賈 欣

（中共西安市委黨校，陜西 西安 710054）

“政策試點(diǎn)”又稱“政策試驗(yàn)”，是中國治理實(shí)踐中所特有的一種政策測試與創(chuàng)新機(jī)制。在中國共產(chǎn)黨成立一百周年之際，探討政策試點(diǎn)的實(shí)踐與演進(jìn)歷程，總結(jié)試點(diǎn)工作方法的經(jīng)驗(yàn)，檢驗(yàn)當(dāng)前試點(diǎn)工作面臨的瓶頸，優(yōu)化“政策試點(diǎn)”的未來方向，將對中國共產(chǎn)黨治國理政工作方法的歷史傳承與時代接續(xù)具有重大意義。

一、中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持“政策試點(diǎn)”的實(shí)踐與演進(jìn)

中國的改革不是根據(jù)理論預(yù)設(shè)的，面對特殊的國情和發(fā)展任務(wù)，不能“一刀切”式地在全國推行同一種政策，“政策試點(diǎn)”首當(dāng)其沖成為普遍采用的工作方法。政策試點(diǎn)最早是作為一種領(lǐng)導(dǎo)工作方法，應(yīng)用在毛澤東和鄧子恢1928年在井岡山和閩西地區(qū)所領(lǐng)導(dǎo)的土地革命中。毛澤東和鄧子恢分別嘗試用不同的方法進(jìn)行土地革命的初步試驗(yàn)，這些試點(diǎn)方法的經(jīng)驗(yàn)被毛澤東概括為“最值得各地效法的經(jīng)驗(yàn)”［1］。這個時期“試點(diǎn)”還不是專門的術(shù)語，直到1951年人民政協(xié)第一屆全國委員會第三次會議的召開，將土地改革取得的成績歸功于采取了“典型試驗(yàn)、重點(diǎn)突破、由點(diǎn)到面、點(diǎn)面結(jié)合、穩(wěn)步開展”的工作方針［2］，“試點(diǎn)、試驗(yàn)、由點(diǎn)到面、點(diǎn)面結(jié)合”等術(shù)語才廣泛出現(xiàn)在黨的正式文件中并日益制度化。其次，“政策試點(diǎn)”的思想廣泛體現(xiàn)在毛澤東各時期的著作文章中。比如，《矛盾論》《實(shí)踐論》中“認(rèn)識開始于實(shí)踐”“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)”“共性包含于一切個性之中，無個性即無共性”等論斷，奠定了試點(diǎn)方法辯證唯物論的哲學(xué)基礎(chǔ)［3］。1943年毛澤東在其著作《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》里面提到“突破一點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，然后利用這種經(jīng)驗(yàn)去指導(dǎo)其他單位”“這一方法必須普遍地提倡，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部都能學(xué)會使用”，充分說明了在工作中采用“試點(diǎn)”成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部首要采用的工作方法。此外，毛澤東的《工作方法六十條》（草案）運(yùn)用大量的筆觸對“試點(diǎn)”工作方法進(jìn)行總結(jié)和強(qiáng)調(diào)，并提出了試點(diǎn)方法的重要性和策略，“系統(tǒng)的總結(jié)典型的成熟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全國普遍推行一段時間以后，再根據(jù)新的經(jīng)驗(yàn)修改或者重新制定各種規(guī)章制度”“放手發(fā)動群眾，一切經(jīng)過試驗(yàn)”等。在1963年《人民日報(bào)》刊發(fā)的一篇社論文章中，對“政策試點(diǎn)”進(jìn)行了一次比較全面的系統(tǒng)性總結(jié)，核心觀點(diǎn)是“典型試驗(yàn)是一個科學(xué)的方法，就是毛澤東同志所提倡的一般和個別相結(jié)合的工作方法”，文章號召全黨全國干部要在各項(xiàng)工作中堅(jiān)持認(rèn)真地進(jìn)行典型試驗(yàn)。

黨的十一屆三中全會召開，作出了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的決定，拉開了改革開放的大幕。以鄧小平同志為代表的中國共產(chǎn)黨人始終堅(jiān)持以政策試點(diǎn)推進(jìn)改革開放，并將這一機(jī)制形象地概括為“摸著石頭過河”，他強(qiáng)調(diào)“改革開放是很大的試驗(yàn)”［4］“中央各部門要支持和鼓勵這種試驗(yàn)”，“不能像小腳女人一樣，看準(zhǔn)了的，就大膽地試”，以此激勵全黨干部要沖破思想束縛、敢于實(shí)踐。在實(shí)踐過程中，改革開放就是“摸著石頭過河”的過程，鄧小平根據(jù)中國的國情和現(xiàn)實(shí)情況，設(shè)計(jì)出了一條創(chuàng)建特區(qū)、進(jìn)行試點(diǎn)、逐步推進(jìn)改革開放的路子。在創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的同時還涌現(xiàn)出一批敢闖敢干的共產(chǎn)黨員，比如被譽(yù)為“改革開放的闖將”吳南生，他勇于突破一系列條條框框的束縛，在深圳引入外資、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，使中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”也因此被稱為鄧小平的“十大改革遺產(chǎn)”。與此相應(yīng)的是，黨的十三大、十四大、十五大都強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)工作方法的運(yùn)用，黨的十三大還將試點(diǎn)方法的重要性寫入了黨章，并一直沿用到今天。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動，強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法”，“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的”，試點(diǎn)的功能和價值也隨之發(fā)生了轉(zhuǎn)變和調(diào)整。2013年全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“進(jìn)行改革試點(diǎn)，對全面深化改革具有重要意義”。政策試點(diǎn)作為全面推動改革的重要方法，在具體實(shí)施過程中更加注重上下互動、系統(tǒng)集成和機(jī)制優(yōu)化。到目前為止，進(jìn)行政策試點(diǎn)基本已經(jīng)成為國家治理創(chuàng)新的重要工具，“每改必試”幾乎成為改革的必經(jīng)環(huán)節(jié)［5］，已經(jīng)形成了涵蓋專項(xiàng)改革試點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)體制改革試驗(yàn)區(qū)、綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)類型。一些已經(jīng)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合改革試點(diǎn)城市、全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)等試點(diǎn)，都為全國性的改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，有效推動了更大范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新。

二、中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持“政策試點(diǎn)”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是順利推進(jìn)各項(xiàng)政策試點(diǎn)的關(guān)鍵

黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆五中全會指出，“實(shí)現(xiàn)‘十四五’規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。這是因?yàn)樵谏鐣髁x革命和建設(shè)的各個時期，黨始終起著統(tǒng)攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這種作用是確保在各個領(lǐng)域和地區(qū)實(shí)施的政策試點(diǎn)能夠接續(xù)下去并且不打折扣的施行。一方面，不論是政策試驗(yàn)的試點(diǎn)選取、中央采納，還是最終在全國范圍內(nèi)的政策推廣的環(huán)節(jié)都離不開中國共產(chǎn)黨政策理念、戰(zhàn)略構(gòu)想的指導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心是一個重要的體現(xiàn)［6］。自新民主主義革命時期特別是改革開放40多年來開展政策試點(diǎn)所采取的偉大成就和中國經(jīng)濟(jì)騰飛的重要原因離不開中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，全面深化改革任務(wù)更加繁重，各方面利益關(guān)系問題十分復(fù)雜，當(dāng)前，中央所部署和開展的各類專項(xiàng)改革試點(diǎn)和綜合性的改革試驗(yàn)區(qū)是創(chuàng)新工作方式方法的重要表現(xiàn)，體現(xiàn)了面對當(dāng)前復(fù)雜形勢下黨中央堅(jiān)定推進(jìn)各項(xiàng)改革的信心和決心。

（二）改革開放以來領(lǐng)導(dǎo)體制的穩(wěn)定和公共政策的連續(xù)性為政策試點(diǎn)提供了前提條件

中國特色社會主義政治制度體系有一個突出的特點(diǎn)，就是改革開放以來，領(lǐng)導(dǎo)體制是穩(wěn)定的，政策是連續(xù)的。這樣，就為政策試點(diǎn)提供了前提條件。倘若不具備這一條件，試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)就難以轉(zhuǎn)化成政策，難以完成從“點(diǎn)”到“面”的推廣。原因很簡單，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的為政舉措和改革綱領(lǐng)始終保持漸近性推進(jìn)和持續(xù)性延續(xù)，始終堅(jiān)持以滿足社會需求推進(jìn)改革，以適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)換調(diào)整并完善政策方案，把人民群眾的滿意度作為開展政策試點(diǎn)的“試金石”。如果制定實(shí)施下去的政策朝令夕改，那么政策試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)就難以轉(zhuǎn)化和推廣，甚至導(dǎo)致政策改革“翻燒餅”，更談不上形成管用的為政舉措在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣，甚至開展政策試點(diǎn)的價值和目的更難以彰顯。當(dāng)前，面臨全面深化改革任務(wù)，各方面利益關(guān)系問題更加復(fù)雜嚴(yán)峻，各項(xiàng)改革試點(diǎn)的推進(jìn)不僅需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部的膽略和膽識，更需要基層干部的擔(dān)當(dāng)。在改革實(shí)踐當(dāng)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的政績觀和“功成不必在我”的大局意識，大膽“摸石頭”，敢于“擔(dān)責(zé)任”。

（三）要根據(jù)時代發(fā)展不斷推進(jìn)政策試點(diǎn)的理論與實(shí)踐創(chuàng)新

政策試點(diǎn)作為公共政策議程設(shè)置和出臺的一個環(huán)節(jié)，其實(shí)踐和應(yīng)用不僅豐富了公共政策的理論內(nèi)涵，更是成為指導(dǎo)推動各項(xiàng)社會治理實(shí)踐的寶貴方法。中國革命和建設(shè)時期積累了試點(diǎn)工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，改革開放以后始終堅(jiān)持以“試點(diǎn)”推動各個領(lǐng)域的改革，全面深化改革階段更是將政策試點(diǎn)視為改革的重要任務(wù)和方法，強(qiáng)調(diào)在中央頂層設(shè)計(jì)下鼓勵基層多樣化探索。從中國所實(shí)施的上百個試點(diǎn)項(xiàng)目和試驗(yàn)區(qū)來看，政策試點(diǎn)在推動國家治理的理論與實(shí)踐創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用。作為一項(xiàng)革命和建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)，政策試驗(yàn)不僅起到了為改革創(chuàng)新探路的重要作用，同時也以較低的改革成本起到降低決策風(fēng)險的目的。特別是在基層治理創(chuàng)新和多樣化探索過程中所形成的先進(jìn)典型會形成示范效應(yīng)，被全國其他地區(qū)爭相學(xué)習(xí)和效仿，促進(jìn)各地之間的良性競爭，從而極大地提升了改革決策的科學(xué)化、民主化水平。

三、新時期創(chuàng)新發(fā)展“政策試點(diǎn)”的重點(diǎn)與方向

（一）推動頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合

全面深化改革過程中，既要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，又要重視基層探索多樣，注重上下互動、系統(tǒng)集成和機(jī)制優(yōu)化［7］。當(dāng)前，一些改革試點(diǎn)面臨著復(fù)制推廣的困境，部分試點(diǎn)因過于特殊難以在全國范圍全面鋪開、一些地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為頂層設(shè)計(jì)的渠道尚不通暢、試點(diǎn)相關(guān)配套制度建設(shè)不完善、推廣進(jìn)度滯后等問題均弱化了“政策試點(diǎn)”開展的價值，因而迫切需要轉(zhuǎn)變認(rèn)識觀念，正確處理二者之間的關(guān)系。一方面，要正確認(rèn)識頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河的關(guān)系。當(dāng)前情況下，強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河”的邏輯并沒有過時，習(xí)近平總書記提出改革開放需要堅(jiān)持正確的方法論，“摸著石頭過河”就是改革的方法論，其本質(zhì)就是摸規(guī)律，目的就是為了“過河”和“闖關(guān)”，不斷開拓黨的事業(yè)、滿足人民期盼。要堅(jiān)決抵制在實(shí)際工作中過分強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，輕視“摸石頭”，不注重基層探索的不良傾向。“摸著石頭過河”既需要發(fā)揮上級領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員的謀略和擔(dān)當(dāng)，勇于突破一系列條條框框的束縛，又需要基層工作人員具備過硬的心理素質(zhì)和膽識。另一方面，要清醒地把握兩者之間的邏輯辯證關(guān)系［8］。從試點(diǎn)地區(qū)的選取、試點(diǎn)方案確定到形成經(jīng)驗(yàn)、復(fù)制推廣的每一個環(huán)節(jié)均需要做到二者的調(diào)和與均衡。其次，要明確頂層設(shè)計(jì)與基層探索的核心任務(wù)和側(cè)重點(diǎn)。地方開展試點(diǎn)、區(qū)域進(jìn)行推廣再到全國性普及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的整個過程都離不開中央政府的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)其實(shí)就是要解決改革試點(diǎn)總體方案的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性問題。鼓勵基層的多樣化探索目的就是為了探索適應(yīng)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和各具特色的實(shí)踐方法和路子，開拓社會治理的多元化路徑，通過在基層實(shí)踐中暴露出來問題與不足，倒逼政府自身改革和服務(wù)的提升，從而為全國性的政策制定提供參考和依據(jù)。

（二）處理好改革試點(diǎn)與全面依法治國的關(guān)系

法治已經(jīng)貫穿于國家治理的各個環(huán)節(jié)，正確處理好立法與改革的關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求?！罢咴圏c(diǎn)”之所以成為中國獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新，就是因?yàn)樗煌谖鞣絿易h會制的制度剛性，“試點(diǎn)”以靈活變通的方式以便更好滿足治理需要和民眾期待。一方面，在全面深化改革實(shí)踐過程當(dāng)中，改革試點(diǎn)與全面依法治國始終是一組無法回避的關(guān)系，應(yīng)然存在的矛盾必然要求在改革過程中要處理好試點(diǎn)與立法的關(guān)系問題，做到重大改革決策于法有據(jù)。當(dāng)前的一些改革試點(diǎn)的確面臨著一些合法性問題。比如：在具體實(shí)踐中有一些試點(diǎn)沒有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的授權(quán)、試點(diǎn)范圍突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，存在合法性瑕疵；一些法律條文的修改調(diào)整的速度明顯滯后于改革試點(diǎn)的實(shí)際需求，改革試點(diǎn)面臨“無法可依”的窘境，指導(dǎo)基層治理創(chuàng)新的成效甚微；一些改革試點(diǎn)的配套保障制度尚不夠完善，這些現(xiàn)實(shí)問題都倒逼政府出臺的改革決策要正確處理好二者間的關(guān)系。另一方面，正確處理立法與改革的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。自做出改革開放決策以來，黨中央就把立法擺在治國理政的突出位置，陸續(xù)出臺了許多相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)范和條例。習(xí)近平總書記也多次提出，重大的改革要做到于法有據(jù)。此后出臺的一些法律條文不僅確認(rèn)了立法工作的程序是要根據(jù)全國人大常委會及其委員會對立法程序作出授權(quán)的決定，同時規(guī)定在改革試點(diǎn)推行過程中要不斷強(qiáng)化立法與改革決策的關(guān)系，規(guī)定中央和上級部門要定期評估改革決策成果。適時調(diào)整不合時宜的法律法規(guī)，最大限度地固化改革成果［9］。尤其是《立法法》的頒布，為此后開展改革試點(diǎn)工作提供了法律依據(jù)和保障。

（三）堅(jiān)持以人民為中心的價值理念，抓好改革試點(diǎn)工作

全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，衡量黨的各方面工作的“試金石”就是人民群眾，黨中央出臺的為政舉措就是要以人民為中心，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。當(dāng)前，我國發(fā)展面臨的國內(nèi)外形勢復(fù)雜多變，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，各種問題和深層矛盾千頭萬緒、錯綜復(fù)雜，必須增強(qiáng)全面深化各領(lǐng)域改革的動力。一方面，要尊重人民群眾主體地位，依靠人民推動改革。“政策試點(diǎn)”首先應(yīng)用于黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命實(shí)踐探索，在改革開放過程中得以廣泛應(yīng)運(yùn)和推廣。新時代推進(jìn)政策試點(diǎn)工作更要注重對其優(yōu)化整合，這個過程中實(shí)踐和認(rèn)識的每一步無不來自于人民群眾的智慧和力量，每個人都是改革的親歷者與推動者。各項(xiàng)改革試點(diǎn)的推動和推行，更需要發(fā)揮人民群眾首創(chuàng)精神，鼓勵并及時總結(jié)基層群眾的實(shí)踐創(chuàng)造，不斷推進(jìn)治理的現(xiàn)代化水平。另一方面，要從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)。公平與正義是政府執(zhí)政追求的價值目標(biāo)，發(fā)展的成果要人民群眾共享與，需要妥善處理好公平正義問題。黨的十八大以來，針對群眾普遍反映的有違公平正義的現(xiàn)象，特別是涉及民生領(lǐng)域的社會問題，政府都積極進(jìn)行回應(yīng)和改革，各個領(lǐng)域均出臺了一系列改革試點(diǎn)并制定了相應(yīng)的時間表和路線圖，涉及到的一些利益關(guān)系復(fù)雜的治理問題還在持續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)試驗(yàn)。比如與群眾密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、收入分配、司法等民生問題，這些問題都倒逼政府自身改革，迫切要求提升政府治理能力和服務(wù)水平。百姓生活的難點(diǎn)，其實(shí)就是改革的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)。面對中國人口基數(shù)大、幅員遼闊、各地區(qū)情況千差萬別的現(xiàn)實(shí)狀況，新時代新舊矛盾的轉(zhuǎn)變及社會需求的多樣化要求，改革更需要有指導(dǎo)性和針對性，出臺的政策和方案要能夠反映和解決群眾的期盼和心聲，要有針對性和實(shí)操性的政策，不能“走過場”“大而空”，改革過程要密切關(guān)注人民群眾的集體利益和期盼，改革舉措要能夠真實(shí)反映群眾愿望，及時糾正清理阻礙試點(diǎn)推行的障礙和阻力，破解“霍桑效應(yīng)”“九龍治水”改革難題和復(fù)制推廣阻力，多舉措做好教育、環(huán)保、醫(yī)療、就業(yè)等民生實(shí)事。