，與之并肩的還有脫貧攻堅(jiān)的標(biāo)語(yǔ)。

未來(lái)瓊中是否還能繼續(xù)完成這個(gè)十幾億的水環(huán)境治理項(xiàng)目？　崔大偉說(shuō)：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)是第一位的，會(huì)積極爭(zhēng)取上級(jí)資金把污水處理項(xiàng)目做好?！?/p>