鄒海英,劉 舸,張司佳,邱文豪

(廣東環(huán)境保護工程職業(yè)學(xué)院，廣東 佛山 528216)

前 言

黨的十八屆三中全會要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，完善污染物排放許可制，發(fā)展排污權(quán)交易制度。排污權(quán)有償使用和交易是一種通過市場手段配置環(huán)境資源的環(huán)境經(jīng)濟政策，可在促進形成污染減排激勵約束機制、實現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置等方面發(fā)揮積極的作用。2013年，廣東省啟動排污權(quán)有償使用和交易試點工作，隨后佛山、順德、東莞和珠海等地區(qū)試點相繼獲得批準，在制度框架設(shè)計、技術(shù)規(guī)范、交易試點推進、能力建設(shè)等方面開展了大量實踐。目前已完成了排污權(quán)交易試點階段任務(wù)，在排污權(quán)交易框架設(shè)計及政策實踐方面取得積極成效，但在試點過程中也面臨排污權(quán)交易法律支撐不足、政府儲備等工作機制及排污權(quán)審核監(jiān)管亟需加強、以企業(yè)為主導(dǎo)的二級市場尚未建立等問題，導(dǎo)致現(xiàn)階段廣東省排污權(quán)交易工作中，通過市場配置環(huán)境資源的功效未能充分顯現(xiàn)。當(dāng)前控制污染物排污許可制的全面改革和國家對今后試點工作重在建設(shè)區(qū)域性排污權(quán)市場、發(fā)展排污權(quán)交易二級市場的要求，使得排污權(quán)交易制度政策環(huán)境已發(fā)生深刻變化[1]。為了適應(yīng)當(dāng)前要求與政策定位，更好地探索排污權(quán)交易工作，有必要在吸取過去試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對廣東省排污權(quán)交易試點工作進行分析與評估，進而推動排污權(quán)交易的深入開展，也為排污權(quán)交易制度建設(shè)提供試點經(jīng)驗。

1 省級試點實施情況

1.1 制度體系建設(shè)

按照《關(guān)于在我省開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作的實施意見》的總體部署，2014年3月15日，廣東省環(huán)境保護廳、廣東省財政廳聯(lián)合發(fā)布《廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點管理辦法》，為廣東省全面推進排污權(quán)有償使用和交易工作奠定了重要的法規(guī)基礎(chǔ)?！豆芾磙k法》中明確了試點范圍、初始分配和有償使用的要求、交易方式與規(guī)則、政府儲備方式、有償使用收入的征收與管理規(guī)定及其他監(jiān)管要求。廣東省積極推進地方立法，制定試點工作配套規(guī)范性文件，健全制度體系，努力推動排污權(quán)有償使用和交易試點。在國家層面尚未出臺關(guān)于排污權(quán)有償使用和交易制度法律法規(guī)的情況下，2015年在修訂出臺的《廣東省環(huán)境保護條例》中明確提出建立排污權(quán)有償使用交易制度，為排污權(quán)交易提供法制保障。與此同時，廣東省層面出臺了相關(guān)的管理性政策文件，主要涉及排污權(quán)有償使用和交易試點的實施方案、實施細則、規(guī)范程序、價格管理、有償使用費和交易出讓金征收使用、試點工作聯(lián)動協(xié)調(diào)機制、交易服務(wù)收費以及電子競價規(guī)則等內(nèi)容，基本涵蓋了排污權(quán)交易的全部管理要求，具有較強的完備性和適用性。明確了統(tǒng)籌兼顧、先行先試，新老區(qū)別、分類推進，政府引導(dǎo)、市場運作，依法依規(guī)、落實責(zé)任的試點基本原則，為探索建立廣東省排污權(quán)有償使用和交易制度，完善環(huán)境資源價格形成機制，以及全面推進排污權(quán)有償使用和交易奠定了基礎(chǔ)。

1.2 相關(guān)制度設(shè)計

1.2.1 試點范圍

基于國家“十二五”納入約束性指標的四項主要污染物，廣東省選擇二氧化硫和化學(xué)需氧量作為省層面開展排污權(quán)有償使用和交易試點的污染物因子，并提出根據(jù)試點進展情況適時將其他污染因子納入試點范圍。其中，二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易試點在全省范圍內(nèi)開展，由省環(huán)境保護主管部門負責(zé)組織實施。二氧化硫年排放量100t以上的新建、改建、擴建項目和現(xiàn)有排污單位納入全省排污權(quán)有償使用和交易試點，允許排放二氧化硫的其他單位自愿納入試點范圍?；瘜W(xué)需氧量有償使用和交易試點在限定的流域或區(qū)域范圍內(nèi)開展，由試點市、縣(區(qū))環(huán)境保護主管部門負責(zé)組織實施?；瘜W(xué)需氧量排污權(quán)有償使用和交易試點適用對象及范圍由試點地區(qū)自行確定，并報省環(huán)境保護主管部門備案。

1.2.2 排污權(quán)初始分配

廣東省本著堅持尊重歷史、科學(xué)合理、公平公正的原則，綜合考慮環(huán)保要求、區(qū)域總量控制目標等因素，建立總量平衡與環(huán)境質(zhì)量改善相結(jié)合的初始分配制度。排污權(quán)初始分配實行分級負責(zé)制。各級環(huán)境保護主管部門根據(jù)排污許可證管理權(quán)限，對排污單位初始排污權(quán)進行核定分配。

初始排污權(quán)原則上實行有償使用，試點期間現(xiàn)有排污單位暫不征收排污權(quán)初始有償使用費。無償取得排污指標的排污單位通過二級市場出讓排污指標，應(yīng)當(dāng)按照排污權(quán)初始有償使用費征收標準補繳排污指標出讓部分的有償使用費。

1.2.3 排污權(quán)政府儲備

提出建立排污權(quán)儲備制度，保障重大項目建設(shè)，調(diào)控排污權(quán)交易市場。儲備排污指標主要來源于兩方面：排污權(quán)初始分配時，預(yù)留的排污指標；通過回收、回購等手段獲得的排污指標。原則上，二氧化硫排污權(quán)儲備由省環(huán)境保護主管部門負責(zé)，化學(xué)需氧量排污權(quán)儲備由試點地區(qū)環(huán)境保護主管部門負責(zé)。儲備的排污權(quán)有效期與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃期一致。

1.2.4 排污權(quán)交易規(guī)則

環(huán)境保護主管部門或其授權(quán)委托的管理機構(gòu)應(yīng)對排污權(quán)交易雙方的主體資格和交易指標進行審核。在全省范圍內(nèi)開展的二氧化硫等排污權(quán)交易，要由省環(huán)境保護主管部門或其授權(quán)委托的管理機構(gòu)進行審核。

排污單位在完成減排任務(wù)的前提下，通過污染治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整及加強管理等手段獲得的富余排污指標，或因破產(chǎn)、關(guān)停、被取締以及遷出本行政區(qū)域，其有償取得的排污指標，可以通過排污權(quán)交易市場出讓。新建、改建、擴建項目需新增污染物排放量的，必須滿足環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和區(qū)域總量控制等相關(guān)要求，按照環(huán)境影響評價文件批復(fù)的總量指標通過排污權(quán)交易取得排污指標。項目驗收時排放量大于購買量的，其不足部分應(yīng)在項目驗收前追加購買。現(xiàn)有排污單位在初始排污權(quán)分配后，應(yīng)及時采取必要的措施確保滿足總量控制要求，在采取最大減排措施后初始分配量仍可能不足的，應(yīng)及時向核發(fā)排污許可證的環(huán)境保護主管部門申報并申請購買。

排污單位的排污指標在符合污染物排放標準和環(huán)境質(zhì)量要求的前提下可以跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，但是不得突破區(qū)域國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃期的總量控制目標。未完成年度減排任務(wù)的地區(qū)，下一年度不得從其他區(qū)域購入排污指標。珠江三角洲地區(qū)作為國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域，該地區(qū)排污單位不得從區(qū)域外購買大氣主要污染物排污指標。供水通道和水質(zhì)超標河段的排污單位不得從其他流域購買水主要污染物排污指標。

1.2.5 價格政策

為規(guī)范和加強排污權(quán)有償使用和交易的價格管理，廣東省分別于2013年、2014年和2016年制定了二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物排污權(quán)有償使用和交易的最低限價。

按照價格管理文件，根據(jù)污染物治理合理成本、環(huán)境資源稀缺程度、供求關(guān)系和企業(yè)承受能力，按照從低的原則，目前廣東省二氧化硫、化學(xué)需氧量、氮氧化物、氨氮和揮發(fā)性有機物(VOCs)的排污權(quán)有償使用初始價格分別為1 600元/年·噸、3 000元/年·噸、1 800元/年·噸、4 000元/年·噸和8 000元/年·噸。

2018年5月1日前排污權(quán)交易價格實行最低限價管理，交易時，出讓方和購買方按不低于初始價格及省核準的排污權(quán)交易規(guī)則進行交易。2018年5月1日后，排污權(quán)交易價格放開，由市場競爭形成。

1.3 實際交易情況

2013～2015年，廣東省層面開展了兩批定點交易、一批電子競價交易。如表1所示主要為政府出讓排污指標給企業(yè)，交易因子均為二氧化硫，且單次交易數(shù)量和金額較大。標志著廣東排污權(quán)有償使用和交易試點的初步探索，促進資源有價的政策導(dǎo)向。

表1 廣東省省級排污權(quán)交易情況Tab.1 Emission rights trading in Guangdong Province

2 地區(qū)試點實踐進展

2.1 制度建設(shè)

2014年以來，廣東省相繼批準了佛山市、順德區(qū)、東莞市和珠海市開展排污權(quán)有償使用和交易試點。各地市層面陸續(xù)研究制定了試點實施方案、管理辦法、競價辦法等各類規(guī)范性文件，通過政策引導(dǎo)逐步規(guī)范排污權(quán)交易行為。

佛山根據(jù)本地環(huán)境資源、經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)特點、市場化程度，建立了佛山市排污權(quán)有償使用和交易政策“1+7”制度體系，涵蓋管理辦法、實施細則、資金管理、規(guī)則流程、制度銜接等8份文件。在試點實施進程中不斷優(yōu)化制度體系，分別印發(fā)了 《關(guān)于印發(fā)佛山市排污權(quán)有償使用和交易部分優(yōu)化事項的通知》《關(guān)于優(yōu)化調(diào)整納入排污權(quán)交易范圍的通知》等規(guī)范性文件。

順德區(qū)2015年4月發(fā)布了《順德區(qū)排污權(quán)有償使用和交易試點工作實施意見》，在2016年率先對木質(zhì)家具制造和制鞋行業(yè)啟動VOCs排污權(quán)有償使用和交易試點。2018年2月出臺了《佛山市順德區(qū)排污權(quán)有償使用和交易試點管理辦法》，以規(guī)范地區(qū)VOCs交易。

東莞市于2016年10月印發(fā)實施《東莞市排污權(quán)有償使用和交易試點管理暫行辦法》《關(guān)于在我市開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作的實施意見》。2017年9月印發(fā)了《東莞市排污權(quán)有償使用和交易試點管理暫行辦法的補充意見》，延長試點時間，啟動VOCs排污權(quán)交易。2018年5月結(jié)合試點工作的實際需要，出臺《東莞市排污權(quán)有償使用和交易試點管理暫行辦法(修訂版)》和《東莞市排污權(quán)有償使用和交易規(guī)則(試行)》，進一步規(guī)范排污權(quán)有償使用和交易行為，保障排污權(quán)有償使用和交易依法有序開展。

珠海市先后印發(fā)實施了排污權(quán)有償使用和交易制度的“1+4”制度體系，包含以《珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)為核心，包括《珠海市排污權(quán)交易規(guī)則》《珠海市排污權(quán)有償使用費和交易出讓金征收使用管理辦法》《珠海市排污權(quán)儲備與回購管理辦法》和《珠海市排污權(quán)抵押貸款指導(dǎo)意見》在內(nèi)的政策文件。

2.2 相關(guān)制度設(shè)計

2.2.1 試點范圍

佛山試點因子為化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4項主要污染物。試點范圍是佛山全市五區(qū)所有新建、改建、擴建工業(yè)項目和納入年度環(huán)境統(tǒng)計的現(xiàn)有工業(yè)排污單位(環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施類暫不納入)。

順德區(qū)針對當(dāng)?shù)豓OCs排放特征和管理需求，單獨增加VOCs排污權(quán)有償使用和交易試點，范圍為現(xiàn)有的木質(zhì)家具制造和制鞋行業(yè)排污單位以及新增VOCs排放的新建、改建、擴建木質(zhì)家具制造或制鞋項目。

東莞市試點范圍為化學(xué)需氧量年排放量5t以上、氨氮年排放量0.5t以上、二氧化硫年排放量5t以上、氮氧化物年排放量5t以上的新、改、擴建項目和東莞市重點監(jiān)控企業(yè)，允許排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的其他單位自愿納入試點范圍。2018年起，涉VOCs污染物排放的新、改、擴建項目均納入試點。

珠海市對執(zhí)行對象“一分為二”，明確“二氧化硫年排放量100t以上的新建、改建、擴建等項目一律通過有償購買獲得排污指標”，進一步加大重污染企業(yè)的管控力度；其他新建、改建、擴建等項目和現(xiàn)有排污企業(yè)則按照“自愿有償”的使用原則參與排污權(quán)有償使用和交易試點工作。

2.2.2 排污權(quán)核定

佛山市以推行排污權(quán)有償使用和交易試點為契機，為強化排污許可證管理，推動宏觀排放總量控制向企業(yè)微觀總量控制轉(zhuǎn)變，2014年9月環(huán)保局印發(fā)了《佛山市主要污染物排污指標核定及分配指導(dǎo)意見》，結(jié)合違規(guī)建設(shè)項目清理，對占工業(yè)排放量90%以上的全市2000多家現(xiàn)有企業(yè)的五項主要污染源(包括煙粉塵)的排污總量指標重新核定分配，并依托排污許可證予以載明落實。

順德區(qū)出臺了木質(zhì)家具和制鞋行業(yè)揮發(fā)性有機化合物核定與分配方法，對實施VOCs總量前置以來(2014年年底)已完善環(huán)保手續(xù)的400家試點行業(yè)(木質(zhì)家具制造和制鞋行業(yè))排污單位核定、分配初始排污權(quán)并換發(fā)排污許可證。其中有150家是試點前的現(xiàn)有單位，無償分配；另外250家是試點至今的新增指標企業(yè)，通過交易取得。

東莞市根據(jù)排污許可證管理權(quán)限，由鎮(zhèn)街報送涉五項主要污染物指標項目的核定年排放量限值。核定按照有效期內(nèi)的排污許可證已載明執(zhí)行的污染物排放總量限制作為分配量，不超過環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)中的總量限值。

珠海市于2016年印發(fā)實施了《珠海市主要污染物排污權(quán)核定辦法》，對全市438家重點排污單位和有主要污染物排放的一般污染源進行排污權(quán)指標核算，核定與分配采取第三方專業(yè)機構(gòu)核算、企業(yè)確認、環(huán)保部門審查后公示的方式進行。

2.2.3 管理機制

佛山市實行新增排污指標倍量替代，排污單位只需取得與新增排污指標等量的排污權(quán)，其倍量部分則由排污權(quán)政府儲備或試點范圍外的減排項目予以核銷。依托許可和交易，全市所有企業(yè)的現(xiàn)有總量指標、新改擴建項目的變化指標、全市政府儲備和出讓指標，全部按照“點對點”、“一本賬”全部詳細列入市級統(tǒng)籌和精細化管理。

順德區(qū)在排污權(quán)有償使用和交易體系設(shè)計和試點推進的過程中，引導(dǎo)試點企業(yè)完善各項環(huán)保手續(xù)，加強了環(huán)保部門環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)，也為對工業(yè)揮發(fā)性有機化合物排放量核定與監(jiān)管進行了探索。

東莞市搭建了“東莞市排污權(quán)交易綜合監(jiān)管系統(tǒng)”，包括儲備庫管理、排污權(quán)有償使用和交易管理、排污權(quán)有償使用和交易資金管理、總量管控等，以滿足排污權(quán)后續(xù)監(jiān)管，實現(xiàn)總量分配決策支持，進一步提升了管理效率。

珠海市研發(fā)了“珠海市排污權(quán)核定信息系統(tǒng)”，該系統(tǒng)主要包括企業(yè)排污權(quán)初始權(quán)申報、管理部門核定和全市初始權(quán)分配結(jié)果統(tǒng)計查詢等功能，使核定流程規(guī)范化、核定工作便捷化。

順德區(qū)在排污權(quán)有償使用和交易體系設(shè)計和試點推進的過程中，充分加強與排污許可制度相結(jié)合，進一步推動排污許可制度的改革和優(yōu)化以及強化對固定污染源的監(jiān)管力度。

2.2.4 交易平臺

佛山將排污權(quán)交易業(yè)務(wù)充分整合到市公共資源交易中心平臺，全市統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一平臺交易，打造順暢、便捷的交易環(huán)境。企業(yè)業(yè)務(wù)辦理可到交易中心窗口現(xiàn)場，也可選擇全程電子化，最快三天內(nèi)可完成辦理。針對不同排污規(guī)模的企業(yè)，采用分輪競價和梯度競價，盡力規(guī)避不同指標量級對價格的敏感程度。 對于新增排污指標極小的，根據(jù)企業(yè)自愿原則，既可以通過市場競價獲取，也可以直接向政府定價申購。

順德區(qū)VOCs交易平臺在廣東省環(huán)境權(quán)益交易所，通過電子競價，按5年有效期進行出讓。

東莞市排污權(quán)交易由東莞市公共資源交易中心發(fā)布掛牌公告，主要根據(jù)參與競買人的數(shù)量和意向受讓總量確定。按規(guī)定的期限將擬出售的交易標的和條件掛牌公布并組織交易。

珠海市將排污權(quán)統(tǒng)一在市公共資源交易平臺，并減免了交易雙方的手續(xù)費，減輕交易成本。為規(guī)范交易主體對依法取得的排污指標進行交易，珠海市環(huán)境保護局聯(lián)合珠海市公共資源交易中心印發(fā)了《珠海市排污權(quán)網(wǎng)上交易操作細則(試行)》，并采用網(wǎng)絡(luò)競價方式進行交易，實現(xiàn)登錄支付寶參與網(wǎng)上競拍。

2.3 市場交易

如表2所示，自2017年4月1日正式實施以來，佛山市陸續(xù)辦結(jié)了初始排污權(quán)有償使用自愿申購業(yè)務(wù)58宗，涉及有償使用金額4300萬余元；受理、辦理、辦結(jié)了290家企業(yè)新、改、擴建新增排污指標交易業(yè)務(wù)，包括化學(xué)需氧量41.78t、氨氮5.41t、二氧化硫69.90t、氮氧化物309.43t，涉及排污權(quán)交易出讓金約400萬余元。

順德區(qū)共實施VOCs交易246宗，交易金額857萬元，包括定向出讓(0.2t以下)和電子競價(0.2t以上)。

東莞市共實施排污權(quán)有償使用672宗，總成交金額63.8萬元；實施排污權(quán)交易35宗，總交易量為化學(xué)需氧量44.1t、氨氮3.76t、二氧化硫184t、氮氧化物1 626t和VOCs40.58t，交易金額1 832萬元。

珠海共有22家企業(yè)通過市公共資源交易中心完成排污權(quán)的自愿有償，其中化學(xué)需氧量566.80t，氨氮74.32t，二氧化硫108.17t，氮氧化物402.54t，交易金額723.86萬元。

表2 廣東省試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易情況Tab.2 Paid use and trading of emission rights in the pilot areas of Guangdong Province

2.4 創(chuàng)新特色

2.4.1 佛山市 —— 建立排污權(quán)政府儲備管理調(diào)控機制

佛山市排污權(quán)交易試點政策以環(huán)境質(zhì)量改善為目標導(dǎo)向，堅持區(qū)域環(huán)境總量指標的“天花板”永不突破為原則，通過政府儲備出讓的調(diào)控機制和環(huán)境經(jīng)濟手段，堅持“多收少放”、甚至“只收不放”，促使全市排放總量不斷削減。此外，推行統(tǒng)一的總量核算體系，環(huán)評批復(fù)、排污許可、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計、總量減排、監(jiān)察執(zhí)法等各項業(yè)務(wù)流程均應(yīng)采用相同的核算核定方式，避免前后方法不同造成總量監(jiān)管難度，逐步實行精細化管理。

2.4.2 順德區(qū) —— 率先開展 VOCs 排污權(quán)有償使用和交易試點

順德區(qū)積極探索符合自身特點的新型管理化思路，突破性的將揮發(fā)性有機化合物作為試點因子，成為全國首個將揮發(fā)性有機化合物作為排污權(quán)因子的試點地區(qū)，并采取倍量替代等措施對新建項目指標實施有償分配，有效的削減了順德區(qū)重點行業(yè)的VOCs排放量。加強對試點企業(yè)的監(jiān)管，線上通過排污權(quán)信息管理系統(tǒng)對企業(yè)排污指標進行管理，線下借助第三方機構(gòu)力量，通過實地核查的方式，初步實現(xiàn)對企業(yè)實際排污情況的定期核查。

2.4.3 東莞市 —— 多措并舉完善總量管控機制

東莞市于2017年發(fā)布了《東莞市建設(shè)項目主要污染物排放總量替代來源核定工作指引》，明確了總量替代來源認定的標準，并按類別進行市鎮(zhèn)儲備劃分。通過建立排污權(quán)交易綜合監(jiān)管系統(tǒng)實現(xiàn)排污權(quán)交易辦理流程電子化，進行現(xiàn)役源統(tǒng)計和儲備認定，逐步建立政府儲備機制，實現(xiàn)項目精細化、總量精準化管理。

2.4.4 珠海市 —— 創(chuàng)新性開展排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)

珠海市著力推進綠色信貸，開展排污權(quán)抵押貸款。各部門、銀行在綠色信貸、綠色金融等領(lǐng)域加速布局，推出特色金融產(chǎn)品，以拓寬企業(yè)融資的渠道，助力綠色經(jīng)濟發(fā)展。珠海市環(huán)境保護局于2017年與中國人民銀行珠海中心支行、珠海市金融工作局、珠海市財政局聯(lián)合印發(fā)了《珠海市排污權(quán)抵押貸款指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)金融機構(gòu)啟動排污權(quán)抵押產(chǎn)品研究和落地。

3 評估結(jié)論及建議

3.1 主要成效

3.1.1 提升環(huán)境準入門檻，在一定程度上促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

以排污權(quán)初始有償作為新、改、擴建項目環(huán)評審批或者取得排污許可證的必要條件，進一步提高了建設(shè)項目進入市場的成本，客觀上限制了試點地區(qū)重污染行業(yè)新上項目的發(fā)展。同時，總量約束也將迫使現(xiàn)有排污企業(yè)采用新技術(shù)、新設(shè)備，減少對排污權(quán)的占有，從而加速老企業(yè)的淘汰，推進新更清潔的新、改、擴建企業(yè)的發(fā)展。從長期來看，排污權(quán)交易將有效改進工業(yè)布局，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)健康發(fā)展。

3.1.2 增加污染控制手段靈活性，提高企業(yè)減排的積極性和主動性

隨著環(huán)境治理的深入，當(dāng)前主要污染物排放總量持續(xù)削減潛力不斷收窄，治理邊際成本不斷提高，行政命令式的總量控制與污染物減排成本高企。在實施事業(yè)單位排放總量控制時，企業(yè)作為排污和治污的主體，因缺乏市場激勵機制，在達到政府規(guī)定的污染物排放控制要求后很少進一步實施治污減排的。珠三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展取得了重大成就的同時環(huán)境容量資源日益緊缺。排污交易保證不僅能引進優(yōu)質(zhì)新、改、擴建項目的總量指標來源，還有助于提高企業(yè)減排治污、轉(zhuǎn)型調(diào)整的積極性，實現(xiàn)“要我治污”向“我要治污”轉(zhuǎn)變，達到污染減排、總量控制的目標。

3.1.3 提升環(huán)境管理精細化水平，增強環(huán)境保護部門監(jiān)管能力

排污權(quán)交易制度從根本上對環(huán)境管理提出了精細化要求，迫切需要建立精細化、規(guī)范化的“一證式”管理體系，倒逼試點地區(qū)加強能力建設(shè)。佛山、東莞、順德區(qū)等地在排污權(quán)有償使用和交易體系設(shè)計和試點推進的過程中，進一步推動排污許可制度的改革和優(yōu)化以及強化對固定污染源的監(jiān)管力度。一是全面試點新增污染物指標有償使用極大地推動了各地因地制宜開展排污總量指標核定方法研究，促進試點地區(qū)初始排污權(quán)核定工作的全面實施。二是初始排污權(quán)全面有償對試點地區(qū)的排污許可精細化管理，尤其是對許可排放總量的核定和監(jiān)管提出了更高的要求，促使各地積極探索“一證式”管理。三是推行排污權(quán)政策將對總量前置、動態(tài)清單、排污許可證管理、環(huán)境監(jiān)測、日常執(zhí)法監(jiān)管等現(xiàn)有的環(huán)境管理制度提出更高要求，從而促進環(huán)境精細化管理和制度完善。四是佛山等地在政策設(shè)計與試點推進中重視污染源監(jiān)控與數(shù)據(jù)管理，通過匯總、統(tǒng)計、分析大量的企業(yè)排污許可申請信息及數(shù)據(jù)，提取固定污染源的核心信息并用以建立污染源管理檔案，通過規(guī)范污染源排放的計量與管理，完善交易機制。

3.2 存在問題

3.2.1 政府主導(dǎo)的總量控制和指標分配機制尚不完善

總量控制是排污權(quán)交易的前提之一。由于試點地區(qū)環(huán)境容量尚未明確、總量控制的天花板沒有劃定，政府儲備調(diào)控機制與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標的相關(guān)性并不明顯，指標的初始分配就無法結(jié)合環(huán)境質(zhì)量和容量有效推進現(xiàn)有企業(yè)的污染削減。同時，固定污染源排污許可制下，排污權(quán)初始指標分配與新許可證面臨銜接問題[2]。許可總量限制的目標不明確，導(dǎo)致排污權(quán)市場未來發(fā)展的預(yù)期不明朗，排污權(quán)交易市場流動性難以保障。

3.2.2 市場方式優(yōu)化配置環(huán)境資源的作用尚未發(fā)揮

排污權(quán)交易的作用機制在于通過市場方式優(yōu)化配置環(huán)境資源，即讓市場調(diào)整企業(yè)之間污染治理和減排責(zé)任，進而降低污染治理社會平均成本。從已經(jīng)完成的交易案例以及各地市的政策設(shè)計來看，目前廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點主要還是局限于政府或環(huán)境保護主管部門與排污單位之間。其排污權(quán)交易形式主要為環(huán)保部門不定期組織的定價交易或競價交易，以實現(xiàn)新增污染物指標有償取得。即使采用競價方式，實際成交也主要由政府投放的儲備量決定。交易價格不能由市場機制充分調(diào)控，無法準確反映市場上排污權(quán)的供求關(guān)系和稀缺性。過度強調(diào)有償使用，一方面帶來新老企業(yè)初始分配公平與效率兼顧的問題，另一方面弱化了本應(yīng)該作為排污權(quán)交易制度核心的二級市場，難以實現(xiàn)總量指標的再次分配和合理流動，也容易讓公眾和企業(yè)產(chǎn)生與環(huán)保稅費的同質(zhì)性誤解，導(dǎo)致這一制度在發(fā)揮優(yōu)化配置環(huán)境資源方面的作用大打折扣。

當(dāng)前的制度設(shè)計中政府的干預(yù)性較強，使得排污權(quán)的交易主體受到限制。一方面，現(xiàn)有企業(yè)無償獲得排污指標，只要按證排污，排污指標就不缺乏；現(xiàn)有企業(yè)有余量的，出售指標前需先行繳納有償使用費，溢價部分即為收益，這個收入并不可觀，同時考慮企業(yè)自身發(fā)展，擔(dān)心負擔(dān)不起未來二級市場的價格而出現(xiàn)惜售的現(xiàn)象。另一方面，在實際操作中，新改擴建項目向政府購買儲備排污權(quán)的信息搜尋成本和交易成本更低，并能保證通過這一途徑可以獲取足夠的排污權(quán)，而政府部門也希望通過儲備排污權(quán)的出售來幫助實現(xiàn)排污權(quán)的流轉(zhuǎn)，適度活躍市場，因此新改擴建項目傾向于向政府直接購買，企業(yè)間排污權(quán)交易潛力不足，真正的二級市場并未建立。

3.2.3 排污交易管理能力與工作基礎(chǔ)仍較薄弱

排污權(quán)有償使用和交易政策對試點地區(qū)環(huán)境管理部門的精細化管理水平具有較高的要求。目前，廣東省尚未建立專門的排污權(quán)交易管理中心或管理機構(gòu)，排污許可管理的工作機制和內(nèi)部程序不健全，試點工作缺乏組織人員保障，排污權(quán)與排污許可、總量控制之間的關(guān)系還沒有真正理順，與相關(guān)業(yè)務(wù)之間的工作機制不夠順暢。此外，排污權(quán)的審核、使用監(jiān)管、交易流轉(zhuǎn)、回購?fù)顺觥涑鲎尩裙ぷ魅狈Ｂ毴藛T，總量平衡、排污權(quán)指標管理、排污權(quán)政府儲備、污染源動態(tài)更新調(diào)查等管理能力有待進一步加強。

污染物排放計量基礎(chǔ)相對薄弱、監(jiān)管能力不足制約了排污權(quán)交易的有效性。目前在線監(jiān)測設(shè)備基本覆蓋了國控甚至省控污染源，但對參與排污權(quán)交易企業(yè)的排污監(jiān)測還不到位，沒有建立起配套的監(jiān)測能力和機制。在線監(jiān)控設(shè)備的運行情況良莠不齊，其數(shù)據(jù)的準確性受到較多質(zhì)疑[3]。超總量排污處罰細則尚未出臺，限制了交易后監(jiān)管力度。對于超總量排污違法行為，未能采取針對性的處罰措施，影響交易市場的建立和運行。

3.2.4 排污權(quán)交易深入推行的法律政策支撐不足

目前該制度尚處于探索階段，隨著交易的深入開展推進呈現(xiàn)出法律政策支持明顯不足現(xiàn)象?！芭盼蹤?quán)”在上位法中缺少的明確定義和支撐。我國《環(huán)境保護法》《水污染防治法》和《大氣污染防治法》等環(huán)保法規(guī)缺少對排污權(quán)性質(zhì)的明確規(guī)定，也沒有全國性的排污權(quán)有償使用和交易法律依據(jù)[4]。排污權(quán)交易的具體規(guī)定、交易主體的權(quán)責(zé)、排污權(quán)交易中的糾紛裁決、監(jiān)管及違法責(zé)任等問題均有待法律法規(guī)作進一步明確。

3.3 對策建議

3.3.1 進一步構(gòu)建完善制度設(shè)計，強化排污權(quán)交易的制度基礎(chǔ)

3.3.1.1 以改善環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點完善政策設(shè)計，建立總量遞減型排污交易體系

實施排污權(quán)交易的基礎(chǔ)是實施污染物排放總量控制。在環(huán)境保護管理體系中，總量控制和排污交易是互為表里的依存關(guān)系，總量體現(xiàn)了環(huán)境目標，而交易體現(xiàn)了效率目標。因此，確定總量控制目標是有效實施排污交易政策的前提。鑒于主要污染物總量減排依然是廣東省環(huán)境管理工作重點，建議建立總量遞減型排污交易體系。

地方人民政府及其環(huán)境保護部門應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量改善為目標，確定試點區(qū)域內(nèi)一定時段內(nèi)的污染物排放總量和可交易的排污權(quán)發(fā)放總量。環(huán)境保護行政主管部門確定的目標總量在某種程度上應(yīng)當(dāng)以環(huán)境容量為依據(jù)，通過制定長期的不斷縮減的污染物排放總量控制目標，逐步將污染物排放總量限制在環(huán)境容量之內(nèi)，從而確保持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量[5]。目標總量控制的不科學(xué)、不合理會造成環(huán)境容量資源的過度使用或浪費。對于環(huán)境質(zhì)量不能達標的地區(qū)，要以環(huán)境質(zhì)量達標計劃為依據(jù)，提出區(qū)域主要污染物排放總量的削減計劃(即目標總量)，確保在一定的時期內(nèi)實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的要求。同時，各地應(yīng)按照實際的環(huán)境質(zhì)量改善需求和環(huán)境管理需求不斷調(diào)整區(qū)域大氣污染物和流域水污染物排放總量指標，從而真正實現(xiàn)排污權(quán)交易制度設(shè)計的初衷。

3.3.1.2 結(jié)合排污許可制度，建立科學(xué)規(guī)范的總量指標核定機制

在新的排污許可制度下，要改變以自上而下的減排考核體系，采用自下而上“基于所有排污單位許可排放量之和的區(qū)域固定源總量控制”和自上而下“環(huán)境質(zhì)量-環(huán)境容量-目標總量”相結(jié)合的方式，確定總量上限目標，對試點范圍內(nèi)的固定污染源逐一明確排污單位的年度總量削減任務(wù)。

具體而言，第一，根據(jù)成本效益分析，確定納入排污權(quán)交易的行業(yè)企業(yè)范圍，并列出完整的污染源清單；第二，統(tǒng)計所有管理對象的基準年排放量，加總得到基準年污染物排放總量。以試點區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標為約束，確定該區(qū)域二氧化硫、氮氧化物和VOCs的排放總量控制目標。以試點流域水體考核斷面水環(huán)境質(zhì)量改善目標為約束，確定該流域所在行政區(qū)域的點源化學(xué)需氧量和氨氮等主要污染物排放總量目標。以此目標為約束條件，根據(jù)區(qū)域內(nèi)固定源排放貢獻及特征，綜合污染控制現(xiàn)狀、行業(yè)治理要求等因素，按行業(yè)確定固定源總量控制目標和年度削減比例；第三，根據(jù)年度總量削減比例確定企業(yè)的逐年配額標準，并將此要求登載在排污許可證中。

為保證新老政策順利過渡和體現(xiàn)公平，試點區(qū)域中已經(jīng)實施排污權(quán)有償使用的，有償獲取排污權(quán)的企事業(yè)單位在其持有排污權(quán)有效期內(nèi)可繼續(xù)使用排污權(quán)，不設(shè)置排污指標的遞減任務(wù)。待原持排污權(quán)有效期滿后，重新按照區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量改善目標確定總量指標遞減任務(wù)。

3.3.2 明晰一級市場和二級市場的定位，重點發(fā)展二級市場

排污權(quán)交易市場可分為一級市場和二級市場，一級市場實現(xiàn)排污權(quán)指標從政府到排污企業(yè)的轉(zhuǎn)移，通常是排污權(quán)的初始分配；二級市場實現(xiàn)排污權(quán)在排污企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，是優(yōu)化配置排污權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前試點地區(qū)企業(yè)在擁有排放配額后，更傾向于為自身發(fā)展預(yù)留指標，企業(yè)間排污權(quán)交易潛力不足。針對這樣的現(xiàn)狀，建議：

一是研究制定排污權(quán)的政府儲備方案。為了應(yīng)對排污權(quán)市場的新增需求，保障重大建設(shè)項目的排污指標，同時作為對排污權(quán)交易市場的良性調(diào)控，政府部門應(yīng)當(dāng)研究建立政府儲備方案和配套政策，適時回收或回購市場中的排污權(quán)指標。通過政府排污權(quán)的收儲在一定程度上調(diào)控當(dāng)?shù)氐呐盼蹤?quán)交易市場，引導(dǎo)企業(yè)高效利用排污權(quán)，促進排污權(quán)交易市場的活躍性。

二是明確排污權(quán)權(quán)屬概念。在指標初始分配時，將多年的年度總量指標具體分配到企業(yè)，使企業(yè)清晰未來環(huán)境保護對企業(yè)的要求，做到統(tǒng)籌考慮生命周期內(nèi)污染減排問題，決定企業(yè)是通過交易還是通過污染治理方式實現(xiàn)控制目標。

三是建立和培育高效的交易機制。完善交易平臺，打造公開透明的流通環(huán)境，為保證排污權(quán)交易的有效實施奠定基礎(chǔ)?？梢愿鶕?jù)排污權(quán)購買量的大小，劃分不同的交易場次，使需求量相近的企業(yè)在同一場次競價交易，也可以允許需求量大的企業(yè)分批次購買。這樣可以使企業(yè)之間的競爭更加公平，也可以改變需求量大的企業(yè)在排污權(quán)競價交易中的競爭劣勢。

四是整合銜接現(xiàn)有環(huán)境管理制度。為了充分反映市場上排污權(quán)的供求關(guān)系，可將新增總量指標的獲取和排污權(quán)交易環(huán)節(jié)合并，前置于環(huán)評審批，使其真正發(fā)揮通過市場手段優(yōu)化配置環(huán)境資源的作用。

3.3.3 加強排污權(quán)交易能力建設(shè)與監(jiān)管體系

3.3.3.1 建立健全省排污交易管理機構(gòu)，完善內(nèi)部工作機制

研究制定省排污交易管理機構(gòu)建設(shè)方案，明確職責(zé)定位、工作目標、運行機制與機構(gòu)設(shè)置，加強基礎(chǔ)能力建設(shè)。通過該機構(gòu)對全省排污交易工作實施統(tǒng)一管理，保證排污交易工作的順利有序開展，避免各地重復(fù)建設(shè)排污交易管理部門和管理平臺以減少管理成本。省排污交易管理機構(gòu)的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)主要包括：排污交易管理平臺的運行和維護；承辦排污權(quán)的登記、交易備案及劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)、發(fā)布排污交易信息；匯總各地市試點污染物排放總量指標年度完成情況；建立排污權(quán)管理臺帳，系統(tǒng)管理各試點地市企業(yè)排污權(quán)獲得、轉(zhuǎn)讓、儲存和總量指標完成等基本情況。

3.3.3.2 構(gòu)建完備的排污交易監(jiān)管與執(zhí)法體系

建立透明、嚴格的監(jiān)督執(zhí)法體系，收集、驗證及公布排放數(shù)據(jù)、排污權(quán)交易和監(jiān)管信息是打造公平、公正的排污交易市場秩序，保障排污交易系統(tǒng)發(fā)揮最大作用和確?？偭靠刂颇繕说靡詫崿F(xiàn)的必要基礎(chǔ)。

一是加強監(jiān)測與監(jiān)控配套措施。排污交易政策的實施必須配套精確、連續(xù)、完整的監(jiān)測設(shè)備作為支撐，確保污染排放數(shù)據(jù)準確計量[6]。廣東省的排污交易制度設(shè)計中應(yīng)重點加強基礎(chǔ)排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、收集、校核的相關(guān)配套措施。建設(shè)總量控制系統(tǒng)，實現(xiàn)在監(jiān)控平臺和排污企業(yè)現(xiàn)場端實時顯示和動態(tài)扣減允許排污量，并及時發(fā)出超量預(yù)警和警報，對企業(yè)實施總量控制。

二是建立透明的信息公開制度。在排污權(quán)有償使用和交易政策設(shè)計中充分利用信息公開制度，利用社會輿論壓力以增強政策試點的執(zhí)行力度。建議依托排污權(quán)交易管理信息系統(tǒng)，開發(fā)環(huán)境信息公開窗口，重點公開試點范圍內(nèi)的企業(yè)污染物排放指標、實際排放情況、管理部門執(zhí)法檢查以及社會公眾反饋等內(nèi)容，調(diào)動全社會力量加強監(jiān)督。

三是實行清繳核查機制。結(jié)合排污許可管理中執(zhí)行報告審核工作，對排污單位按年度總量削減任務(wù)，實行排污權(quán)核查及清算[7]。加強對排污權(quán)交易參與單位排污行為的執(zhí)法監(jiān)管，排污單位可選擇通過技術(shù)改造或改善經(jīng)營等手段減少排污量，如果年度實際排放量低于配額，則多余配額進一步核定結(jié)余排污權(quán)，可用于下一年度清算或交易轉(zhuǎn)讓；如果年度實際排放量超出配額，則需要通過交易市場購買相應(yīng)指標，否則對于超總量排污行為按照相關(guān)法律規(guī)定落實處罰。