廖洪輝

（中山大學(xué)歷史學(xué)系 廣州 510275）

1 引言

美國(guó)國(guó)會(huì)圖書館是全世界規(guī)模最大的圖書館之一。2019年，該館共收藏各類資料1.7億多件，而且還以每年超過(guò)200萬(wàn)件的速度在增加。其中圖書超過(guò)2 400萬(wàn)冊(cè)，此外還有眾多的音頻、影像、圖片、地圖、手稿、海報(bào)等資料，不少藏品具有重要的歷史價(jià)值。有近190萬(wàn)游客到訪其國(guó)會(huì)山館區(qū)，官網(wǎng)訪問(wèn)量超過(guò)1.19億次，頁(yè)面瀏覽量超過(guò)5.208億次[1]。

國(guó)會(huì)圖書館，顧名思義，就是隸屬于國(guó)會(huì)的圖書館，為國(guó)會(huì)服務(wù)是其主要職責(zé)。在國(guó)會(huì)圖書館早期歷史中，它的確是專為國(guó)會(huì)服務(wù)。但隨著時(shí)代變遷，國(guó)會(huì)圖書館的角色逐漸發(fā)生了變化，它開始承擔(dān)國(guó)會(huì)圖書館和國(guó)家圖書館的雙重功能，為國(guó)會(huì)服務(wù)從唯一任務(wù)變成了任務(wù)之一。為國(guó)會(huì)服務(wù)的職責(zé)也由它的一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，如國(guó)會(huì)研究服務(wù)部（Congressional Research Service，簡(jiǎn)稱CRS）、法律圖書館（Law Library）等。尤其是國(guó)會(huì)研究服務(wù)部，已成為美國(guó)國(guó)會(huì)主要的專屬智庫(kù)，其使命就是為國(guó)會(huì)提供高質(zhì)量的研究、分析、信息和保密咨詢等方面的服務(wù)，以支持國(guó)會(huì)行使立法、代表和監(jiān)督等職責(zé)，發(fā)揮其作為立法機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。為保證更好發(fā)揮其作為國(guó)會(huì)智庫(kù)的作用，成為國(guó)會(huì)進(jìn)行研究和分析的首要信息來(lái)源，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部始終堅(jiān)持以“保密、客觀、無(wú)黨派、權(quán)威、及時(shí)”作為其核心價(jià)值觀，以便在國(guó)會(huì)中保持中立，研究觀點(diǎn)不受政黨立場(chǎng)的局限[2]。

在一定程度上，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的確可以稱得上是國(guó)會(huì)的首席智庫(kù)，它被議員稱為“國(guó)會(huì)的右臂”[3]，是國(guó)會(huì)山上最有價(jià)值的資源之一[4]。它在全球權(quán)威的智庫(kù)研究機(jī)構(gòu)——美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)智庫(kù)與公民社會(huì)研究項(xiàng)目（Think Tanks and Civil Societies Program，TTC-SP）所發(fā)布的《全球智庫(kù)報(bào)告》中常年名列前茅，2019年名列美國(guó)頂級(jí)智庫(kù)78位，在世界最佳政府下屬智庫(kù)中排名第3位，其撰寫的研究報(bào)告《美國(guó)在世界上的角色：為國(guó)會(huì)準(zhǔn)備的背景與問(wèn)題》（U.S.Role in the World: Background and Issues for Congress）入選2019年最佳政策研究報(bào)告[5]。

2 國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的產(chǎn)生與發(fā)展

2.1 歷史沿革

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的前身是立法參考服務(wù)局（Legislative Reference Bureau，簡(jiǎn)稱LRB）。1914年7月16日，美國(guó)總統(tǒng)伍德羅·威爾遜簽署1915財(cái)年撥款法案，該法案包括撥款25 000美元用于立法參考服務(wù)。兩天后，時(shí)任國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)赫伯特·普特南姆（Herbert Putnam）通過(guò)行政命令正式成立立法參考服務(wù)局，作為國(guó)會(huì)圖書館下屬機(jī)構(gòu)。此時(shí)的立法參考服務(wù)部人員特別是專家數(shù)量較少，主要以為議員們提供資料匯編、查詢等方面的服務(wù)為主，智庫(kù)的參謀作用還不太突出。

從20世紀(jì)30年代開始，立法參考服務(wù)局逐漸接管原來(lái)由國(guó)會(huì)圖書館負(fù)責(zé)的公共法案摘要、憲法注釋匯編的出版工作。二戰(zhàn)爆發(fā)后，大量立法工作需要議員掌握更豐富、更專業(yè)的知識(shí)，議員們紛紛向立法參考服務(wù)局尋求幫助，立法參考服務(wù)局的重要性進(jìn)一步凸顯。

二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)會(huì)進(jìn)行改革，于1946年通過(guò)《立法重組法》（The Legislative Reorganization Act of1946），將立法參考服務(wù)局更名為立法參考服務(wù)部（Legislative Reference Service，簡(jiǎn)稱LRS），要求進(jìn)一步擴(kuò)大其規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍，以滿足國(guó)會(huì)在戰(zhàn)后立法工作中的信息需求，專門服務(wù)國(guó)會(huì)的定位更加明確。該法案經(jīng)杜魯門總統(tǒng)簽署后生效。根據(jù)該法案的規(guī)定，立法參考服務(wù)部成為國(guó)會(huì)圖書館的獨(dú)立部門，要根據(jù)國(guó)會(huì)議員或委員會(huì)的要求，在立法分析、建議、評(píng)估等方面提供咨詢和協(xié)助；要根據(jù)要求或主動(dòng)進(jìn)行信息收集、分類、分析工作，并通過(guò)翻譯、索引、摘要、匯編、公報(bào)等方式為國(guó)會(huì)提供無(wú)黨派立場(chǎng)的信息咨詢服務(wù)；立法參考服務(wù)部還要在聽證會(huì)前為委員會(huì)及議員準(zhǔn)備資料匯編和摘要。此外，立法參考服務(wù)部的主任、副主任、助理主任、高級(jí)專家均由國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)任命；挑選人員時(shí)不考慮公務(wù)員法的限制和候選人的政治立場(chǎng)，只以能否勝任崗位職責(zé)為準(zhǔn)；同時(shí)還要確保該部門高級(jí)專家的待遇不得低于行政部門類似崗位的最高級(jí)別[6]。立法參考服務(wù)部由此進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

20世紀(jì)50年代，立法參考服務(wù)部協(xié)助國(guó)會(huì)在冷戰(zhàn)、民權(quán)、社會(huì)保障和科技等領(lǐng)域積極發(fā)揮作用，被媒體稱為“國(guó)會(huì)的右臂”。到70年代，立法參考服務(wù)部的地位進(jìn)一步上升。國(guó)會(huì)于1970年通過(guò)《立法重組法》，經(jīng)尼克松總統(tǒng)簽署后自1971年1月3日生效。該法案將立法參考服務(wù)部更名為國(guó)會(huì)研究服務(wù)部，進(jìn)一步明確了其獨(dú)立地位，擴(kuò)大了該部門的職責(zé)，更加側(cè)重政策研究與分析，以便更好地支持國(guó)會(huì)議員、委員會(huì)開展立法工作。法案規(guī)定國(guó)會(huì)研究服務(wù)部只能為國(guó)會(huì)服務(wù)，不得為行政、司法以及一般民眾提供服務(wù)，從而更加突出其政策研究的功能和作為國(guó)會(huì)專屬智庫(kù)的定位。為了支持國(guó)會(huì)研究服務(wù)部履行新的職責(zé)，這項(xiàng)法案還批準(zhǔn)任命高級(jí)專家或法學(xué)以外的其他學(xué)科的專家，并充分利用其他專家、顧問(wèn)和研究機(jī)構(gòu)所能提供的服務(wù)。新的法案還規(guī)定，“國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)應(yīng)千方百計(jì)地在下述幾個(gè)方面鼓勵(lì)、幫助和推動(dòng)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部：①向國(guó)會(huì)提供最有用和最高效的服務(wù)；②對(duì)國(guó)會(huì)的特殊需要能最迅速、有效、高效地作出反應(yīng)；③履行對(duì)國(guó)會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)”，“國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)應(yīng)賦予國(guó)會(huì)研究服務(wù)部充分的研究自主權(quán)和最大限度的行政自主權(quán)，保證其有效地完成上述目標(biāo)”。此外，該法案還規(guī)定，國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)只有“在與圖書館聯(lián)合委員會(huì)協(xié)商之后”才能任命國(guó)會(huì)研究服務(wù)部主任，根據(jù)主任的建議任命副主任、各領(lǐng)域的專家及其他工作人員。這是自1897年以來(lái)第一次對(duì)國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)的人事任命權(quán)加以限制；同時(shí)明確提高國(guó)會(huì)研究服務(wù)部主任、副主任等的薪資標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的年度預(yù)算由國(guó)會(huì)單獨(dú)撥款[7]。自此，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的獨(dú)立地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)，其人員編制、規(guī)模、經(jīng)費(fèi)獲得進(jìn)一步增長(zhǎng)，研究能力進(jìn)一步提升。

2.2 組織架構(gòu)

自2009年至2019年，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部工作人員數(shù)量一度高達(dá)675人，最少也有543人。該部門每年從國(guó)會(huì)獲得的撥款均不少于1億美元（同期，國(guó)會(huì)給國(guó)會(huì)圖書館撥款總額在4—5億美元之間），其中88%以上用于支付工作人員的薪酬福利。此外，每年還有為數(shù)幾萬(wàn)到幾十萬(wàn)美元不等的基金會(huì)捐贈(zèng)。目前，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部大約有員工600名，其中400多名是政策分析師、律師和信息專業(yè)人員[8]。

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部設(shè)主任一職，由國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)提名，經(jīng)圖書館聯(lián)合委員會(huì)確認(rèn)之后任命?，F(xiàn)任主任是瑪麗·B·瑪贊奈克（Mary B.Mazanec），于2011年12月上任。主任下設(shè)若干副主任、助理主任，協(xié)助主任分管相關(guān)領(lǐng)域工作。部門內(nèi)設(shè)5個(gè)行政部門和6 個(gè)研究部門。5個(gè)行政部門分別是行政事務(wù)辦公室（Office of Administrative Operations）、主任辦公室（Office of the Director）、主任顧問(wèn)辦公室（Office of Counselor to the Director）、立法信息服務(wù)辦公室（Office of Legislative Information Services）、出版辦公室（Office of Publishing）。其中，行政事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)管理國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的業(yè)務(wù)運(yùn)作、戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源管理，同時(shí)還負(fù)責(zé)與國(guó)會(huì)圖書館進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。主任辦公室由國(guó)會(huì)研究服務(wù)部主任直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)落實(shí)該服務(wù)部的法定職責(zé)，如確定戰(zhàn)略方向、確定部門工作優(yōu)先次序、監(jiān)督和協(xié)助研究部門工作、制定和執(zhí)行預(yù)算等，各副主任、助理主任協(xié)助主任開展工作。主任顧問(wèn)辦公室負(fù)責(zé)審查和界定國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的運(yùn)作及其與國(guó)會(huì)、國(guó)會(huì)圖書館其他部門、其他立法支持機(jī)構(gòu)的關(guān)系中涉及的政策與法律問(wèn)題，也是國(guó)會(huì)研究服務(wù)部管理層主要的法律和政策顧問(wèn)。立法信息服務(wù)辦公室主要負(fù)責(zé)向國(guó)會(huì)提供客觀、無(wú)黨派立場(chǎng)的立法分析，通過(guò)國(guó)會(huì)網(wǎng)站提供及時(shí)、權(quán)威的立法信息，同時(shí)還與國(guó)會(huì)圖書館其他部門、眾議院書記員（Clerk of the House of Representatives）、參議院秘書（Secretary of the Senate）、政府出版辦公室（Government Publishing Office）等機(jī)構(gòu)合作，以確保立法信息的及時(shí)準(zhǔn)確。出版辦公室則根據(jù)國(guó)會(huì)的授權(quán)，對(duì)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部向國(guó)會(huì)和公眾發(fā)布的各類報(bào)告、信息等產(chǎn)品進(jìn)行編輯、監(jiān)督和管理。

6個(gè)研究部門分別是美國(guó)法律司（American Law Division），國(guó)內(nèi)社會(huì)政策司（Domestic Social Policy Division），外交、防務(wù)與貿(mào)易司（Foreign Affairs, Defense and Trade Division），政府與財(cái)政司（Government and Finance Division），資源、科學(xué)與工業(yè)司（Resources, Science and Industry Division）以及知識(shí)服務(wù)組（Knowledge Services Group，KSG）。其中，美國(guó)法律司負(fù)責(zé)為國(guó)會(huì)提供客觀、權(quán)威和無(wú)黨派的法律分析與咨詢，協(xié)助解決國(guó)會(huì)立法過(guò)程中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，并負(fù)責(zé)更新已經(jīng)持續(xù)出版了100多年的《美國(guó)憲法：分析與解釋》。國(guó)內(nèi)社會(huì)政策司在國(guó)內(nèi)社會(huì)政策和計(jì)劃方面為國(guó)會(huì)提供研究和分析報(bào)告，包括教育和培訓(xùn)、衛(wèi)生保健與財(cái)政、社會(huì)保障、住房、移民、毒品控制等等。外交、防務(wù)與貿(mào)易司由8個(gè)區(qū)域與職能部門組成，為國(guó)會(huì)跟蹤世界范圍內(nèi)重要的安全、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)。政府與財(cái)政司主要負(fù)責(zé)研究國(guó)會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的組織、架構(gòu)、運(yùn)作和管理，以及撥款、立法程序和國(guó)會(huì)預(yù)算等問(wèn)題；財(cái)政方面則關(guān)注銀行、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)、證券、稅收、財(cái)政和貨幣政策、公共債務(wù)等。資源、科學(xué)與工業(yè)司的研究領(lǐng)域涉及國(guó)會(huì)立法中的自然資源和環(huán)境管理、科學(xué)和技術(shù)、工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等問(wèn)題，包括公共土地、水資源和其他自然資源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、能源、信息技術(shù)、空間和地球科學(xué)、交通運(yùn)輸、工業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與監(jiān)管等等。知識(shí)服務(wù)組則負(fù)責(zé)為其他5個(gè)部門的政策專家提供研究支持服務(wù)。

3 國(guó)會(huì)研究服務(wù)部產(chǎn)生及演變的原因

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部成立于1914年，分別于1946年和1970年進(jìn)行更名與改革，逐步獲得更大的自主權(quán)，獨(dú)立地位獲得更有力的保障，國(guó)會(huì)智庫(kù)地位更加彰顯。成立106年來(lái)，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部已成長(zhǎng)為國(guó)會(huì)的得力助手?？傮w而言，推動(dòng)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部產(chǎn)生及演變的因素主要有以下四方面：

3.1 國(guó)會(huì)圖書館職能的擴(kuò)大與分工需要

國(guó)會(huì)圖書館自1800年成立以來(lái)，就一直隸屬于美國(guó)國(guó)會(huì)，為國(guó)會(huì)立法提供服務(wù)。歷史上，國(guó)會(huì)曾試圖使國(guó)會(huì)圖書館只為國(guó)會(huì)服務(wù)，但未能成功。早期的國(guó)會(huì)圖書館只為總統(tǒng)、副總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員服務(wù)。在1806年，眾議院曾提議擴(kuò)大能在國(guó)會(huì)圖書館借書的人員范圍，把國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、陸軍部、海軍部和司法部長(zhǎng)包括在內(nèi)，這項(xiàng)提案遭到參議院的否決。但不久，只為國(guó)會(huì)服務(wù)的限制開始松動(dòng)。1812年，國(guó)會(huì)參眾兩院通過(guò)一項(xiàng)共同決議，授權(quán)最高法院法官可根據(jù)“與國(guó)會(huì)議員同樣的條款、條件和限制”來(lái)使用國(guó)會(huì)圖書館的藏書。同年一般讀者首次獲準(zhǔn)借閱該館藏書，雖然還需經(jīng)館長(zhǎng)決定并交納一筆保證金，但已經(jīng)在向公眾提供服務(wù)的路上邁出了重要一步。1830年1月13日國(guó)會(huì)參眾兩院又通過(guò)了一項(xiàng)共同決議，準(zhǔn)許國(guó)務(wù)卿、海軍部長(zhǎng)、郵政部長(zhǎng)、參議院議長(zhǎng)、眾議院事務(wù)秘書以及當(dāng)時(shí)仍居住在哥倫比亞特區(qū)的前總統(tǒng)使用國(guó)會(huì)圖書館的藏書[9]6-10。隨著時(shí)代的發(fā)展，擴(kuò)大國(guó)會(huì)圖書館的功能和服務(wù)對(duì)象的范圍是大勢(shì)所趨，歷任館長(zhǎng)也努力面向全體民眾開放，承擔(dān)“國(guó)家圖書館”的功能。

到19世紀(jì)60年代，國(guó)會(huì)圖書館實(shí)際上已經(jīng)扮演著美國(guó)國(guó)家圖書館的角色，但國(guó)會(huì)否決了將國(guó)會(huì)圖書館更名為國(guó)家圖書館的提議，并一再明確和強(qiáng)調(diào)為國(guó)會(huì)服務(wù)始終是國(guó)會(huì)圖書館的主要職責(zé)。這種名實(shí)不副的情況導(dǎo)致國(guó)會(huì)圖書館陷于為國(guó)會(huì)服務(wù)與為全民服務(wù)的角色沖突之中。普特南姆指出，如果國(guó)會(huì)圖書館“不擴(kuò)大其現(xiàn)有的法律、文獻(xiàn)和書目部，并建立一個(gè)新的立法或國(guó)會(huì)參考部”，就無(wú)法為國(guó)會(huì)提供專門的服務(wù)[9]34。他在1913年出席國(guó)會(huì)聽證會(huì)，闡述成立立法參考服務(wù)部的必要性時(shí)也說(shuō)：“我們沒(méi)有做而國(guó)會(huì)圖書館的立法參考服務(wù)部將要做的工作，就是從大量圖書中——目前已有200萬(wàn)冊(cè)圖書和小冊(cè)子，挑選出可供國(guó)會(huì)考慮的有關(guān)專題資料，或國(guó)會(huì)可能予以考慮的資料，或與那些被置于一旁的問(wèn)題有關(guān)而被提出供專門討論、選錄、摘要和精選的資料，并將這些資料提供給國(guó)會(huì)議員或各個(gè)委員會(huì)使用?！盵9]35因此，為更好平衡國(guó)會(huì)圖書館的立法服務(wù)職能與國(guó)家機(jī)構(gòu)職能，在國(guó)會(huì)內(nèi)部成立一個(gè)專門為國(guó)會(huì)服務(wù)的智庫(kù)機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。

3.2 進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的影響

國(guó)會(huì)圖書館雖然一直把為國(guó)會(huì)服務(wù)當(dāng)作主要使命，但其最初只是提供圖書資料方面的服務(wù)，還算不上智庫(kù)。到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，受進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的影響，人們對(duì)圖書館的功能定位產(chǎn)生了新的設(shè)想。

1901年，威斯康星州圖書館委員會(huì)設(shè)立了一個(gè)專供立法和行政部門使用的圖書館，其立法參考部門不僅按照議員的需要提供信息，還幫助議員對(duì)這些信息作出評(píng)價(jià)。這種服務(wù)理念得到了該州議會(huì)的認(rèn)可和支持，被稱為“威斯康星理念”，即強(qiáng)調(diào)完善的立法和行政管理依賴于可靠的知識(shí)和專家建議。隨后，其他州的圖書館也把這種理念作為設(shè)立立法參考部門的主要依據(jù)。到1913年，至少有32個(gè)州在不同程度上開展了這種服務(wù)，被稱為“立法參考運(yùn)動(dòng)”[10]。

受此影響，國(guó)會(huì)也開始考慮對(duì)國(guó)會(huì)圖書館進(jìn)行改革，設(shè)立立法參考服務(wù)部門。1912年2月，眾議院圖書館委員會(huì)舉行聽證會(huì)來(lái)審議提交給國(guó)會(huì)討論的關(guān)于建立立法參考服務(wù)部的各種議案。在聽證會(huì)上，設(shè)立國(guó)會(huì)圖書館立法參考服務(wù)部的積極推動(dòng)者、來(lái)自威斯康星州的眾議員約翰·納爾遜（John Nelson）說(shuō)：“我為每個(gè)國(guó)會(huì)議員辯護(hù)。他在投票贊成某項(xiàng)法規(guī)時(shí)需要有關(guān)的情報(bào)資料；他根據(jù)懸而未決的立法而提出某項(xiàng)議案時(shí)也需要有關(guān)的情報(bào)資料。我相信本委員會(huì)不會(huì)催促國(guó)會(huì)去討論一份片面的議案，一份只知照顧某個(gè)委員會(huì)或某個(gè)派別領(lǐng)袖的議案。但是我認(rèn)為，我們都需要這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，它所指望的不是個(gè)人而是集體的效能，它將提高每個(gè)眾議員為立法服務(wù)的個(gè)人能力?！盵9]351913年，參議院也舉行了類似的聽證會(huì)，與會(huì)議員一致同意在國(guó)會(huì)圖書館內(nèi)建立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)。

1914年7 月，國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)法案，批準(zhǔn)在國(guó)會(huì)圖書館內(nèi)設(shè)立立法參考服務(wù)部。議員拉福萊特在1914年7月的《福萊特周刊》上說(shuō)：“1914 年立法成立的立法參考局，表明國(guó)會(huì)朝著使立法工作更加精準(zhǔn)、更加高效、更富有經(jīng)驗(yàn)、更加科學(xué)化的方向邁出了重要的一步?！盵11]1915年，國(guó)會(huì)在撥款法案中進(jìn)一步擴(kuò)大立法參考服務(wù)部的職能：搜集、分類并以譯文、索引、文摘匯編或通報(bào)等形式來(lái)獲得立法資料或與立法有關(guān)的資料，并向國(guó)會(huì)、各個(gè)委員會(huì)及國(guó)會(huì)議員提供這些資料[9]36。

3.3 國(guó)會(huì)工作的日益復(fù)雜與專業(yè)化

國(guó)會(huì)成立初期，由于立法任務(wù)并不多，議員個(gè)人基本能夠應(yīng)付，因此要求外部提供知識(shí)協(xié)助的地方并不多，這種需求也不強(qiáng)烈。在國(guó)會(huì)早期歷史中，除了兩院領(lǐng)袖配有助手外，議員個(gè)人和委員會(huì)都沒(méi)有助手。但隨著美國(guó)社會(huì)的日益發(fā)展，國(guó)會(huì)工作涉及的內(nèi)容和領(lǐng)域越來(lái)越寬泛和多元，工作量越來(lái)越大，單憑議員個(gè)人已無(wú)法勝任其職責(zé)，也無(wú)法確保立法工作的及時(shí)與高效。在此過(guò)程中，助理隊(duì)伍逐漸產(chǎn)生，包括議員的私人助理和委員會(huì)的幕僚，以協(xié)助議員和委員會(huì)更好地開展立法工作[12]。但助理制度存在先天的弊端，即只為某個(gè)人或某個(gè)委員會(huì)服務(wù)，服務(wù)范圍有限，而且容易受議員或委員會(huì)主席等關(guān)鍵人物的影響，提供的意見(jiàn)建議有時(shí)會(huì)預(yù)設(shè)立場(chǎng)，反而助長(zhǎng)了某種偏見(jiàn)，給國(guó)會(huì)立法造成負(fù)面影響。因此，建立一個(gè)服務(wù)于整個(gè)國(guó)會(huì)而非某個(gè)議員或委員會(huì)的客觀公正、無(wú)黨派立場(chǎng)的機(jī)構(gòu)，就顯得尤為必要。

特別是二戰(zhàn)以后，政府職能迅速擴(kuò)張，國(guó)家對(duì)社會(huì)的影響滲透到各個(gè)方面。作為立法機(jī)關(guān)，國(guó)會(huì)要應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后的新形勢(shì)，必須有專門的智庫(kù)為此提供支持。國(guó)會(huì)議員的信息需求也迅速增加，立法參考服務(wù)部的年咨詢總量從1920年的1 604件增至1946年的16 444件[13]。到2018年，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部?jī)H僅是通過(guò)電話、郵件和面對(duì)面交流作出的回復(fù)就超過(guò)5.6萬(wàn)件，這還不包括其他背景問(wèn)題咨詢、提供機(jī)密報(bào)告以及議員們通過(guò)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部網(wǎng)站獲取信息的數(shù)量[2]。在幫助國(guó)會(huì)議員梳理問(wèn)題發(fā)展脈絡(luò)、掌握相關(guān)專業(yè)知識(shí)、解答立法難題等方面，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部可謂功不可沒(méi)。因此，在2014年國(guó)會(huì)研究服務(wù)部成立100周年時(shí)，眾多國(guó)會(huì)議員紛紛對(duì)該機(jī)構(gòu)所作出的貢獻(xiàn)表示感謝，有的議員還為此專門提出議案，對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)表示感謝與贊賞[14]。

3.4 立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

美國(guó)憲法規(guī)定聯(lián)邦政府的立法、行政、司法三權(quán)分立，分屬國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和最高法院，但三者之間又相互制衡。其中尤以國(guó)會(huì)為代表的立法機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)所代表的行政機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)最為激烈和持久。

根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)擁有征稅、貸款、招募軍隊(duì)、宣戰(zhàn)、管理對(duì)外貿(mào)易、鑄幣等權(quán)力，并負(fù)責(zé)“制定為執(zhí)行以上各項(xiàng)權(quán)力和依據(jù)本憲法授予合眾國(guó)政府或政府中任何機(jī)關(guān)或官員的其他一切權(quán)力所需的、必要的和恰當(dāng)?shù)姆伞?。除立法?quán)外，國(guó)會(huì)還享有審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)及部分司法權(quán)?？偨y(tǒng)為美國(guó)軍隊(duì)總司令，但不能宣戰(zhàn)或招募軍隊(duì)；總統(tǒng)有權(quán)締約，但須經(jīng)過(guò)參議院的同意，并得到該院三分之二以上出席議員的贊同；總統(tǒng)有權(quán)提名駐外使節(jié)、最高法院大法官，但同樣需要聽取參議院的建議和其同意。更重要的是，國(guó)會(huì)掌握著“錢袋權(quán)”，沒(méi)有國(guó)會(huì)撥款，行政部門幾乎寸步難行，美國(guó)歷史上曾多次出現(xiàn)政府關(guān)門現(xiàn)象，就是立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的矛盾所致，而且這種矛盾可謂與生俱來(lái)。

單從憲法文本上看，國(guó)會(huì)擁有的權(quán)力似乎超過(guò)總統(tǒng)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，或者由于形勢(shì)需要，或者由于國(guó)會(huì)默許，加上國(guó)會(huì)內(nèi)部權(quán)力分散、黨派斗爭(zhēng)等，總統(tǒng)的權(quán)力不斷擴(kuò)大，特別是在所謂的“半陰影區(qū)”，行政機(jī)構(gòu)不斷侵蝕立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，反而導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)權(quán)力膨脹、立法機(jī)構(gòu)權(quán)力萎縮的局面，以致到20世紀(jì)60—70年代，美國(guó)總統(tǒng)被稱為“帝王總統(tǒng)”。

相對(duì)于立法機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)自有其優(yōu)勢(shì)，如領(lǐng)導(dǎo)集中、行動(dòng)統(tǒng)一，且由于其是具體執(zhí)行部門，機(jī)構(gòu)眾多，人員專業(yè)，處于業(yè)務(wù)一線，掌握著豐富的信息，故能及時(shí)作出反應(yīng)。反之，國(guó)會(huì)一方面人手不足，另一方面又各自為政、內(nèi)部斗爭(zhēng)激烈、拖延遲滯，嚴(yán)重影響工作開展。更重要的是在信息掌握問(wèn)題上，國(guó)會(huì)常常受制于信息匱乏，又缺乏對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行分析、鑒別的能力，只能以行政機(jī)構(gòu)提供的信息為基礎(chǔ)作出判斷，這就會(huì)使國(guó)會(huì)變成“橡皮圖章”，無(wú)法對(duì)行政部門形成制衡。特別是越戰(zhàn)和水門事件，進(jìn)一步加深了國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的不信任，國(guó)會(huì)開始意識(shí)到要依靠自己的力量對(duì)信息進(jìn)行收集、分析、判斷，形成自己的調(diào)查研究結(jié)論，盡量避免受到行政部門意見(jiàn)的影響，從而提高立法質(zhì)量和效率，對(duì)行政部門形成有效制約。1946年和1970年出臺(tái)的立法重組法案有一個(gè)共同的背景因素就是總統(tǒng)權(quán)力空前膨脹，國(guó)會(huì)處于被動(dòng)服從總統(tǒng)的尷尬境地，國(guó)會(huì)迫切需要恢復(fù)其權(quán)力，對(duì)總統(tǒng)權(quán)力形成有效制衡。在這兩個(gè)法案中，除了對(duì)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部作調(diào)整外，還涉及國(guó)會(huì)助理制度，這些措施都有增強(qiáng)國(guó)會(huì)自身力量、加強(qiáng)立法研究、制衡行政機(jī)構(gòu)的考慮。

除上述四點(diǎn)外，議員個(gè)人對(duì)信息的需求也是影響國(guó)會(huì)研究服務(wù)部發(fā)展的一個(gè)重要因素。議員的私人助理畢竟力量有限，國(guó)會(huì)立法涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、教育、文化、科技等方方面面，一個(gè)專業(yè)智庫(kù)提供的研究報(bào)告、背景信息、意見(jiàn)建議等比私人助理更全面和專業(yè)，也有利于議員掌握更多相關(guān)知識(shí)，更全面準(zhǔn)確地抓住問(wèn)題實(shí)質(zhì)，樹立更專業(yè)的形象，從而在國(guó)會(huì)討論中擁有更大的發(fā)言權(quán)，發(fā)揮更大的影響力。這些最終都將有助于議員實(shí)現(xiàn)其最主要的政治目標(biāo)——爭(zhēng)取連任。因此，發(fā)展壯大國(guó)會(huì)研究服務(wù)部也符合議員的個(gè)人政治利益。

4 國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的服務(wù)模式

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部有400多名研究人員，他們的專業(yè)背景豐富，橫跨不同學(xué)科，涉及法律、經(jīng)濟(jì)、外交、國(guó)防、國(guó)土安全、公共管理、教育、衛(wèi)生保健、移民、能源、環(huán)境保護(hù)、科技等諸多領(lǐng)域，這些都是當(dāng)前美國(guó)社會(huì)關(guān)注的重大議題，自然也是國(guó)會(huì)立法焦點(diǎn)。一個(gè)議員不可能具備那么多專業(yè)知識(shí)，除了依靠議員本人的助理、各委員會(huì)的幕僚外，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部是他們獲取立法所需的專業(yè)知識(shí)、分析研究報(bào)告的主要渠道。

在100多年的實(shí)踐中，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部逐漸形成了自己的工作模式與特點(diǎn)，其為國(guó)會(huì)服務(wù)的模式主要可分為三種：立法咨詢、政策研究、研討培訓(xùn)。

4.1 立法咨詢

為國(guó)會(huì)的議員和委員會(huì)提供立法咨詢是國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的基本職責(zé)。在提供立法咨詢時(shí)，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部既依靠傳統(tǒng)的電話、郵件、面談等溝通渠道，也積極拓展建立數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段；既有被動(dòng)的咨詢回復(fù)，也有主動(dòng)的資料準(zhǔn)備，甚至?xí)鶕?jù)國(guó)會(huì)的工作議程進(jìn)行預(yù)判，針對(duì)議員和委員會(huì)可能問(wèn)到的問(wèn)題提前準(zhǔn)備材料。

回復(fù)咨詢：國(guó)會(huì)研究服務(wù)部每年要回復(fù)議員們大量的問(wèn)題咨詢，這種咨詢主要通過(guò)三種方式進(jìn)行：電話、郵件、面談。簡(jiǎn)單的問(wèn)題，議員一般會(huì)通過(guò)電話詢問(wèn)，基本能及時(shí)得到解答；稍微復(fù)雜一點(diǎn)的問(wèn)題，則需要通過(guò)郵件進(jìn)行溝通，以便獲得詳細(xì)信息。如果咨詢內(nèi)容涉密或者議員不愿讓其他人知道此事，則會(huì)邀請(qǐng)研究人員進(jìn)行面對(duì)面交流。此外，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的研究人員還會(huì)應(yīng)國(guó)會(huì)要求出席聽證會(huì)，對(duì)議員提出的相關(guān)問(wèn)題提供證詞。2010年以來(lái)，這三類信息咨詢總量每年在7萬(wàn)件左右。

整合信息：國(guó)會(huì)研究服務(wù)部每天都要回復(fù)幾百件來(lái)自國(guó)會(huì)的咨詢，如果只是被動(dòng)應(yīng)付，在議員或委員會(huì)咨詢時(shí)才參閱或準(zhǔn)備相關(guān)資料，必然會(huì)疲于奔命，也無(wú)法滿足國(guó)會(huì)日益增長(zhǎng)的信息需求。因此，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部會(huì)提前對(duì)各類信息進(jìn)行搜集、整理、加工和分類，從紛繁復(fù)雜的信息中篩選出與國(guó)會(huì)立法密切相關(guān)的內(nèi)容，加以提煉，形成信息摘要、備忘錄或制作成專題類的“信息包”，以供不特定對(duì)象選擇。如此一來(lái)，議員們就可以先自行查閱，在無(wú)法獲得自己所需信息之后，再向國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的工作人員咨詢，既提高了工作效率，也減輕了國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的工作負(fù)擔(dān)。

信息服務(wù)：隨著信息技術(shù)的發(fā)展，為了及時(shí)、高效地為國(guó)會(huì)提供信息，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部通過(guò)三個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供電子信息服務(wù)，即官方網(wǎng)站、地理信息系統(tǒng)和國(guó)會(huì)立法信息系統(tǒng)，這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)只有國(guó)會(huì)議員及相關(guān)立法支持機(jī)構(gòu)工作人員才有訪問(wèn)權(quán)限。

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部網(wǎng)站負(fù)責(zé)發(fā)布該機(jī)構(gòu)的各類研究報(bào)告、信息簡(jiǎn)報(bào)、立法摘要，除了文字內(nèi)容，還包括圖片、短視頻等。訪問(wèn)者可以搜索全文，也可以按主題、作者、日期和內(nèi)容等類型篩選搜索結(jié)果，還能通過(guò)移動(dòng)客戶端訪問(wèn)該網(wǎng)站。國(guó)會(huì)研究服務(wù)部網(wǎng)站自建成以來(lái)，已成為議員們獲取信息的重要渠道。2010年，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部網(wǎng)站為議員們提供各類電子服務(wù)58萬(wàn)次[15]，到2018年則將近150萬(wàn)次[2]。與此相對(duì)應(yīng)的是，議員通過(guò)電話、郵件等傳統(tǒng)方式獲取信息的數(shù)量則呈下降趨勢(shì)。

地理信息系統(tǒng)（Geographical Information System，GIS）由知識(shí)服務(wù)組負(fù)責(zé)，通過(guò)采集、整合相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，為包括國(guó)內(nèi)外能源、自然資源、教育、氣候變化、貿(mào)易和國(guó)防在內(nèi)的廣泛政策問(wèn)題領(lǐng)域提供制圖服務(wù)和地理空間分析，更形象直觀地展現(xiàn)復(fù)雜的公共政策數(shù)據(jù)，增進(jìn)議員們對(duì)相關(guān)問(wèn)題的理解。地理信息系統(tǒng)的成果被廣泛用于給國(guó)會(huì)的報(bào)告、備忘錄和簡(jiǎn)報(bào)中。2016年，該系統(tǒng)完成了173項(xiàng)與地理信息系統(tǒng)有關(guān)的工作，涉及世界各地的寨卡病毒事件、美國(guó)及全世界范圍內(nèi)的石油和天然氣管道、來(lái)自中美洲的無(wú)人看護(hù)的未成年移民、國(guó)家最低工資等問(wèn)題[16]。

立法信息系統(tǒng)（Legislative Information System ，LIS）建立于1997年，由國(guó)會(huì)內(nèi)多個(gè)部門聯(lián)合開發(fā)。該系統(tǒng)旨在為國(guó)會(huì)提供最新和最全面的立法信息，并可查閱國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的報(bào)告。國(guó)會(huì)研究服務(wù)部負(fù)責(zé)檢索系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)工作。2010年以來(lái)，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部每年在該系統(tǒng)發(fā)布的法案總結(jié)都不少于7 000份。此外，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部還協(xié)助開發(fā)和運(yùn)營(yíng)下一代立法信息系統(tǒng)平臺(tái)（beta.congress.gov）。該平臺(tái)屬于國(guó)會(huì)圖書館的“一號(hào)工程”，是用來(lái)取代立法信息系統(tǒng)和另一個(gè)立法服務(wù)系統(tǒng)THOMAS的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。在此過(guò)程中，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部主要負(fù)責(zé)提供數(shù)據(jù)分析、專家咨詢、系統(tǒng)測(cè)試、用戶測(cè)試、部門協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)整合以及為國(guó)會(huì)用戶提供支持[17]。

4.2 政策研究

如果說(shuō)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部在為國(guó)會(huì)提供立法咨詢服務(wù)方面相對(duì)被動(dòng)，那么開展政策研究則更具主動(dòng)性與前瞻性。立法咨詢更多的是零散的、短期的，而政策研究則著眼于長(zhǎng)期的、國(guó)會(huì)未來(lái)可能遇到的新情況新問(wèn)題，這更考驗(yàn)一個(gè)智庫(kù)的研究水平與眼界。

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的政策研究報(bào)告主要有兩類：一類是根據(jù)國(guó)會(huì)需求、關(guān)注重點(diǎn)和立法議程而準(zhǔn)備，屬于跟蹤型研究報(bào)告；另一類則是國(guó)會(huì)研究服務(wù)部對(duì)某些問(wèn)題提前進(jìn)行研究，預(yù)判其發(fā)展趨勢(shì)，未雨綢繆，屬于前沿性研究報(bào)告。對(duì)于一些重要的研究主題，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部會(huì)保持密切關(guān)注，并隨著事態(tài)的發(fā)展而不斷更新其報(bào)告，以便國(guó)會(huì)成員及時(shí)掌握最新情況。國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的報(bào)告數(shù)量呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，2010年其發(fā)布了585份全新的研究報(bào)告，2015年達(dá)到1 264份，2018年雖有所下降，但也有1 036份。而每年更新的報(bào)告少則近2 000份，多則達(dá)3 500份。由于無(wú)法獲得國(guó)會(huì)研究服務(wù)部歷年來(lái)的所有研究報(bào)告，筆者通過(guò)查詢其于2018年開通的面向社會(huì)公眾的研究報(bào)告網(wǎng)站，搜索到各類研究成果8 609份（時(shí)間截至2020年11月12日），其中最早的一份寫于1993年10月22日，最新的一份則更新于2020年11月10日。其中以外交事務(wù)類最多，達(dá)757份。其他主題包括能源與自然資源（549份）、國(guó)會(huì)程序、行政與選舉（473份）、防務(wù)與情報(bào)（443份）、聯(lián)邦司法與憲法（411份）、衛(wèi)生保?。?1份）、撥款（410份）等等。這些研究成果類型包括重大政策問(wèn)題報(bào)告、資源匯總、專家證詞、信息圖表、撥款狀態(tài)表等，內(nèi)容從幾頁(yè)到100多頁(yè)不等。

例如，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況非常關(guān)注。2006年7月12日發(fā)布了一份題為《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)崛起：歷史、趨勢(shì)、挑戰(zhàn)及其對(duì)美國(guó)的影響》（China’s Economic Rise: History，Trends，Challenges，and Implications for the United States）的研究報(bào)告，詳細(xì)分析了中國(guó)自1978年改革開放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給美國(guó)所帶來(lái)的巨大機(jī)遇與競(jìng)爭(zhēng)壓力。該報(bào)告持續(xù)保持更新，到2019年6月25日已更新了29次，有時(shí)更新個(gè)別內(nèi)容，有時(shí)則更新近三分之一的內(nèi)容，有時(shí)一兩年沒(méi)有更新，有時(shí)則一年更新多次，最多的一年是2008年，一年之內(nèi)共更新了7次[18]。而且《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)崛起：歷史、趨勢(shì)、挑戰(zhàn)及其對(duì)美國(guó)的影響》也并非第一份關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的研究報(bào)告，它其實(shí)是用來(lái)代替之前一份題為《中國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況》（China’s Economic Conditions）的研究報(bào)告，該報(bào)告于2000年9月21日由國(guó)會(huì)研究服務(wù)部外交、防務(wù)和貿(mào)易司的政策研究專家韋恩·莫里森（Wayne M.Morrison）主持起草[19]。由此可見(jiàn)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的關(guān)注程度和研究的連續(xù)性。

4.3 研討培訓(xùn)

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部通過(guò)舉辦研討會(huì)、工作坊、培訓(xùn)班等活動(dòng)，幫助國(guó)會(huì)成員深入了解某一具體議題內(nèi)容；或?qū)π庐?dāng)選議員或國(guó)會(huì)新入職工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，幫助他們盡快熟悉國(guó)會(huì)工作，等等。研討會(huì)主要討論公共政策方面的問(wèn)題，由國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的專家或外部專家進(jìn)行專題講解，受眾是國(guó)會(huì)議員、各委員會(huì)及其工作人員，與會(huì)者還會(huì)與授課者就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入討論。培訓(xùn)班則主要為國(guó)會(huì)成員們提供國(guó)會(huì)立法程序、規(guī)則等方面的培訓(xùn)，一般有相對(duì)固定的周期，比較注重實(shí)用性和可操作性。這類研討培訓(xùn)活動(dòng)受到了國(guó)會(huì)成員的歡迎，參與者不斷增加，2010年共有1萬(wàn)多人參加了國(guó)會(huì)研究服務(wù)部組織的各類研討會(huì)、培訓(xùn)班[15]，到2018年則超過(guò)了8.6萬(wàn)人[2]。

例如，顛覆性技術(shù)（disruptive technology）是國(guó)會(huì)研究服務(wù)部近年來(lái)頗為關(guān)注的領(lǐng)域，由于這些技術(shù)的復(fù)雜性、前沿性，其發(fā)展的路徑和方向并不確定，現(xiàn)有的相關(guān)信息也不多，國(guó)會(huì)要預(yù)測(cè)這些技術(shù)的影響并不容易。但其潛在影響力又關(guān)系到一國(guó)未來(lái)的科技實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，因此美國(guó)政府十分重視。為幫助議員及其工作人員了解、應(yīng)對(duì)新技術(shù)帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部舉辦了一系列關(guān)于顛覆性技術(shù)的研討會(huì)。在研討會(huì)上，來(lái)自私營(yíng)部門和政府部門的專家們圍繞相關(guān)領(lǐng)域涉及的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政策和法律方面進(jìn)行了討論。國(guó)會(huì)研究服務(wù)部將這些會(huì)議視頻發(fā)布在其內(nèi)部網(wǎng)站上，供更多議員了解、學(xué)習(xí)。而且隨著時(shí)代和技術(shù)的發(fā)展變化，討論的技術(shù)領(lǐng)域也會(huì)隨之調(diào)整。如在2019年，這些討論會(huì)的主題包括六個(gè)：人工智能（artificial intelligence）、自動(dòng)駕駛（autonomous vehicles）、區(qū)塊鏈（blockchain）、商業(yè)航天（commercial spaceflight）、網(wǎng)絡(luò)安全（cybersecurity）和基因編輯（gene editing）[20]。到2020年，討論的主題擴(kuò)大為八個(gè)，除上述六個(gè)領(lǐng)域外，先進(jìn)電池儲(chǔ)能（advanced battery energy storage）和量子信息科學(xué)（quantum information science）也被納入討論范圍[21]。

在培訓(xùn)之外，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部還會(huì)編制一些工作手冊(cè)、指南，幫助議員和工作人員了解國(guó)會(huì)內(nèi)部的運(yùn)作流程。該機(jī)構(gòu)曾于1978年12月舉行為期三天的工作坊，來(lái)自參眾兩院的民主黨和共和黨議員與國(guó)會(huì)研究服務(wù)部專家一道對(duì)國(guó)會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查工作進(jìn)行深入討論，并形成了一份《國(guó)會(huì)監(jiān)督手冊(cè)》（Congressional Oversight Manual），為國(guó)會(huì)在對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)遇到的程序、法律與實(shí)踐等方面的問(wèn)題提供指導(dǎo)[22]。國(guó)會(huì)研究服務(wù)部后來(lái)繼續(xù)組織此類工作坊和研討會(huì)，并定期更新該手冊(cè)。2003年8月19日出版了一份《美國(guó)參議院聽證會(huì)：準(zhǔn)備與程序指南》（Hearings in the U.S.Senate: A Guide for Preparation and Procedure），對(duì)參議院召開聽證會(huì)的會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后的各項(xiàng)規(guī)則、程序，以及所需的準(zhǔn)備工作和注意事項(xiàng)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)介紹，幫助新手快速掌握工作要點(diǎn)。該指南后來(lái)分別于2004年、2007年、2010年各更新過(guò)一次，以確保信息的準(zhǔn)確性[23]。

值得一提的是，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部還會(huì)參與國(guó)會(huì)組織的一些涉外項(xiàng)目，與外國(guó)立法機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行交流，為他們解答立法方面的問(wèn)題等等。如2018年，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部接待了來(lái)自智利、阿根廷、中國(guó)、埃及、法國(guó)、韓國(guó)、烏克蘭等二十多個(gè)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)的代表，并與他們進(jìn)行座談和交流[2]。

5 對(duì)我國(guó)圖書館開展智庫(kù)服務(wù)的啟示

回顧國(guó)會(huì)研究服務(wù)部100多年的發(fā)展史，我們可以看到在不同的時(shí)期，它呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特點(diǎn)。在成立之初，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部只是承擔(dān)信息資料查詢、整理、匯編等基礎(chǔ)服務(wù)，但為了適應(yīng)外部環(huán)境的變化以及國(guó)會(huì)工作的要求，它的機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍逐步擴(kuò)大和完善，地位得以提高，其工作成果也獲得了國(guó)會(huì)的高度認(rèn)可。研究國(guó)會(huì)研究服務(wù)部，我們可以從中得到以下啟示：

5.1 制度支持是保障

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部是國(guó)會(huì)圖書館的下屬機(jī)構(gòu)，專門為國(guó)會(huì)服務(wù)，其人員任命與待遇、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、功能定位、職責(zé)范圍等，都通過(guò)不同時(shí)期的法案進(jìn)行了規(guī)定。正是這些規(guī)定，使國(guó)會(huì)研究服務(wù)部獲得了可靠的人力、財(cái)力支持，為開展專業(yè)系統(tǒng)的研究從而服務(wù)國(guó)會(huì)立法工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

類似的，我國(guó)圖書館要發(fā)揮好智庫(kù)作用也必須努力獲得上級(jí)的支持，制定相應(yīng)的制度，賦予明確的定位，建立相應(yīng)的工作體系，從制度上為智庫(kù)工作提供保障。否則名不正言不順，既無(wú)法有效激勵(lì)研究人員，也不能發(fā)揮應(yīng)有的咨政建言作用。

5.2 專業(yè)人才是基礎(chǔ)

智庫(kù)服務(wù)的基礎(chǔ)是人才。沒(méi)有一支專門的研究隊(duì)伍，沒(méi)有一批優(yōu)秀的專業(yè)人才，是不可能提供高質(zhì)量的智庫(kù)服務(wù)的。國(guó)會(huì)研究服務(wù)部常年保持一支400多人的研究隊(duì)伍，專業(yè)領(lǐng)域涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、軍事、科技、教育、文化等各個(gè)方面，以確保在國(guó)會(huì)開展立法工作時(shí)能夠提供及時(shí)、全面、高效的服務(wù)。這些專家不僅要回答議員們的咨詢，還要撰寫專門的研究報(bào)告，既有持續(xù)跟蹤型，也有前沿預(yù)判型，能夠滿足議員們不同層次的需要。

而為了吸引和留住優(yōu)秀人才，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部在人員待遇上也頗下功夫，每年預(yù)算的近90%都用于員工福利待遇，而且執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不低于行政機(jī)構(gòu)同等崗位的待遇。如此一來(lái)，一批高素質(zhì)的專業(yè)人才就能夠引得進(jìn)、留得住，而且還能為政府其他部門輸送人才，如曾任美國(guó)國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃主任的理查德·哈斯（Richard Haass）就曾在國(guó)會(huì)研究服務(wù)部工作過(guò)。

圖書館雖然擁有豐富的信息資源，但如果沒(méi)有一支專業(yè)的人才隊(duì)伍來(lái)鑒別、使用，則始終只能停留在圖書服務(wù)層面，難以上升到智庫(kù)服務(wù)層次。只有將自身的館藏資源和研究人員有機(jī)結(jié)合起來(lái)，圖書館的資源才能得到充分的利用，圖書館的智庫(kù)服務(wù)作用才能得到更有效的發(fā)揮。

5.3 職責(zé)定位是指南

國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的定位非常明確，就是只為國(guó)會(huì)服務(wù)，為國(guó)會(huì)提供保密、客觀、無(wú)黨派、權(quán)威、及時(shí)的咨詢服務(wù)，不為議員個(gè)人事務(wù)提供服務(wù)，不為非現(xiàn)任議員服務(wù)，不為政黨服務(wù)，也不參與起草法案。在2018年以前，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的研究報(bào)告甚至都是機(jī)密，不向國(guó)會(huì)以外的機(jī)構(gòu)和人員公開。正是這種看似“單一”實(shí)則聚焦的職責(zé)定位，使國(guó)會(huì)研究服務(wù)部可以心無(wú)旁騖地從事政策研究，把自己的職責(zé)履行好。國(guó)會(huì)研究服務(wù)部?jī)?nèi)各研究部門的職責(zé)也很明確，每個(gè)研究人員都在自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域深耕，成為專家，為國(guó)會(huì)提供專業(yè)意見(jiàn)。

一個(gè)智庫(kù)如果沒(méi)有明確的職責(zé)定位和服務(wù)對(duì)象，就會(huì)失去奮斗目標(biāo)；盲目追求大而全，就無(wú)法做到精準(zhǔn)發(fā)力，提出的意見(jiàn)建議就難以切中肯綮，產(chǎn)生不了良好的咨政作用。圖書館智庫(kù)只有立足自身實(shí)際，找準(zhǔn)服務(wù)對(duì)象，明確功能定位，才能成為一個(gè)優(yōu)秀的專業(yè)智庫(kù)。

5.4 專業(yè)服務(wù)是核心

為國(guó)會(huì)提供專業(yè)可靠的智庫(kù)服務(wù)是國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的立身之本，否則其就失去了存在的必要性，也不可能獲得國(guó)會(huì)持續(xù)的重視和支持。首先是時(shí)效性，提供的服務(wù)必須按議員的時(shí)間要求如期完成，一旦過(guò)期就沒(méi)有意義了；其次是準(zhǔn)確性，無(wú)論是數(shù)據(jù)還是文字、圖表，都必須精確可靠；再次是客觀性，不得帶上研究人員的主觀偏見(jiàn)，也不得帶有黨派色彩，必須實(shí)事求是；最后是保密性，為某個(gè)議員提供的保密備忘錄、簡(jiǎn)報(bào)材料、電子郵件回復(fù)等材料的副本，未經(jīng)該議員許可，不得與他人共享或公開，即使是多個(gè)議員或委員會(huì)共同使用的材料，也要避免透露使用者的身份，不得公開談?wù)搰?guó)會(huì)對(duì)某一主題的興趣。為更好適應(yīng)議員和各委員會(huì)的實(shí)際需要，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部還努力提供多種形式的服務(wù)，國(guó)會(huì)成員既可以通過(guò)電話、郵件、面談等方式進(jìn)行咨詢，也可以通過(guò)網(wǎng)站、資料匯編、摘要、專題報(bào)告等渠道獲得信息，還可以參加國(guó)會(huì)研究服務(wù)部舉辦的各類培訓(xùn)、講座、研討會(huì)、工作坊等進(jìn)行討論交流。正是秉持這樣的專業(yè)精神，國(guó)會(huì)研究服務(wù)部才能夠?yàn)閲?guó)會(huì)提供高質(zhì)量的立法咨詢服務(wù)和研究成果，贏得議員們的信賴和肯定。

國(guó)內(nèi)圖書館也不能僅僅局限于為讀者提供專業(yè)的圖書資料服務(wù)，還應(yīng)把視野延伸到更廣闊的場(chǎng)域中，提升自身的研究水平，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展提供智力支持；還可以與其他智庫(kù)合作，開展重大課題聯(lián)合攻關(guān)，增進(jìn)智庫(kù)間的互動(dòng)交流。