王海霞

(中國社會科學(xué)院大學(xué) 研究生院，北京 102488)

2020年是勝利實(shí)現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標(biāo)和“十三五”規(guī)劃收官之年，是“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的最后攻關(guān)之年，是“決勝之年”。面對突如其來的新冠疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會遭受重大沖擊，更有復(fù)雜嚴(yán)峻的國際形勢，實(shí)現(xiàn)疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民幸福的綜合目標(biāo)，財(cái)政支持助力協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)尤為重要。2020年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，在疫情防控常態(tài)化下，積極的財(cái)政政策要更加積極有為。以更大的政策力度對沖疫情影響，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。這是黨中央、國務(wù)院為應(yīng)對復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢、搶抓發(fā)展機(jī)遇作出的科學(xué)決策，是立足于2020年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出的重大部署，也是當(dāng)前財(cái)政工作的根本遵循和行動指南。

本文聚焦新冠疫情常態(tài)化下地方財(cái)政發(fā)展，縱觀地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，討論地方財(cái)政面臨的困境與出路，以此提出地方財(cái)政制度建設(shè)的政策路徑。

一、疫情常態(tài)化下地方積極財(cái)政政策應(yīng)對方向

疫情常態(tài)化下，地方財(cái)政政策一方面要統(tǒng)籌疫情防控，另一方面要協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。地方財(cái)政形勢與常態(tài)化防控各項(xiàng)制度的運(yùn)行狀況高度相關(guān)，多種復(fù)雜因素疊加使財(cái)政收入下滑，而財(cái)政支出剛性加劇，支出增速高于收入增速，地方財(cái)政還會呈現(xiàn)“緊平衡”趨勢。

目前，我國政府已出臺多項(xiàng)財(cái)政政策應(yīng)對疫情沖擊，但面對疫情引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，財(cái)政政策必然會繼續(xù)加強(qiáng)宏觀調(diào)控。地方財(cái)政政策的重中之重依然是“六?！薄傲€(wěn)”的持續(xù)落實(shí)，發(fā)揮財(cái)政的兜底政策。另外，面對疫情控制的基本穩(wěn)定和疫情防控的常態(tài)化，也要積極發(fā)揮財(cái)政的經(jīng)濟(jì)刺激政策作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展保增長才是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)的根本之道。

地方財(cái)政兜底政策主要體現(xiàn)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展，為人民群眾提供底線保障，維護(hù)公民的基本權(quán)利[1]。其中，地方財(cái)政的兜底政策作用體現(xiàn)在疫情防控、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會救助等三個(gè)方面。地方財(cái)政持續(xù)安排疫情防控資金以及疫情得到有效控制后的善后工作。在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)方面，主要是地方財(cái)政對困難企業(yè)尤其是受影響比較大的中小企業(yè)出臺相適宜的稅費(fèi)減免緩繳等政策，以促進(jìn)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和解決現(xiàn)金流為主的政策作為發(fā)力點(diǎn)[2]。社會救助則充分體現(xiàn)了人民財(cái)政觀的思想，它用于扶危救困，保障社會弱勢群體的基本生活條件[3]。

地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)刺激政策主要體現(xiàn)在財(cái)政對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長的推動和促進(jìn)作用，保障市場運(yùn)行的活力和增長動力。在疫情得到有效控制、經(jīng)濟(jì)基本面逐漸復(fù)蘇的前提下，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展目標(biāo)，在疫情常態(tài)化趨勢下，地方政府應(yīng)積極探索刺激消費(fèi)，帶動投資，為經(jīng)濟(jì)循環(huán)注入新的活力。比如疫情期間多地地方政府采取的給居民發(fā)放消費(fèi)券、刺激汽車消費(fèi)等擴(kuò)大社會總需求，與此同時(shí)也采取了供給側(cè)刺激計(jì)劃，如啟動新基建、擴(kuò)大公共衛(wèi)生領(lǐng)域支出等。每項(xiàng)政策的實(shí)施效果并不是單一的局限的，可能同時(shí)兼有紓困和經(jīng)濟(jì)刺激等雙重作用，比如對困難群體的轉(zhuǎn)移支付，就兼具社會救助和拉動該群體消費(fèi)的作用。不同的經(jīng)濟(jì)社會條件下，財(cái)政的作用機(jī)理和著力點(diǎn)雖有所不同，但地方財(cái)政是推動地方政府履職和各項(xiàng)政策實(shí)施的基礎(chǔ)條件。目前疫情常態(tài)化下地方財(cái)政制度建設(shè)對于地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

二、疫情沖擊下河南省財(cái)政形勢現(xiàn)狀分析

(一)河南省財(cái)政收支形勢分析

經(jīng)濟(jì)下行壓力、更大規(guī)模的減稅降費(fèi)和疫情的沖擊導(dǎo)致河南省財(cái)政收入劇減。與此同時(shí)，財(cái)政支出的剛性增加，完善“六穩(wěn)”工作協(xié)調(diào)機(jī)制，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動黃河領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，有效應(yīng)對疫情影響促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運(yùn)行，保基本民生保工資保運(yùn)轉(zhuǎn)等資金需求較大。2020年1—8月累計(jì)，河南全省一般公共預(yù)算收入2790.7億元，增長1.3%，繼續(xù)保持恢復(fù)性增長態(tài)勢；全省一般公共預(yù)算支出7095.2億元，增長0.5%。

河南作為中國的糧倉之一，財(cái)政盈余缺口卻是國內(nèi)最大。財(cái)政收支矛盾逐年加大，疫情影響之下財(cái)政收支雙向承壓巨大，收支矛盾日益尖銳，財(cái)政形勢更加嚴(yán)峻(如圖1)。2020年1—8月累計(jì)，全省財(cái)政總收入4298億元，下降0.7%。一般公共預(yù)算收入2790.7億元，增長1.3%。地方稅收收入1849.5億元，下降4.9%。稅收收入較大幅度下降，財(cái)政收支平衡壓力進(jìn)一步加大。一旦財(cái)政形勢持續(xù)惡化，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益暴露和轉(zhuǎn)化，必將嚴(yán)重阻礙地方財(cái)政收支平衡及地方財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展。

(二)河南省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是指在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度框架下，地方政府財(cái)政得以在較長時(shí)期內(nèi)維持合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和債務(wù)規(guī)模，發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理效能，實(shí)現(xiàn)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、民生等方面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[4]。一方面，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)長期性的綜合發(fā)展的過程，根據(jù)地方的歷史發(fā)展水平、現(xiàn)階段財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和未來財(cái)政收支潛力等因素進(jìn)行綜合考量分析得出。另一方面，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的衡量與財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政赤字率以及政府債務(wù)等多重因素相關(guān)。因我國地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)缺乏翔實(shí)具體的統(tǒng)計(jì)，為簡化分析，本文主要從財(cái)政收入與GDP比值計(jì)算得到的財(cái)政依存度指標(biāo)，以及財(cái)政收入占財(cái)政支出的比例所得到的財(cái)政自給能力指標(biāo)兩個(gè)方面，結(jié)合疫情沖擊下河南省宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和財(cái)政收支狀況，對河南省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行測定。

圖1 2004年以來歷年河南省財(cái)政收支情況數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年河南省財(cái)政預(yù)決算報(bào)告及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算得到。

1.疫情之前財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問題已凸顯

河南省財(cái)力和政策的騰挪空間極其有限，地方財(cái)政嚴(yán)酷的收支形勢由來已久，2020年新冠肺炎疫情沖擊下河南省財(cái)政供需雙向承壓，財(cái)政減收和剛性支出的尖銳矛盾激化，對地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展形成巨大挑戰(zhàn)。在中短期內(nèi)，在保障疫情防控工作，扶持企業(yè)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，著力推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和民生改善等方面河南財(cái)政支出壓力加大。截至2020年2月13日，河南全省各級財(cái)政累計(jì)安排疫情防控資金38.41億元，其中爭取中央補(bǔ)助5.64億元，省財(cái)政安排2.73億元，市縣財(cái)政安排30.04億元。這為疫情防控工作提供了堅(jiān)實(shí)有力的保障，與此同時(shí)也增加了財(cái)政支出壓力。

從收支情況看。從河南一般公共預(yù)算收入來看，2016年出現(xiàn)嚴(yán)重的下滑后一直保持較低的增長率，而另外一端，一般公共預(yù)算支出仍然保持較高的增長率(見表1)。2019年，河南省財(cái)政收入增速已經(jīng)降為7.3%，成為分稅制改革近30年來增速最低的一年，而2019年河南財(cái)政支出增長率為10.4%，支出的增速遠(yuǎn)高于收入的增速。同時(shí)，疫情沖擊導(dǎo)致稅基減少，以及為支持疫情防控保供、企業(yè)紓困和復(fù)工復(fù)產(chǎn)采取減免稅、緩稅等措施，拉低收入增幅。2020年1—7月份累計(jì)全省一般公共預(yù)算收入增長率僅為0.5%，而一般公共預(yù)算支出增長率為-1.8%。2020年1—8月累計(jì)全省一般公共預(yù)算支出增長率為0.5%，首次實(shí)現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正，由于很多待結(jié)算事項(xiàng)要到下半年才能出支出，歷年財(cái)政支出均呈“前低后高”的分布特點(diǎn)，因此下半年的支出會高過上半年。

表1 河南省財(cái)政收支情況(2004—2020年)

從政府債務(wù)形勢看。近些年來，河南財(cái)政赤字加大，財(cái)政資金嚴(yán)重不足，政府舉債沖動增強(qiáng)，政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，制約財(cái)政可持續(xù)發(fā)展(見表2)。由于地方財(cái)政缺乏有效約束且地方政府對中央救助存在預(yù)期的慣性長期存在，地方債務(wù)就成為地方政府調(diào)節(jié)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要工具。一方面，財(cái)政收入增速不足會弱化政府償債能力，財(cái)力增長難以支撐債務(wù)償還，引發(fā)流動性風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在政績考核的現(xiàn)實(shí)壓力和財(cái)政收入增速不足情況下，政府可能會采取機(jī)會主義行為，罔顧地方債務(wù)壓力和金融風(fēng)險(xiǎn)，或明或暗突破地方債務(wù)管理紅線，從而使債務(wù)脫離控制。

表2 河南省地方債務(wù)總情況

從財(cái)政依存度看。依據(jù)2020年中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，計(jì)算全國31省份的財(cái)政依存度(見表3)，而我國2019年總體的財(cái)政依存度大約為0.19，2019年河南省的財(cái)政依存度為0.07，財(cái)政依存度雖正在不斷增強(qiáng)(如圖2)，但在全國范圍內(nèi)依然維持在較低的水平。因此，從財(cái)政依存度來看，河南財(cái)政狀況雖在可控范圍之內(nèi)，但長期地方利益格局的變化所引起的沖擊不容小覷，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的問題依然不容忽視。

表3 2019年全國31省份財(cái)政依存度

從財(cái)政自給能力看。自2004年以來，地方財(cái)政自給能力呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，2018年甚至下降到0.52(見表4)，說明地方財(cái)政支出中僅一半是由地方本級財(cái)政收入支持，其余的則需依靠中央對地方的稅收返還、中央轉(zhuǎn)移支付和政府舉債融資。這種情形的出現(xiàn)與我國當(dāng)前的分稅制財(cái)政管理體制有關(guān)，財(cái)權(quán)和事權(quán)以及支出責(zé)任不匹配的同時(shí)，地方稅體系構(gòu)建進(jìn)程緩慢。河南省財(cái)政自給能力自2004年以來常年維持在0.4左右(如圖3)，而2020年1—8月累計(jì)財(cái)政自給能力達(dá)到了自2004年以來的最低值0.39。大部分財(cái)政資金需要依靠中央轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致許多政策無法實(shí)現(xiàn)各級政府事權(quán)和財(cái)力的完全匹配，地方事權(quán)和支出責(zé)任缺乏足夠資金支持。由此形成的制度性財(cái)政缺口，也激發(fā)了政府的舉債沖動，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積疊加赤字規(guī)模擴(kuò)大，影響河南財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

圖2 2004—2019年河南省財(cái)政依存度數(shù)據(jù)來源：河南省統(tǒng)計(jì)年鑒

表4 1994—2018年地方財(cái)政自給能力

2.受疫情短期沖擊及中長期繼發(fā)影響下的財(cái)政形勢分析

從財(cái)政自身來看，受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)、疫情常態(tài)化等因素影響，財(cái)政收入增長將繼續(xù)放緩。同時(shí)，財(cái)政支出增長剛性較強(qiáng)，面臨前所未有的疫情沖擊，經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行正在加速恢復(fù)中，做好“六穩(wěn)”“六?！?，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、科技創(chuàng)新，護(hù)航經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中求進(jìn)都需要財(cái)政資金的支持。

中長期來看，隨著疫情的好轉(zhuǎn)，2020年8月份，全省一般公共預(yù)算收入增長9.1%；1—8月累計(jì)，全省財(cái)政收入增長1.3%，繼續(xù)保持恢復(fù)性增長態(tài)勢；財(cái)政支出增長0.5%，累計(jì)增幅首次實(shí)現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正?；久裆椭攸c(diǎn)支出保障較好。財(cái)政收支形勢略有好轉(zhuǎn)，但疫情繼發(fā)的影響仍將持續(xù)。

圖3 2004—2020年河南省財(cái)政自給能力數(shù)據(jù)來源：2019年河南統(tǒng)計(jì)年鑒，河南省財(cái)政廳

綜上可以看出，河南省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展雖尚在可控范圍之內(nèi)，但長期來看，威脅財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的主要問題仍較為突出，財(cái)政形勢不容樂觀。

三、建立以人民為中心的財(cái)政制度促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)代財(cái)政是民主財(cái)政，是人民當(dāng)家作主的財(cái)政?，F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中，要充分發(fā)揮人民代表大會的作用，讓人民的意見得到最充分的表達(dá)；要充分發(fā)揮人民在財(cái)政資金籌集和使用中的監(jiān)督作用；要積極推動財(cái)政透明度的提高，政府預(yù)算決算信息應(yīng)盡可能有效公開，為人民監(jiān)督財(cái)政事務(wù)提供必要的條件。

習(xí)近平總書記多次贊揚(yáng)中國人民和中華民族精神，他的“人民觀”體現(xiàn)著極其濃郁的人民情懷。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平的“人民觀”，深刻理解“為誰執(zhí)政、為誰服務(wù)”的問題[5]，就能更深刻地認(rèn)識到財(cái)政的本質(zhì)屬性與時(shí)代內(nèi)涵。財(cái)政制度應(yīng)始終把人民放首位，牢記為人民服務(wù)的宗旨，為人民群眾謀福利、作貢獻(xiàn)。地方財(cái)政建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，加大民生投入力度，加強(qiáng)民生資金管理，持續(xù)做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。

(一)建立以人民為中心的地方財(cái)政制度變革方向

1.多渠道穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)

進(jìn)一步拓寬就業(yè)資金保障渠道，積極落實(shí)各項(xiàng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，促進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和重點(diǎn)群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)。積極應(yīng)對疫情影響，減輕企業(yè)經(jīng)營壓力，穩(wěn)定企業(yè)就業(yè)崗位，精準(zhǔn)落實(shí)困難企業(yè)穩(wěn)崗返還政策。

2.提高養(yǎng)老保障水平

保障基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。開展調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金有關(guān)工作。建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧長效機(jī)制。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，地方政府可根據(jù)地方實(shí)際情況調(diào)整，為參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的貧困人群按照最低繳費(fèi)檔次代繳部分或全部保費(fèi)。

3.完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)

提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)人均財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)健康中國戰(zhàn)略，繼續(xù)開展重大傳染病防控，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)，支持醫(yī)療服務(wù)與保障能力提升，加大醫(yī)療救助投入力度[6]。重點(diǎn)資助貧困地區(qū)的困難群眾參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，開展疾病應(yīng)急救助，支持提高貧困地區(qū)人口醫(yī)療保障水平和能力。

4.優(yōu)化財(cái)政支出增進(jìn)社會公平

支持發(fā)展公平和高質(zhì)量的教育，堅(jiān)持把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域予以優(yōu)先保障，進(jìn)一步優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，向義務(wù)教育、貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)傾斜。支持基礎(chǔ)教育事業(yè)改革發(fā)展，重點(diǎn)提升農(nóng)村和貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

5.完善住房保障體系

全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，支持公租房保障和城市棚戶區(qū)改造，大力推進(jìn)住房租賃市場發(fā)展，全力支持做好農(nóng)村危房改造工作。

記者在行動計(jì)劃附后的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)表上看到，3年“平安西江”建設(shè)行動期內(nèi)，廣東海事系統(tǒng)要完成38大類、72項(xiàng)工作任務(wù)，這些任務(wù)包括完善西江感知系統(tǒng)布點(diǎn)規(guī)劃,推進(jìn)西江共享傳輸鏈路建設(shè)、西江電子江圖建設(shè),布局海事管理沿江綜合基站,推動地方政府健全及完善水上社會救援力量的建設(shè)等，內(nèi)容豐富，涵蓋水上安全及環(huán)保方方面面。

6.保障民生兜底工作

統(tǒng)籌開展低保、特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助和孤兒基本生活保障工作。加強(qiáng)疫情防控期間困難群眾兜底保障。適度擴(kuò)大低保、臨時(shí)救助政策范圍，及時(shí)將符合條件的受疫情影響的困難群眾納入低保、特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助等保障范圍。

(二)以人民為中心的地方財(cái)政制度建設(shè)方案

地方政府的收入來源主要是稅收、非稅收入、政府性基金。其中，非稅收入比較雜，如行政事業(yè)性收費(fèi)、資產(chǎn)處置、平臺融資等，政府性基金主要是土地出讓金收入。短期來看，地方政府可以通過大力壓減一般性支出、硬化預(yù)算執(zhí)行約束、推行預(yù)算績效評價(jià)等舉措來緩解收支壓力。長期來看，健全地方財(cái)政制度是穩(wěn)定基層財(cái)政財(cái)源，緩解地方財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的各種矛盾的長效機(jī)制。

一是實(shí)施積極的財(cái)政政策。繼續(xù)落實(shí)落細(xì)更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，鞏固和拓展減稅降費(fèi)效果，減稅降費(fèi)更有針對性。支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出提質(zhì)增效，大力壓減一般性支出，集中財(cái)力圍繞省委省政府中心工作，重點(diǎn)工程、項(xiàng)目加大投資力度；加大對普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)投入，保障群眾基本生活。

三是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。深化財(cái)稅體制改革，切實(shí)發(fā)揮制度的保障作用；加快建立完善全省穩(wěn)定的各項(xiàng)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的財(cái)政體制,以及科學(xué)規(guī)范優(yōu)化配置財(cái)政資源的預(yù)算管理制度。

四是加強(qiáng)財(cái)政管理。切實(shí)貫徹“以收定支”原則，加大優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)力度，提高財(cái)政資金支出效率，發(fā)揮財(cái)政支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會公平的積極作用；加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金使用效益；加強(qiáng)財(cái)政法治建設(shè)，提高依法理財(cái)水平；加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，提高防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四、推動以人民為中心的地方財(cái)政制度建設(shè)的對策建議

(一)新時(shí)代中國特色社會主義制度框架下構(gòu)建中央與地方財(cái)政關(guān)系

地方財(cái)政收支矛盾一直存在，并不完全是減稅降費(fèi)政策和新冠疫情常態(tài)化造成的，而疫情常態(tài)化和更大規(guī)模的減稅降費(fèi)僅是凸顯了這種矛盾。中央與地方財(cái)政關(guān)系的不合理性與不穩(wěn)定性才是引致地方財(cái)政收支矛盾的根本性原因。在我國現(xiàn)行的財(cái)政體制下，地方財(cái)政承擔(dān)著與其財(cái)力嚴(yán)重不匹配的支出責(zé)任，長期力所不逮累積了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。為有效紓解地方財(cái)政收支矛盾，保持和推動地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，地方財(cái)政制度建設(shè)主要有以下幾個(gè)方面：一是加快推動深化中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，減輕地方財(cái)政支出壓力；二是持續(xù)完善地方稅體系改革，穩(wěn)固地方財(cái)政收入；三是加大優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度力度，建立健全轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，增強(qiáng)對地方財(cái)力補(bǔ)償?shù)暮侠硇院鸵?guī)范性，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展公平；四是加強(qiáng)預(yù)算管理，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

1.深化中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分

中央和地方財(cái)政關(guān)系中事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配是相對突出的問題。黨的十九屆四中全會提出“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”。在我國現(xiàn)有的財(cái)政體制下，地方政府承擔(dān)著大量的事權(quán)而沒有與之相匹配的財(cái)權(quán)，中央政府有大量的財(cái)權(quán)卻承擔(dān)了較少的事權(quán)[7]。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基本條件是從人民的根本利益出發(fā)，以更科學(xué)的方法建立起充分調(diào)動中央和地方兩個(gè)積極性的中央和地方財(cái)政關(guān)系，讓人民群眾享有更高效且高質(zhì)量的服務(wù)和獲得感。這就要求:一是進(jìn)一步明確主要領(lǐng)域的責(zé)任劃分。加快完成主要領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，改善中央和地方財(cái)政關(guān)系，尤其是積極推進(jìn)省以下政府間財(cái)政關(guān)系改革。在已經(jīng)出臺的醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任分擔(dān)方式和具體比例的基礎(chǔ)上，結(jié)合各級政府的支出分類，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)加快出臺更多領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革方案。二是推進(jìn)共同財(cái)政事權(quán)的功能有效發(fā)揮。在推進(jìn)中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的進(jìn)程中，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，合理界定中央財(cái)權(quán)事權(quán)、地方財(cái)權(quán)事權(quán)及中央和地方共同財(cái)權(quán)事權(quán)的邊界，規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界，賦予各級政府承擔(dān)事權(quán)相得益彰的財(cái)權(quán)，以充分發(fā)揮中央和地方的積極性。三是建立健全保障基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)體系。充分明確主要基本公共服務(wù)的支出標(biāo)準(zhǔn)，合理引入增長機(jī)制，建立確保共同財(cái)政事權(quán)的有效落實(shí)機(jī)制。與此同時(shí)，強(qiáng)化中央對地方標(biāo)準(zhǔn)的管理與控制，在落實(shí)執(zhí)行國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的條件下，可因地制宜地融入地方治理的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，由地區(qū)財(cái)政自給自足提供財(cái)力支持。四是健全應(yīng)急管理中的中央與地方財(cái)政關(guān)系。應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要舉措。疫情常態(tài)化下，各省應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際財(cái)政收支和體制特征制定符合本省實(shí)際的改革方案，明確應(yīng)急管理中省級以下各級政府間應(yīng)急救援領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任。真正建立與各級政府財(cái)力相適應(yīng)的制度，突出各自應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，提高應(yīng)急救援執(zhí)行力，強(qiáng)化健全配套措施，落實(shí)支出責(zé)任。

2.進(jìn)一步完善建立地方稅體系

根據(jù)黨的十九屆四中全會指示精神，進(jìn)一步完善地方稅體系建設(shè)是做好優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的重中之重。充分賦予地方政府相應(yīng)財(cái)權(quán)，是緩解地方財(cái)政積重已久的問題的長久之道。在優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的同時(shí)探索政府間收入劃分，加快完善建立地方稅體系，穩(wěn)定地方政府收入來源，進(jìn)一步充實(shí)地方財(cái)力。新冠疫情給各行各業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來了不小的沖擊，地方財(cái)政收入在一定時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)到常態(tài)水平，疫情防控期間，地方基層政府出現(xiàn)了應(yīng)急管理的能力不足[8]。地方政府的治理能力很大程度上受制于地方稅體系的不健全。一是完善共享稅模式。根據(jù)國家稅制改革進(jìn)程，進(jìn)一步完善增值稅制度等相關(guān)制度和政策。二是根據(jù)優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的要求，適當(dāng)調(diào)整地方政府稅收征管權(quán)限。在人大立法授權(quán)和監(jiān)督之下，給予地方政府在稅率調(diào)整方面的選擇權(quán)和稅收優(yōu)惠方面的自主權(quán)，結(jié)合各省不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況完善地方稅體系。三是繼續(xù)清理與規(guī)范非稅收入，將一些具有稅收性質(zhì)且收入穩(wěn)定的收費(fèi)納入地方稅體系的范圍，提高地方財(cái)政收入中的稅收收入比重。

3.優(yōu)化地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度

逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)一步優(yōu)化和完善地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，充分形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的財(cái)政體制，支持地方創(chuàng)造性開展工作。一是加大中央轉(zhuǎn)移支付的力度，均衡地區(qū)間財(cái)力差異。二是健全轉(zhuǎn)移支付體系,以優(yōu)化財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，健全共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，加快推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化，形成組合有效、配合高效的轉(zhuǎn)移支付體系。三是逐步完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度,因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多，立項(xiàng)隨意性強(qiáng)，造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金使用效率不高。調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用范圍和方向，以支出績效為導(dǎo)向并通過問責(zé)機(jī)制提高其使用效率。加強(qiáng)對財(cái)政資金的各類預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度。四是加強(qiáng)制度約束力，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。中央在確定對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時(shí)，充分評估當(dāng)?shù)卣?cái)政紀(jì)律，強(qiáng)化監(jiān)督、問責(zé)和懲罰機(jī)制，建立規(guī)范、科學(xué)和透明的轉(zhuǎn)移支付分配制度。

4.加強(qiáng)預(yù)算管理優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

科學(xué)地改進(jìn)地方預(yù)算編制和控制方式，促進(jìn)預(yù)算管理專業(yè)化發(fā)展，完善預(yù)算管理專業(yè)人才培養(yǎng)建設(shè)，提高預(yù)算管理水平，增強(qiáng)預(yù)算約束力。合理分配預(yù)算管理權(quán)力，建立有效監(jiān)督和有力促進(jìn)的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，充分發(fā)揮紀(jì)檢、審計(jì)等部門的監(jiān)督職能，使財(cái)政資金的使用提質(zhì)增效。嚴(yán)格加強(qiáng)財(cái)政資金使用管理，堅(jiān)決執(zhí)行權(quán)責(zé)對等理念，健全資金使用的問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化預(yù)算管理對政府債務(wù)的監(jiān)督約束作用，提高地方政府債務(wù)管理能力，預(yù)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)地方財(cái)政制度要致力于公共產(chǎn)品的可持續(xù)提供

現(xiàn)階段的歷史條件下，財(cái)政的首要工作就是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)促進(jìn)發(fā)展，體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，聚焦重點(diǎn)，全面支持打好打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。增加基本民生保障投入，有效保障和改善民生特別是困難群眾的基本生活。

切實(shí)保障和改善民生。認(rèn)真做好重點(diǎn)民生實(shí)事資金保障，持續(xù)解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益。一是加大對市縣的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持基層財(cái)政困難地區(qū)和受減稅降費(fèi)影響較大的地區(qū)，增強(qiáng)對基層政府和財(cái)政困難地區(qū)的托底能力。二是制定有效的措施推動重點(diǎn)民生資金保障工作落實(shí),更好地發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資基金對就業(yè)的引導(dǎo)帶動作用。三是加大扶貧資金投入和整合力度，加快建立健全穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制，集中力量攻克深度貧困，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。四是提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金等標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級管理，推動企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，穩(wěn)步提高社會保障水平,提升人民的獲得感和幸福感。

(三)地方財(cái)政制度要可持續(xù)地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

一是地方財(cái)政制度建設(shè)一方面要提升提供基本公共服務(wù)的能力，以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的客觀需要，為緩解新時(shí)代社會的主要矛盾提供基礎(chǔ)性制度保障；另一方面要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能出發(fā)，履行穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。在二者之間合理地配置資源，建立持續(xù)共存和相互促進(jìn)的長效機(jī)制。二是逐步把地方政府所有的收入都納入預(yù)算管理，讓地方提供公共產(chǎn)品和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到合理監(jiān)督,用有效的體制保障兩者之間的合理配置。三是服從中央宏觀調(diào)控，并用好現(xiàn)有地方財(cái)力，加強(qiáng)地方財(cái)政平衡管理，用好地方財(cái)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、結(jié)語

地方財(cái)政制度建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相一致，是建立在規(guī)范、完善的地方財(cái)政制度之上的，而調(diào)整央地關(guān)系、完善地方稅體系建設(shè)、提高財(cái)政資金使用效率,以及構(gòu)建與財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的財(cái)政制度將提升促進(jìn)地方治理能力，更好地適應(yīng)新時(shí)代社會主要矛盾的變化。本文基于疫情常態(tài)化背景、國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下對地方財(cái)政的新要求，以河南為研究樣本，認(rèn)為下半年地方財(cái)政收支矛盾將更加突出，地方財(cái)政制度建設(shè)必須以人民為中心，以保障民生促進(jìn)社會公平為根本要求，以增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性為目標(biāo)，協(xié)同兼顧經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。本文研究以期為地方財(cái)政制度建設(shè)提供決策參考，但研究尚有局限，在后續(xù)的研究中將進(jìn)行完善和改進(jìn)。