李偉,李曉坡,李起

(1.南陽市河湖事務(wù)中心，河南 南陽 473000；2.臥龍區(qū)水利局，河南 南陽 473000；3.南陽市河湖事務(wù)中心，河南 南陽 473000)

1 河道采砂管理現(xiàn)狀

河道砂石是重要的建筑材料，河道砂石開采利用由來已久。2013年以前，國家、省、市對河道采砂管理沒有專門的規(guī)定，河道采砂管理缺乏依據(jù)、秩序紊亂，在河道管理范圍內(nèi)亂采亂挖、隨意堆放，嚴(yán)重影響河勢穩(wěn)定、防洪安全、相關(guān)工程安全和生態(tài)安全，社會矛盾集中，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。2013年4月，《河南省河道采砂管理辦法》的出臺，給河道采砂管理工作提供了依據(jù)，但散小企業(yè)為獲取中標(biāo)，在掛牌拍賣時(shí)競相抬高報(bào)價(jià)，造成市場砂價(jià)虛高，或中標(biāo)后為追求經(jīng)濟(jì)利益，千方百計(jì)超范圍、超深度、超許可采砂量開采。由于各級水利部門人員少，監(jiān)管不到位，給河道采砂監(jiān)管造成極大困難。再者，現(xiàn)行法律對非法采砂處罰力度小，加上水利行政部門無行政強(qiáng)制權(quán)，部門聯(lián)合執(zhí)法難度大，違法采砂成本低，造成非法采砂屢禁不止。為規(guī)范河道采砂管理，各地不斷探索河道采砂管理的新模式。2018年8月，南陽市委、市政府出臺了《南陽市推進(jìn)河道砂石資源管理國有化改革穩(wěn)定砂石市場的意見》，要求各縣區(qū)成立國有采砂公司，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一開采、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一收益分配、統(tǒng)一管理、聯(lián)合執(zhí)法的“六統(tǒng)一聯(lián)”模式對河道砂石開采經(jīng)營實(shí)行統(tǒng)一管理，在規(guī)范河道采砂方面取得了良好的效果。2018年12月1日，河南省水利廳印發(fā)了《河南省河道采砂現(xiàn)場管理規(guī)定》，對河道砂石的開采、運(yùn)輸和存儲做出了明確規(guī)定。2019年2月，水利部印發(fā)了《關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》，對責(zé)任落實(shí)、規(guī)劃約束、許可審批、采砂監(jiān)管提出了明確要求。各地認(rèn)真貫徹國家、省、市有關(guān)管理規(guī)定，河道采砂管理基本實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、有序、可控的局面，但在具體工作中存在著一些亟待探討和解決的問題。

2 當(dāng)前河道采砂管理中存在的問題

2.1 采砂規(guī)劃編制不夠科學(xué)

各地按照《河道采砂編制規(guī)程》編制的河道采砂規(guī)劃，由于前期工作不到位，導(dǎo)致規(guī)劃編制不夠科學(xué)。主要表現(xiàn)在：學(xué)習(xí)不到位，對禁采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)掌握不準(zhǔn)，或前期調(diào)查不到位，存在漏調(diào)查現(xiàn)象，將依法應(yīng)劃為禁采區(qū)的河段劃為可采區(qū)。前期測量或標(biāo)準(zhǔn)把握不全，可采取范圍劃得過大，工程及設(shè)施預(yù)留保護(hù)范圍過小，形成安全隱患。前期勘察資料精度不夠，造成可采區(qū)砂石的儲量計(jì)算不準(zhǔn)確。前期論證不充分，采砂設(shè)備選型不合理，造成后期采砂無法實(shí)施，或采砂深度難以控制。

2.2 年度實(shí)施方案編制不合理

各地編制的河道采砂規(guī)劃基本為5年規(guī)劃，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和河勢的變化，一些可采區(qū)在實(shí)施時(shí)已符合禁采條件，應(yīng)禁止采砂。但由于在編制年度實(shí)施方案時(shí)沒有做好現(xiàn)場調(diào)查，導(dǎo)致沒有及時(shí)將可采區(qū)變?yōu)榻蓞^(qū)，繼續(xù)實(shí)施河道采砂。有的地方因考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)利益，采砂點(diǎn)設(shè)置過多、分布零散，造成河道采砂現(xiàn)場管理難度大。同時(shí)由于點(diǎn)多、分布零散，即使規(guī)范采砂后，河床依然坑洼不平，影響河勢穩(wěn)定效果。

2.3 采砂現(xiàn)場管理不規(guī)范

河道采砂公示不到位，導(dǎo)致部分群眾誤將合法采砂當(dāng)作非法采砂舉報(bào)，造成輿情量大，行政成本增加。采砂現(xiàn)場起止點(diǎn)設(shè)置不明顯或不設(shè)置，造成監(jiān)督管理難，不法企業(yè)超范圍采砂。采砂深度缺乏有效控制措施，特別是水下采砂深度難以測量，不法企業(yè)超深度采砂。土地征用難，部分采砂企業(yè)不得不將砂石堆放在河道內(nèi)，嚴(yán)重影響防洪安全。部分地方存在重經(jīng)濟(jì)效益，輕生態(tài)修復(fù)，不僅不能及時(shí)對因采砂而損壞的道路、河道岸坡和相關(guān)水利設(shè)施進(jìn)行修復(fù)，而且不能及時(shí)清理河道內(nèi)的棄料，平整河床，給河道生態(tài)造成嚴(yán)重破壞。

3 解決現(xiàn)存問題的對策

3.1 科學(xué)編制河道采砂規(guī)劃

采砂規(guī)劃是合理開發(fā)利用砂石資源的依據(jù)，科學(xué)編制河道采砂規(guī)劃，依法劃定可采區(qū)、禁采區(qū)，合理確定采砂深度、采砂控制總量和年度開采量意義重大。

3.1.1 全面掌握規(guī)劃編制依據(jù)

規(guī)劃編制單位要組織規(guī)劃編制人員認(rèn)真學(xué)習(xí)國家有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程，明確規(guī)劃編制依據(jù)、方法、內(nèi)容等。

3.1.2 扎實(shí)做好前期調(diào)查工作

規(guī)劃編制單位要全面收集與規(guī)劃相關(guān)的有關(guān)部門的資料，深入實(shí)際詳細(xì)調(diào)查河道內(nèi)相關(guān)建筑物的建設(shè)情況，認(rèn)真做好實(shí)地測量和勘察工作，為規(guī)劃編制打好基礎(chǔ)。

3.1.3 科學(xué)分析論證

規(guī)劃編制單位要全面系統(tǒng)地分析論證，依法劃定可采區(qū)、禁采區(qū)，可采期和禁采期，合理確定砂石儲量、采砂深度、可開采總量、年度控制開采量和采砂作業(yè)方式，并編制河道采砂規(guī)劃。

3.1.4 嚴(yán)格審查審批

河道采砂規(guī)劃涉及的相關(guān)部門，要立足本行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，對規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)真審查，并提出合理化的意見建議，以便規(guī)劃部門修改，審批部門科學(xué)審批。

3.2 合理編制年度采砂方案

年度采砂方案是年度砂石資源開采的重要依據(jù)。編制年度采砂方案重點(diǎn)要把握好以下幾點(diǎn)。

3.2.1 做好現(xiàn)場復(fù)核工作

方案編制單位在編制河道采砂年度實(shí)施方案前，要做好采砂點(diǎn)的現(xiàn)場調(diào)查，依據(jù)河勢變化、河道管理范圍內(nèi)工程建設(shè)情況和相關(guān)政策，對可采范圍、采砂深度、作業(yè)方式進(jìn)行調(diào)整，并按程序報(bào)規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。

3.2.2 突顯規(guī)劃的剛性約束

方案編制單位在編制河道采砂年度實(shí)施方案時(shí)，采砂點(diǎn)位置設(shè)置、采砂范圍、采砂深度、采砂機(jī)具的配備、采砂年度控制總量等要嚴(yán)格按照批復(fù)的河道采砂規(guī)劃執(zhí)行，確需變更的要報(bào)規(guī)劃的原審批機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。

3.2.3 科學(xué)設(shè)置采砂點(diǎn)

為便于生態(tài)修復(fù)，減少地方關(guān)系協(xié)調(diào)和行政監(jiān)督成本，要集中開采、便于監(jiān)管、便于生態(tài)修復(fù)的原則，盡量減少采砂點(diǎn)。

3.3 加強(qiáng)河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管

采砂現(xiàn)場監(jiān)管是規(guī)范化河道采砂管理的重點(diǎn)，現(xiàn)場管理不到位，采砂企業(yè)打著合法采砂的招牌，亂挖亂采，不僅影響防洪安全、相關(guān)工程安全和生態(tài)安全，而且嚴(yán)重影響人民群眾切身利益和政府形象。

3.3.1 做好現(xiàn)場管理的前期準(zhǔn)備工作

建立健全現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)，配備現(xiàn)場管理人員和相關(guān)設(shè)施，明確管理責(zé)任，完善相關(guān)管理制度，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。針對部分地方人員不足，技術(shù)力量薄弱的問題，建議參照工程施工監(jiān)理的方式，委托專業(yè)監(jiān)理公司進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)理。

3.3.2 做好公開公示工作

發(fā)證部門要向當(dāng)?shù)厝罕娭v清采砂規(guī)劃審批、采砂許可及生態(tài)修復(fù)等情況，征得群眾的理解和支持，并在采砂點(diǎn)河道岸邊明顯位置、主要下河交通路口和群眾聚集的地方設(shè)置公示牌，公示河道采砂相關(guān)信息，自覺接受群眾監(jiān)督。

3.3.3 做好開采前的準(zhǔn)備工作

采砂企業(yè)嚴(yán)格按照批復(fù)的年度采砂實(shí)施方案做好實(shí)地放線和原始地形測量工作，并在采砂點(diǎn)的四周設(shè)施明顯的標(biāo)識，便于施工和監(jiān)督管理。采砂現(xiàn)場監(jiān)督部門要嚴(yán)格按照批復(fù)的年度采砂實(shí)施方案核查采砂,對企業(yè)的技術(shù)人員和設(shè)備配備不符合要求的禁止開始采砂。

3.3.4 做好采砂過程監(jiān)管

現(xiàn)場監(jiān)管人員要采取現(xiàn)場測量、計(jì)重等辦法，加強(qiáng)對采砂范圍、采砂深度、采砂量的控制，嚴(yán)禁超范圍、超深度、超量開采。堅(jiān)持“邊開采、邊修復(fù)”的原則，督促采砂業(yè)主及時(shí)將砂石清運(yùn)出河道管理范圍以外，平整棄料堆體和采砂坑。河道采砂結(jié)束以后，發(fā)證單位要組織有關(guān)部門對河道采砂情況、生態(tài)修復(fù)情況，損壞的道路情況及相關(guān)設(shè)施修復(fù)情況進(jìn)行驗(yàn)收。

3.3.5 充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)加強(qiáng)監(jiān)管

發(fā)證單位在委派人員進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管的同時(shí)，要在采砂點(diǎn)的四周設(shè)置電子圍欄，在采砂船、運(yùn)砂車上安裝GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，建立采砂電子化監(jiān)控系統(tǒng)，設(shè)置自動報(bào)警系統(tǒng)，對采、運(yùn)、儲實(shí)施24 h在線監(jiān)控。

4 結(jié)語

近年來，各級黨委政府高度重視河道采砂管理工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想。不斷完善河道采砂管理的體制機(jī)制，創(chuàng)新管理模式，建立河道采砂管理黨政責(zé)任制，堅(jiān)持疏堵結(jié)合。既嚴(yán)厲打擊非法采砂，又在保證安全和生態(tài)的前提下，通過科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范許可、有效監(jiān)管，使砂資源的開發(fā)利用更加科學(xué)合理。