施嘉怡

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

前 言

2013年以來，為了改善大氣環(huán)境質(zhì)量、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，南京市工地?fù)P塵污染防治抓源頭、重治理，在國(guó)家“大氣十條”的指引下從“五達(dá)標(biāo)、一公示”逐步邁向“精細(xì)化管理”，取得了一定的成效。

1 南京市空氣質(zhì)量變化趨勢(shì)

近年來，南京市空氣質(zhì)量總體有所提升。如圖1所示，根據(jù)對(duì)2014～2018年1818 天有效樣本的統(tǒng)計(jì)可知：南京市空氣指數(shù)(AQI)由2014年的107降至2018年的82，污染級(jí)別逐漸降低，空氣質(zhì)量逐年好轉(zhuǎn)。此外，總體優(yōu)良天數(shù)大幅增加，空氣質(zhì)量的優(yōu)良率由2014年的53%提升至2018年的68.8%，但距離80%的目標(biāo)仍有較大差距[1]。

從可吸入顆粒物(PM10)與細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度來看，二者均有明顯下降趨勢(shì)。如圖2所示，可吸入顆粒物(PM10)年均濃度在2014年至2018年間逐年下降，從原先的123μg/m3下降至75μg/m3。細(xì)顆粒物(PM2.5)在2014年至2017年間呈下降趨勢(shì)，從原先的74μg/m3下降到40μg/m3，但在2018年有回升趨勢(shì)。總的來說，城市顆粒物污染持續(xù)改善。然從達(dá)標(biāo)率來看依舊不如人意，截至2018年，PM2.5的年均值為43μg/m3，PM10年均值為75μg/m3。結(jié)合表1中南京市環(huán)境空氣污染物基本項(xiàng)目濃度限值可知,二者分別超標(biāo)0.23倍與0.07倍。

圖1 南京市2014～2018空氣質(zhì)量狀況統(tǒng)計(jì)及同期對(duì)比Fig.1 Air quality statistics of Nanjing in 2014～2018 and comparison of the same period

圖2 南京市2014～2018年P(guān)M2.5與PM10濃度值變化Fig.2 PM2.5 and PM10 concentration changes in Nanjing from 2014 to 2018

表1 南京市環(huán)境空氣污染物基本項(xiàng)目濃度限值Tab.1 Concentration limit of basic indexes of environmental air pollutants in Nanjing (μg/m3)

綜上所述，在各方主體的共同努力下，南京市空氣質(zhì)量有了一定的提升。2014～2018年間，優(yōu)良天數(shù)大幅增加，顆粒物PM2.5與PM10的濃度值逐年下降，但仍處于超標(biāo)狀態(tài)。可以說，南京市工地?fù)P塵污染的治理已有成效顯現(xiàn)，但形式依舊嚴(yán)峻。

2 調(diào)查點(diǎn)介紹

本文基于對(duì)南京市8個(gè)工地的實(shí)地調(diào)研。在調(diào)查點(diǎn)的選取方面，首先將整個(gè)南京市劃分為三大片區(qū)，分別是城中(含棲霞區(qū)、鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、建鄴區(qū)、秦淮區(qū)和雨花臺(tái)區(qū))、城南(含江寧區(qū)、溧水區(qū)和高淳區(qū))、城北(含六合區(qū)、浦口區(qū)和江北新區(qū))三大塊；其次將各項(xiàng)工程劃分為點(diǎn)、線、面三種不同類型。“點(diǎn)”即是公共交通要段、十字路口一類的工程，如地鐵站的修建；“線”即是主干道的工程，如道路修建；“面”即是大面積的工程，如小區(qū)、商業(yè)圈和公司等房建工程。在此基礎(chǔ)上，筆者在城中、城南、城北三個(gè)片區(qū)分別選取點(diǎn)、線、面的工程各一個(gè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，具體分布如表2所示。

表2 南京市工地?fù)P塵政策與管理調(diào)研點(diǎn)分布情況Tab.2 Dust policies and distribution of management investigation points in Nanjing

3 施工單位在揚(yáng)塵防治過程中的挑戰(zhàn)

根據(jù)《南京市建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)管理辦法》以及《南京市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，筆者列舉出了11條南京市工地?fù)P塵防控的主要措施見表3。由8個(gè)工地從經(jīng)濟(jì)性、有效性和安全性3個(gè)方面對(duì)11條措施分別進(jìn)行評(píng)分，從0分到12分，滿意度依次遞增。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果取其平均值，得到了南京市8個(gè)工地對(duì)揚(yáng)塵管理措施的滿意度評(píng)價(jià)圖，見圖3。

表3 南京市工地?fù)P塵防控主要措施Tab.3 Main measures for dust control in construction sites of Nanjing

圖3 南京市8個(gè)工地對(duì)揚(yáng)塵管理措施滿意度評(píng)價(jià)Fig.3 Satisfaction evaluation of dust management measures on 8 construction sites in Nanjing

如圖3所示，滿意度0分至4分為“不滿意”，5分至8分為“適中”，9分至12分為“滿意”?？傮w來說，南京市各工地對(duì)揚(yáng)塵防控政策的有效性滿意度較高，但一些措施在經(jīng)濟(jì)性和安全性方面存在問題，如綠網(wǎng)使用、智慧工地建設(shè)等措施成本投入過大，濕法作業(yè)在一些特殊情況下存在安全隱患等，這給施工單位帶來了一系列挑戰(zhàn)。

3.1 成本投入與回報(bào)不成正比

目前南京市各個(gè)工地在揚(yáng)塵污染防治上投入的資金量都相當(dāng)大，主要花費(fèi)在綠網(wǎng)消耗、用水費(fèi)用和設(shè)備引進(jìn)3方面。

首先，目前使用的扁絲四針綠網(wǎng)極易破損，重復(fù)利用率低，致使成本投入直線上升。Y大道快速化改造工程的負(fù)責(zé)人王經(jīng)理表示:“我們工地一星期大概使用60～80卷綠網(wǎng)，這只是在平時(shí)不拉不拽的情況下。那種四針綠網(wǎng)，用手拉個(gè)兩回就爛了。一年下來，我們光在綠網(wǎng)上的投入就大概有200萬元?！?/p>

其次，揚(yáng)塵防治耗水量大。Y大道快速化改造工程的負(fù)責(zé)人王經(jīng)理反映:“今年3月份開始，環(huán)保局要求我們這邊24小時(shí)噴淋，用水量特別大，500米的快速道噴淋三段，每一段每天都需要噴灑120噸水，三段就是360噸水，4元一噸，我這個(gè)成本不得了?！?/p>

最后，控塵設(shè)備費(fèi)用高昂。除霧炮、圍擋噴淋、塔吊噴淋、灑水車等一些基礎(chǔ)的控塵設(shè)備外，南京市各工地需安裝智慧工地系統(tǒng)，這一整套設(shè)備價(jià)格高昂。雨花臺(tái)區(qū)N項(xiàng)目負(fù)責(zé)人肖先生反映:“整個(gè)智慧工地系統(tǒng)，我們估計(jì)要投資150萬元左右。”

那么如此高的成本投入是否也帶來了相應(yīng)的回報(bào)呢？答案是否定的。南京浦口R公寓項(xiàng)目負(fù)責(zé)人陳經(jīng)理表示:“現(xiàn)在揚(yáng)塵管控比以前嚴(yán)，有些成本對(duì)我們施工單位來講壓力還是蠻大的。推動(dòng)的困難就在于投入沒有收成，看不到收成啊?！焙螢椤笆粘伞蹦?？其實(shí)就是施工單位或者工人能夠直接感受到的效益，比如工作環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)收入。就工作環(huán)境這一點(diǎn)來看，揚(yáng)塵管控做的好的工地對(duì)此并沒有太強(qiáng)烈的感受，工人更在乎的還是經(jīng)濟(jì)效益。但工地負(fù)責(zé)人們普遍反映，目前南京市的揚(yáng)塵防控工作并沒有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，只有諸如“上紅榜”“文明施工”一類的口頭表揚(yáng)。揚(yáng)塵防控各項(xiàng)措施到位的工地會(huì)被列入紅榜通報(bào)表揚(yáng)，也可以獲得優(yōu)先被推薦為市、省級(jí)文明施工示范工地的機(jī)會(huì)。但這種獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)于施工單位幾十萬甚至幾百萬的投入來說實(shí)在是微不足道。江寧區(qū)F大廈項(xiàng)目負(fù)責(zé)人笑談:“文明施工也是口頭表揚(yáng)，無非就是賺點(diǎn)名聲，那個(gè)好處就是說我在我同學(xué)圈里面發(fā)個(gè)微信，大家一看，你們項(xiàng)目搞起來了，你們還不錯(cuò)，你們管理挺好的嘛，無非就這樣?！边@在一定程度上打擊了施工單位做好揚(yáng)塵防治工作的積極性。

3.2 施工進(jìn)度滯后

很多施工單位表示在施工進(jìn)度與揚(yáng)塵管控上存在矛盾。如果環(huán)保過分嚴(yán)苛，有效施工時(shí)間就會(huì)縮短，導(dǎo)致工期延誤，引起業(yè)主單位的不滿；但如果環(huán)保做不到位，又會(huì)遭到環(huán)保局的處罰。浦口區(qū)R公寓項(xiàng)目就曾陷入這樣的困境，“業(yè)主一逼我工期的時(shí)候，我壓力就來了，揚(yáng)塵管控做不好，環(huán)保局不同意。舉個(gè)例子，我們每輛車每趟都要沖洗，那效率肯定慢呀，業(yè)主他要求你一天要出土一萬方或兩萬方，我這一天只能出兩千方啊。但是這方面呢，我們會(huì)跟業(yè)主做個(gè)溝通吧，這也確實(shí)是我們的壓力所在”，其負(fù)責(zé)人陳經(jīng)理如是說。除此之外，執(zhí)法部門的頻繁檢查也是工期的一大阻力。以建鄴區(qū)南京地鐵2號(hào)線X工程為例，街道、渣土辦和區(qū)揚(yáng)塵辦在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)分別對(duì)其進(jìn)行了多次檢查，且時(shí)間間隔相當(dāng)短，這使得施工單位疲于應(yīng)付，也在一定程度上耽誤了工期。

3.3 工人積極性受挫

在市政府嚴(yán)格的揚(yáng)塵污染管控方式下，如出現(xiàn)大風(fēng)天等特殊天氣情況，工地一律禁止施工。但對(duì)于工人來說，自然是希望能少停工、多干活、多掙錢。江寧區(qū)F大廈項(xiàng)目負(fù)責(zé)人劉經(jīng)理表示:“站在工人賺錢的角度，他恨不得一年365天除了節(jié)假日天天有事干。我自己統(tǒng)計(jì)了一下，去年因?yàn)樘鞖獾脑?，我們工地一半的施工日期都達(dá)不到。” 建鄴區(qū)Y大道快速化改造工程負(fù)責(zé)人王經(jīng)理也表示:“工地三天兩頭停工，工人心里面也過不去……像我們工地，現(xiàn)在好多工人都走了，不愿意干了。”

3.4 施工安全難以保證

施工安全與揚(yáng)塵管控的矛盾也是一大問題。建鄴區(qū)Y大道快速化改造工程負(fù)責(zé)人王經(jīng)理反映，2018年冬天，工地附近出過一次車禍，起因是噴淋的水流到地面結(jié)了冰。“冬天室外溫度低，噴淋的水滴到地面上就容易結(jié)冰，那個(gè)人騎摩托車速度太快，一下子連撞了十幾塊圍擋，差點(diǎn)掉進(jìn)基坑里”,王經(jīng)理如是說。南京浦口區(qū)R公寓項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人陳經(jīng)理也表示塔吊噴淋存在一定的安全隱患，“上面噴淋，下面電線這么多，確實(shí)有安全隱患，但是那沒辦法，它是整體聯(lián)動(dòng)的，我們只能錯(cuò)開施工，在塔吊的半徑外施工，避免出現(xiàn)安全問題”。

4 南京市工地?fù)P塵政策建議

建筑工程施工階段的揚(yáng)塵污染是城市主要大氣污染問題之一[2]。

針對(duì)施工單位在揚(yáng)塵防控工作中遇到的各種問題，筆者對(duì)南京施工揚(yáng)塵政策與管理提出了幾點(diǎn)建議。

4.1 改進(jìn)揚(yáng)塵污染防治的獎(jiǎng)勵(lì)手段

針對(duì)施工單位普遍反映的獎(jiǎng)勵(lì)措施不足的問題，筆者進(jìn)行了詳細(xì)的政策文件梳理。筆者發(fā)現(xiàn)，除社會(huì)榮譽(yù)外，南京市揚(yáng)塵污染防治工作中另有兩種常用的獎(jiǎng)勵(lì)手段——稅收獎(jiǎng)勵(lì)與工時(shí)調(diào)整。現(xiàn)場(chǎng)揚(yáng)塵防控各項(xiàng)措施到位的，符合差別化管理基本要求的，可以獲得更多的有效施工時(shí)間并享受相應(yīng)揚(yáng)塵排污稅的減征獎(jiǎng)勵(lì)。但這兩項(xiàng)措施都屬于隱性獎(jiǎng)勵(lì)。以稅收減征為例，工地即使在各項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)檢查和考核中表現(xiàn)優(yōu)異，獲得一定的揚(yáng)塵排放量削減系數(shù)后減少了環(huán)境保護(hù)稅的上交比例，其內(nèi)心活動(dòng)也只是“少交了多少錢”而不是“獲得了多少獎(jiǎng)勵(lì)”。這兩者之間差異極大，前者或許帶有一種僥幸心理，而后者卻是實(shí)實(shí)在在的成就感和滿足感。從心理學(xué)來說，獎(jiǎng)勵(lì)之所以能夠調(diào)動(dòng)人的主觀能動(dòng)性從而顯著提高工作效率，關(guān)鍵點(diǎn)在于員工內(nèi)心的獲得感，物質(zhì)和精神層面的雙重獲得感能夠在很大程度上調(diào)動(dòng)人的積極性。因此，應(yīng)變“隱性獎(jiǎng)勵(lì)”為“顯性獎(jiǎng)勵(lì)”，將獎(jiǎng)勵(lì)“擺到明面上”來。

除此以外，獎(jiǎng)勵(lì)的力度也需加強(qiáng)。江寧區(qū)F大廈項(xiàng)目負(fù)責(zé)人笑談:“硬件設(shè)施大家都滿足，就是一些做得好的應(yīng)該再獎(jiǎng)勵(lì)一下。比如說我比人家多投入了一百萬，不是說非要政府補(bǔ)貼一百萬，哪怕政府給前三名補(bǔ)貼個(gè)十萬、二十萬，好歹給人家看看，政府重視這個(gè)揚(yáng)塵管控，讓第四名到第十名沖一沖也去拿這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)?！敝挥辛Χ鹊轿唬?jiǎng)勵(lì)才能成為導(dǎo)向目標(biāo)，激發(fā)施工單位的積極性和創(chuàng)造性。

4.2 賦予建設(shè)單位選擇揚(yáng)塵控制方法的自主權(quán)

我國(guó)政府作為揚(yáng)塵污染防治政策的制定者有其局限性，難以將各個(gè)工地的實(shí)際情況一一考慮在內(nèi)。因此，工地在實(shí)際操作過程中會(huì)遇到各種各樣的問題。如果主管部門在揚(yáng)塵污染防治工作上采用目標(biāo)達(dá)成制，比如明確規(guī)定工地在各個(gè)施工階段PM值的合理范圍，給出一套完整的揚(yáng)塵防控建議但不強(qiáng)制其采納，允許施工單位在一定范圍內(nèi)自主選擇控制揚(yáng)塵污染的方法，情況可能大不一樣。各工地可以根據(jù)自身的實(shí)際情況選擇不同的方式來應(yīng)對(duì)揚(yáng)塵污染，可以采用主管部門的建議，也可以有自己的創(chuàng)新。不論采取何種解決措施，只要達(dá)到控制揚(yáng)塵的目標(biāo)即可。這樣，建設(shè)單位就擁有了更大的自主權(quán)。在工期工時(shí)與揚(yáng)塵防控的矛盾上，建設(shè)單位可以巧妙地找到一個(gè)平衡點(diǎn)，既不過分耽誤工期，又能做好揚(yáng)塵防控。在安全問題上，建設(shè)單位可以自主探索安全有效的防塵方法。在綠網(wǎng)和水資源的消耗方面，建設(shè)單位能夠根據(jù)實(shí)地的需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，避免出現(xiàn)無效的噴灑行為，在達(dá)成揚(yáng)塵防治目標(biāo)的基礎(chǔ)上減少不必要的資源消耗。

4.3 加強(qiáng)執(zhí)法部門之間的協(xié)同性

揚(yáng)塵污染防治工作一般涉及到住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等多個(gè)部門[3]。南京市的揚(yáng)塵污染防治工作實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法制度，由市揚(yáng)塵辦牽頭，組織城管、環(huán)保、建委等成員單位執(zhí)法力量，開展不定期聯(lián)合檢查，重點(diǎn)檢查樁基、土方等施工工地。然而在實(shí)際執(zhí)行過程中，有的地區(qū)依舊存在多頭管理的現(xiàn)象。這使得建設(shè)單位疲于應(yīng)付，一方面增加了工地應(yīng)對(duì)檢查的成本，耽誤工期，另一方面也使得政府在環(huán)境方面的管理成本和收益呈現(xiàn)出不對(duì)等性，造成了環(huán)境管理資源的浪費(fèi)，影響環(huán)境管理效率。因此，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行聯(lián)合執(zhí)法制度，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法部門之間的協(xié)同性，針對(duì)不同的情形開展聯(lián)合執(zhí)法。

(1)常規(guī)啟動(dòng)。根據(jù)工作實(shí)際，需要開展區(qū)域性的、重大的聯(lián)合執(zhí)法以及上級(jí)要求開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)時(shí)，由區(qū)揚(yáng)塵辦確定聯(lián)合執(zhí)法的內(nèi)容，聯(lián)合住建、城管、交通等部門，擬定聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)方案后組織實(shí)施。

(2)專項(xiàng)啟動(dòng)。一方面，針對(duì)揚(yáng)塵防控工作中有難度的事項(xiàng)，比如裸土覆蓋，揚(yáng)塵辦可以聯(lián)合相關(guān)職能部門在全市開展專項(xiàng)聯(lián)合治理行動(dòng)；另一方面，如遇到突發(fā)事件或其他緊急事項(xiàng)需開展揚(yáng)塵污染緊急管控的，由揚(yáng)塵辦及時(shí)擬定聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)方案并組織實(shí)施。

各職能部門要加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，積極配合揚(yáng)塵辦開展聯(lián)合執(zhí)法工作，切實(shí)做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為。各有關(guān)執(zhí)法單位要主動(dòng)參與聯(lián)合執(zhí)法工作，認(rèn)真履行執(zhí)法程序，做到依法行政、文明執(zhí)法。服從和服務(wù)于揚(yáng)塵辦的綜合協(xié)調(diào)及管理，強(qiáng)化條與塊之間的協(xié)作。同時(shí)，市揚(yáng)塵辦要加強(qiáng)督查通報(bào)，及時(shí)對(duì)聯(lián)合執(zhí)法工作情況進(jìn)行分析通報(bào)，對(duì)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)采取措施予以解決。對(duì)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中存在參與不及時(shí)、違法查處不作為等現(xiàn)象的單位和個(gè)人進(jìn)行通報(bào)。

4.4 建立政策跟蹤反饋機(jī)制

南京市揚(yáng)塵防控的一系列政策出臺(tái)后，各施工單位在實(shí)際執(zhí)行過程中遇到了諸多問題，但難以反饋給政策制定者。因此，應(yīng)盡快建立政策跟蹤反饋機(jī)制。首先，要實(shí)施政策動(dòng)態(tài)化管理。每下達(dá)一個(gè)政策，應(yīng)充分考慮包括施工單位、工人、居民在內(nèi)的社會(huì)各界的聲音，然后根據(jù)這些意見由研究機(jī)構(gòu)對(duì)原有政策作出修正和補(bǔ)充。但修正和補(bǔ)充不是一次性的，還要根據(jù)實(shí)施的效果對(duì)其進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)一方面看實(shí)施成效，另一方面看上述方面的建議，再根據(jù)檢驗(yàn)的結(jié)果，決定是否還要進(jìn)行修正和補(bǔ)充，以此反復(fù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。其次，要及時(shí)公開揚(yáng)塵防控政策的反饋信息。各個(gè)群體在反饋信息時(shí)都有可能夾雜了自身利益，因此其提出的意見和建議可能大不相同，甚至相互矛盾。作為政策的決策者不能全盤接受，而要深思熟慮之后再做決定。最后，要理順和拓寬揚(yáng)塵防控政策的跟蹤反饋渠道。作為政策制定者的環(huán)保部門，不應(yīng)該坐在“家里”等信息送上門來，而應(yīng)該積極地走出去，或是通過發(fā)放問卷等方式取得第一手資料，或是設(shè)立揚(yáng)塵防控政策意見信箱聽取更多的聲音。

5 結(jié) 語

大氣污染影響著人類的生存和發(fā)展，在全球范圍內(nèi)受到了高度重視。在國(guó)家“大氣十條”的指引下，南京市揚(yáng)塵防治工作穩(wěn)步推進(jìn)。國(guó)控點(diǎn)降塵量逐年下降，從2012年的6.92t/km2·月到2018年的4.18t/km2·月，整體下降了39.6%。但截至2018年，南京市PM2.5與PM10濃度的年均值仍處于超標(biāo)狀態(tài)?？偟膩碚f，南京市揚(yáng)塵污染防治工作已有成效顯現(xiàn)，但形式依然嚴(yán)峻。

在實(shí)地調(diào)查中，各施工單位反映了揚(yáng)塵防治工作中的諸多問題，如成本投入過高、施工進(jìn)度滯后、工人工時(shí)不足、施工安全難以保障等，結(jié)合南京市目前的揚(yáng)塵政策與管理，筆者提出了一系列政策建議：1、改進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)手段；2、賦予建設(shè)單位選擇揚(yáng)塵控制方法的自主權(quán)；3、加強(qiáng)執(zhí)法部門之間的協(xié)同性；4、建立政策跟蹤反饋機(jī)制。

筆者認(rèn)為，揚(yáng)塵污染防治工作不是政府單方面推進(jìn)就足夠的，它需要各施工單位的積極配合。因此，政府應(yīng)實(shí)施政策動(dòng)態(tài)化管理，更加關(guān)注工人和施工單位的聲音，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行不斷的修正和補(bǔ)充，從而更好地面對(duì)新時(shí)代揚(yáng)塵污染防治工作中的各類考驗(yàn)，為創(chuàng)造“強(qiáng)富美高”新南京發(fā)揮積極作用。