柯 靜

（1.上海社會科學院，上海200020）

在經歷以“美國優(yōu)先”為首要原則、貿易保護主義色彩濃厚的特朗普時期之后，拜登政府的對外經濟政策備受矚目。一方面，多方期待因特朗普政府發(fā)動貿易戰(zhàn)而變得混亂不堪的全球秩序能夠早日回歸正軌。另一方面，世界格局正在發(fā)生的深刻變化以及特朗普政府強大的政策遺留效應使得本屆政府的執(zhí)政空間在客觀上受到多重制約。在此背景下，美國拜登政府對外經濟政策能在多大程度上不同于特朗普時期，又會如何區(qū)別于奧巴馬—拜登時期，成為拜登執(zhí)政以來各方關注的焦點問題。雖然接下來拜登政府的對外經濟政策仍部分取決于對特朗普時期政策的評估結果，但從拜登團隊的政策理念、執(zhí)政后所推進的措施來看，其對外經濟政策已有跡可循。鑒于拜登政府延續(xù)了中國是美國戰(zhàn)略競爭對手的定位并視中國為美國最大的地緣政治考驗，中國被置于其對外經濟政策的核心。本文將從目標、路徑和制約因素三個方面，分析拜登政府的對外經濟政策。

一、拜登政府對外經濟政策主要目標

自1986年美國國會通過《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，規(guī)定美國總統(tǒng)應當每年向國會提交一份《國家安全戰(zhàn)略報告》以來，該報告作為體現美國國家安全與外交戰(zhàn)略的重點文件，對政府制定政策有重要指引作用。盡管提法不同，但總體目標是維護美國全球地位，確保美國的安全、繁榮和價值觀。然而，因不同時期優(yōu)先事項不同，且政府對核心利益的理解未必一致，在設計目標時仍會存在差異。即便是看似相同的目標，內涵也有所差別。從拜登政府的舉措來看，其對外經濟政策目標主要有以下方面。

1.1 促進民眾就業(yè)和經濟復蘇，重振美國中產階級主體地位

民眾就業(yè)和經濟繁榮是每一屆美國政府經濟政策的當然目標，但對本屆政府具有非同尋常的必要性和緊迫性。拜登上任之際，美國正深陷新冠肺炎疫情之中，失業(yè)率從疫情發(fā)生前的3.5%升至6.7%。①如若將在疫情期間因育兒責任而導致400萬人退出勞動力市場的因素計入，真實失業(yè)率接近10%，參見David Lawder，“Yellen Says to Judge Biden Stimulus on Speed of Return to Pre?pan?demic Unemployment，”Reuters，February 22，2021.同時，2020年美國國內生產總值更是萎縮了3.5%，是自1946年以來的最大跌幅。②Martin Crutsinger，“USEconomy Shrank 3.5%in 2020 after Growing 4%Last Quarter，”AP News，January 28，2021.由此，建設更有活力、更強大的經濟并為工人家庭創(chuàng)造數百萬個高薪崗位，是拜登競選計劃的關鍵內容，也是其執(zhí)政首日發(fā)布的《政府近期優(yōu)先事項》之一。為確保該目標的優(yōu)先性，特別是要讓民眾相信對外經濟政策不會削弱對國內優(yōu)先事項的關注，拜登政府力圖從三個方面闡釋該目標。

一是對外經濟政策與國內經濟政策之間并不存在明確界限。2020年6月，時任拜登競選團隊顧問的沙利文提出，美國必須打破內外政策的壁壘。③Jake Sullivan etc.，“Making U.S.Foreign Policy Work Better for the Middle Class，”Carnegie Endowment for International Peace，2020，p.3.拜登政府執(zhí)政后也多次強調，內外政策不再有明顯界限，美國在海外的任何行動都須以工人家庭為出發(fā)點，迫切關注國內經濟復蘇，美國貿易政策應與國內政策協(xié)調一致，不能以犧牲國內工人家庭為代價。④USTR，“Remarks from Ambassador Katherine Tai at the2021 Committee of 100 Virtual Event，”May 12，2021.

二是對外經濟政策應聚焦于服務美國中產階級和國內就業(yè)。與特朗普一樣，拜登政府也將未加以管理的自由貿易政策和外國政府的“不公平貿易”做法視為美國中產階級衰落的重要原因，使美國高薪制造業(yè)崗位不斷流失海外和勞動力議價能力顯著下降。但不同之處在于，拜登政府認為特朗普推動美國金融機構在中國開展業(yè)務與提高國內工人工資和就業(yè)并無多大關系，并指出貿易政策不應過于關注如何幫助跨國公司對外投資，也不應僅著眼于消費者利益，而是應該更好地促進國內中產階級的穩(wěn)定性，降低他們在全球化時代中所面臨的風險和沖擊。基于此，拜登政府特別強調要通過加大國內公共投資，提高美國工人和中小企業(yè)在全球經濟中的競爭力，為中產階級帶來新的就業(yè)崗位和工資增長機遇。⑤NPR，“Why Biden’s National Security Adviser Plans to Fo?cus on the U.S.Middle Class，”December 30，2020；Bob Davis，“Bi?den Team Promises New Look in Trade Policy，”WSJ，January 24，2021.拜登政府意圖以此表明，即便同被稱為“以工人為中心”的貿易政策，它與特朗普時期仍有本質區(qū)別。

三是對外經濟政策應該能夠在國內公平地分配全球化帶來的收益。不同于前任政府過多關注白人藍領階層，拜登政府強調中產階級并非是單一群體。同時，不同于20世紀90年代以來民主黨執(zhí)政時期“全球主義”的貿易政策，拜登政府指出，倡導經濟增長將會使所有人受益的涓滴經濟學從未奏效，貿易和投資流量的增長并不一定會為中產階級帶來總體利益。一方面，它并未真正促進美國工人階層實際工資增長，無法有效緩解中產階級家庭因醫(yī)療、住房、教育和育兒成本上升而承受的巨大壓力。另一方面，它也未能大力推動公共和私人投資，無法普遍提高美國的生產力，反而使高收入者和跨國公司不成比例地受益，從而加劇了國內經濟不平等。在此基礎上，拜登政府提出，貿易和國際經濟政策應致力于讓廣泛而多樣化的中產階級實現經濟和社會正義，解決日益增長的分配挑戰(zhàn)。

1.2 鞏固并加強美國的持久優(yōu)勢，維護美國在國際秩序中的主導地位

2021年2月，拜登在上任后的首次外交政策演講中稱中國是美國最嚴峻的競爭對手。隨后的慕尼黑安全會議上，拜登表示與中國的競爭是一場艱難的長期戰(zhàn)略競爭。與特朗普不同的是，拜登政府注重從戰(zhàn)略層面來看待中美競爭關系并突出競爭的長期性，將加強美國的持久優(yōu)勢作為贏得戰(zhàn)略競爭的關鍵，在對外經濟政策如何幫助美國維持全球地位的認知方面與其前任存在明顯差異。

一是不再將削減貿易逆差等短期目標作為貿易政策的優(yōu)先事項。拜登并不認為貿易逆差是導致美國全球地位下滑的關鍵，并直言特朗普以平衡貿易關系為由對他國發(fā)起貿易戰(zhàn)的做法是魯莽的，其經濟決策是短視的。①Jacob Pramuk，“Biden Slams Trump’s Trade War Even as He Calls to‘Get Tough’on China，”CNBC，July 11，2019.雖然拜登政府迄今并未取消對華關稅措施，但多次強調中國尚未解決的結構性問題更加重要。在美國貿易代表辦公室發(fā)布的《2021年貿易政策議程》中，削減貿易逆差、平衡貿易關系已經不再被列入優(yōu)先事項。

二是并未急于出臺各項具體對華經貿政策，而是注重制定全面對華戰(zhàn)略。除基本延續(xù)特朗普時期的對華強硬措施之外，拜登執(zhí)政后聚焦于對貿易政策進行全面審查，在行動方面顯得較為慎重。例如，在國會舉辦的提名聽證會上，美國貿易代表戴琪和商務部長雷蒙多均未就如何與中國打交道提供具體細節(jié)；美國商務部在多方催促之下，截至2021年9月底仍未出臺新興和基礎技術審查清單。面對各方質疑，白宮屢次重申美國并不急于一時，將采取極具戰(zhàn)略性的方式來應對中美關系。美國貿易代表辦公室則表示，不會延續(xù)過去零敲碎打的方式，將會通過全面的戰(zhàn)略和系統(tǒng)的方法來應對中國挑戰(zhàn)。②USTR，“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Re?port，”March 2021，p.4.

三是不再采取損害盟友關系的舉措，致力于“回歸”而非破壞國際秩序。拜登政府將盟友和伙伴關系視為美國獨特的實力來源，是贏得與對手之間戰(zhàn)略競爭的關鍵。同時，認為“以規(guī)則為基礎”的國際體系有利于美國人民的利益和價值觀。在這種截然不同于前任政府的認知下，本屆政府將恢復盟友之間的互信關系、回歸并維護“以規(guī)則為基礎”的國際秩序視為當務之急，并已體現在擱置以及協(xié)商解決前任政府與盟友間諸多爭端的具體行動中。

1.3 逐步降低對華經濟依賴，為進一步“脫鉤”和孤立中國奠定基礎

自2017年底美國將中國列為戰(zhàn)略競爭對手以來，中美關系已發(fā)生實質性轉向，③滕建群：“特朗普‘美國第一’安全戰(zhàn)略與中美博弈”，《太平洋學報》，2018年第1期，第18－24頁。中國龐大的經濟規(guī)模和不同于西方的政治體制被認為可能會危及美國等“民主國家”的生存。在美國自知無力改變中國、也無法接受現狀的情緒推動下，“脫鉤”逐漸成為中美關系的關鍵詞。相比特朗普政府不時拋出中美“脫鉤”的觀點，拜登政府對此相對謹慎。2020年9月22日，時任拜登競選團隊高級外交政策顧問的布林肯指出，試圖與中國完全“脫鉤”是不現實的，最終會適得其反。④Andrea Shalal，“Biden Adviser Says Unrealistic to‘Fully Decouple’from China，”Reuters，September 22，2020.然而，這并不意味著拜登政府會逆轉當前中美在科技、投資等領域的“脫鉤”態(tài)勢。事實上，從其上任后所采取的措施來看，本屆政府正在將降低對華依賴作為其戰(zhàn)略“脫鉤”和孤立中國的基礎和前提。

一是大力推進美國關鍵產品供應鏈不再受制于中國。2021年2月，拜登簽署行政令，宣布對半導體芯片、電動車電池、稀土及藥物展開百日全球供應鏈審查，同時對國防、公共衛(wèi)生、信息技術、交通運輸、能源和食品生產這六大領域進行為期一年的審查。對此，拜登明確表示，“美國不應被迫依賴于外國，特別是沒有共同利益或價值觀的國家。”該表態(tài)被外界廣泛解讀為拜登政府正在試圖厘清美國供應鏈的對華依賴程度，為其下一步精準“脫鉤”做好準備。而根據國會提出的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》草案，美國計劃授權2022—2027財年每年撥款1500萬美元，來幫助美國企業(yè)退出中國市場，促使供應鏈向中國以外地區(qū)發(fā)展。

二是延續(xù)特朗普時期削弱中美經貿聯系的強硬措施。自2018年3月特朗普發(fā)起對華貿易戰(zhàn)以來，美國對華貨物出口和進口占比分別從2017年時8.6%和21.6%的峰值急速下降。①The U.S.?China Business Council，“The U.S.－China Eco?nomic Relationship，”January 2021，p.5.同時，2020年中美雙向直接投資也已跌至159億美元，是2009年以來的最低水平。②Rhodium Group，“Two?Way Street：2021 Update：US?China Investment Trends，”May 2021，p.9.拜登執(zhí)政后并未撤銷前任政府對華關稅政策等諸多強硬措施，足以表明本屆政府打算繼續(xù)削弱而非深化中美兩國經貿聯系的意圖。

三是將降低對華依賴納入美國多項對外合作議程。例如，拜登執(zhí)政后，“四國機制”已舉行了多次會議，協(xié)商打造能夠繞開中國的備用醫(yī)療供應鏈及稀土采購鏈；美國與歐盟已成立貿易和技術委員會，將在關鍵技術標準、5G、重要基礎設施等廣泛領域深化合作，試圖以此來削弱中國經濟的影響力；美國計劃通過“多邊通信安全基金”與“五眼聯盟”國家合作開發(fā)通信設備，構建不依賴于中國的半導體供應鏈。

1.4 削弱中國經濟模式的影響力，維護西方民主制度的優(yōu)越性

2008年，起始于美國的全球金融危機使西方新自由主義模式的道德權威遭遇嚴重挑戰(zhàn)。同時，中國經濟的迅速崛起使中國發(fā)展模式的吸引力驟然提升。但在別有用心的“中國威脅論”語境之下，中國模式被妖魔化為西方制度的挑戰(zhàn)，并被置于民主和自由的對立面。拜登在上任后的首次新聞發(fā)布會上表示，中美競爭是21世紀民主政體與專制政體的有效性之爭。美國必須證明在日益復雜的世界中，民主制度及其資本主義模式依然有效并具有優(yōu)越性。以價值觀為抓手并將此納入美國對外經濟政策目標，對內可呼喚兩黨共識、府會合作，對外可團結西方盟友，有助于拜登政府在打壓中國模式的過程中收獲最小的政治阻力。

一是將世界劃分為兩大陣營并將民主制度置于更優(yōu)越地位。拜登聲稱，當前正處于驗證專制還是民主體制才是解決時代挑戰(zhàn)最佳方式的關鍵時刻，民主國家必須在全球范圍內遏制專制主義不斷推進帶來的挑戰(zhàn)。在此基礎上，拜登呼吁應由民主國家來制定規(guī)則，確保創(chuàng)新技術的應用與發(fā)展是由民主的價值觀而非由專制者的利益所支配。③Joe Biden，“Joe Biden：My Trip to Europe is about America Rallying the World’s Democracies，”The Washington Post，June 5，2021.2021年6月12日，白宮在新聞發(fā)布會上明確表示，七國集團峰會合作旨在宣傳民主模式并證明其吸引力。

二是組建“民主國家聯盟”以共同遏制中國經濟模式的影響力。中國發(fā)展模式被拜登政府指責為“濫用經濟”，會給民主國家的繁榮、安全和價值觀帶來重大挑戰(zhàn)。以此為由，拜登政府號召重建“民主國家聯盟”，共同制定21世紀的貿易與科技規(guī)則，反擊中國對知識產權、全球治理等領域的攻擊。例如，拜登政府正在將半導體、人工智能等領域置于美國亞洲戰(zhàn)略的核心，召集“科技民主國家”共同對抗中國等“技術專制國家”。④Nick Wadhams，“Biden Putting Tech，Not Troops，at Core of U.S.?China Policy，”Bloomberg，March 1，2021.

三是呼吁“民主體制國家”提高效率以與中國經濟模式相競爭。拜登上任后在多個場合發(fā)出警示，稱中國認為民主國家無法與專制國家競爭，而原因正在于前者獲取共識需要耗費太多時間。拜登指出，在美國等民主國家猶豫不決之際，中國正在大力推進數字基礎設施、研發(fā)等方面的投資，借此來激發(fā)民主體制簇擁者的危機感，盡快推進有利于加強自身競爭力的各項進程，以與高效的中國模式相競爭。

二、拜登政府對外經濟政策推進路徑

在反思特朗普政府缺乏戰(zhàn)略和遠見的做法給世界秩序制造無數混亂、給盟友關系造成巨大破壞、給自身信譽帶來顯著傷害之后，拜登政府試圖打造一種富有戰(zhàn)略和遠見、對盟友和伙伴具有可靠性、對競爭對手具有威懾性的對外經濟政策，注重提升政策的穩(wěn)定性和可預期性，以期在減少激烈沖突的同時，通過加強“競爭”和“制衡”來實現政策目標。

2.1 在國內層面，為加強美國持久競爭力奠定認知、人力和財政基礎

一是戰(zhàn)略認知上，將自身實力定位為美國應對戰(zhàn)略競爭的基礎和關鍵。白宮指出，拜登政府主要從實力角度出發(fā)來處理美國與競爭對手的關系。重點是競爭而非沖突，取勝關鍵是強化自身的持久優(yōu)勢。在此基礎上，拜登政府將美國的價值觀、盟友和伙伴關系、創(chuàng)新和充滿活力的經濟視為美國獨特的實力來源。一方面，這為逆轉特朗普時期具有破壞性的政策奠定了基礎；另一方面，則旨在為拜登任內大幅增加聯邦財政支出、加大國內投資的計劃尋找理由。

二是人力資源上，為應對中國挑戰(zhàn)配備了龐大的“明星團隊”。不同于特朗普時期大量任命政壇素人的做法，拜登內閣多為奧巴馬時期的閣僚和知名智庫的專家，深諳政府運作與戰(zhàn)略設計，多數成員長期從事中國問題研究，對亞洲和中國事務甚為熟悉。例如，國家安全委員會印太協(xié)調員坎貝爾曾是奧巴馬時期“重返亞洲”戰(zhàn)略的主要設計者，中國事務高級主任杜如松是布魯金斯學會中國戰(zhàn)略研究部主任，國防部印太安全事務助理部長拉特納是“新美國安全中心”智庫的中國問題專家，執(zhí)掌對外貿易關系權力的戴琪則是華裔美國人，曾負責對中國貿易執(zhí)法的相關工作。

三是財政資源上，為加強美國自身競爭力投入巨額財政支出。除執(zhí)政初期為促進美國經濟盡快復蘇所通過的高達1.9萬億美元的“美國救援計劃”之外，拜登政府正在推動國會通過1萬億美元的基礎設施法案與3.5萬億美元的預算決議，主要用于升級道路、寬帶互聯網、先進制造業(yè)等基礎設施并加大清潔能源、教育、護理和醫(yī)療保健等領域投資。①Tony Romm，“Democrats Release $3.5 Trillion Budget Blueprint as Senate Prepares to Finish Infrastructure Debate，”The Washington Post，August 9，2021.同時，拜登還指示內閣審查各機構開支，確保各項采購嚴格遵循“購買美國貨”的行政令原則，以提振對美國產品和服務的需求。②拜登1月25日即簽署“購買美國貨”行政令，計劃收緊政府采購規(guī)則，加大聯邦機構購買進口產品的難度，修訂對美國制造產品的定義，提高對本土產品占比的要求，并在白宮設立高階職位，負責監(jiān)督相關流程。拜登在向國會推銷該計劃時再三強調，這是為提高美國持久競爭力、贏得戰(zhàn)略競爭的必要開支。而戴琪則進一步指出，以上預算將幫助夯實美國實力基礎，有助于制定并實施全面的貿易政策。③USTR，“Statement by Ambassador Katherine Tai on the President’s Fiscal Year 2022 Budget，”May 28，2021.

2.2 在全球層面，回歸“多邊主義”以主導新一代國際經貿規(guī)則

拜登政府認為，特朗普退出多邊體系非但無助于推動變革，反而導致美國領導力的真空并容易被專制國家所利用。若要確保美國利益和價值觀得到有效代表，就必須提高美國在全球事務中的參與度，充分發(fā)揮領導作用。④U.S.Department of State，“U.S.Decision To Reengage with the UN Human Rights Council，”February 8，2021.

一是重返特朗普時期退出的多邊機構。布林肯指出，正是這些多邊機構負責制定規(guī)則和規(guī)范，一旦美國退出，中國就會試圖填補空缺并讓美國處于弱勢地位。⑤U.S.Department of State，“Secretary Blinken’s Virtual Roundtable with Foreign Media ahead of World Press Freedom Day，”April 29，2021.拜登執(zhí)政后已接連宣布重返《巴黎協(xié)議》、停止退出世界衛(wèi)生組織的進程、重返聯合國人權理事會和經合組織有關國際稅改的討論，并支持曾被特朗普政府阻撓的尼日利亞籍世貿組織新任總干事人選，以此展示美國正在回歸“多邊主義”，將此作為恢復美國全球影響力的第一步。

二是在國際機制內部推進規(guī)則現代化。拜登政府指出，僅捍衛(wèi)現有的秩序并不足夠，還應改進秩序以確保它能解決諸如新技術帶來的新問題，以及因不公平貿易行為而產生的不滿情緒。①U.S.Department of State， “Secretary Blinken Virtual Remarks at the UN Security Council Open Debate on Multilateralism，”May 11，2021.在支持世貿組織新任總干事人選之際，拜登表示他將推進世貿組織落實必要的改革，對工業(yè)補貼、國有企業(yè)不公平行為以及其他扭曲貿易和市場的行為采取更有效的規(guī)制，并將此納入美國與歐盟、日本等外交活動的重點議題。②Bryce Baschuk＆Alberto Nardelli，“Biden Lines Up EU Help to Toughen Terms of Trade for China，”Bloomberg，June 9，2021.此外，拜登政府還推動七國集團、二十國集團和經合組織就全球稅收協(xié)議基礎框架達成一致，將實施15%的全球最低企業(yè)稅稅率，以幫助提升美國作為投資東道國的吸引力。

三是聯合盟友主導新興技術標準等制定權。沙利文明確提出，美國需要為新興技術制定國際規(guī)則，不應將制定權拱手相讓給專制國家。為此，美國在國務院設立機構間辦公室，協(xié)調并深化美國和所謂其他民主國家的合作關系，促進制定新興技術標準。③Maggie Miller，“Senators Introduce Bill Creating Technology Partnerships to Compete with China，”The Hill，March 4，2021.2021年6月，美歐峰會同意成立貿易和技術委員會，將加強在5G、半導體、出口管制、技術規(guī)則和標準等方面的協(xié)調。同期召開的七國集團峰會同樣將制定技術標準作為重點議題，試圖就基礎設施領域的透明度、價值觀、高標準形成共識。

四是伺機啟動新貿易談判以主導新一代國際經貿規(guī)則。在特朗普政策的遺留效應下，美國民眾對大型自由貿易協(xié)定的懷疑很難在短期內徹底清除，但這并不意味著拜登會放棄在其任內簽署自由貿易協(xié)定的計劃，而只是將“投資于美國人民并使他們能夠在全球經濟中獲取成功”作為談判新協(xié)定的前提，并承諾在談判中更多體現勞工和環(huán)保人士的意見。拜登曾指出，錯誤的做法是美國將頭埋進沙子里，不再簽訂貿易協(xié)議；不管有無美國參與，其他國家都將進行貿易；領導這一體系的應該是美國，而非中國。④Joseph R.Biden， “Why America Must Lead Again：Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump，”Foreign Affairs，January 23，2020.2021年6月底，美臺高層貿易與投資框架協(xié)定會議已重啟。在42位參議員敦促美國應與臺灣地區(qū)簽署貿易協(xié)定的呼聲中，拜登政府啟動新貿易談判的契機正在顯現。

2.3 對待中國方面，注重提升政策的精準度、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性

拜登執(zhí)政后并未撤銷其前任政府各項對華“極限施壓”政策，并繼續(xù)執(zhí)行中美第一階段貿易協(xié)議。這充分反映出在當前對華強硬的共識之下，拜登在其執(zhí)政初期很難重置中美關系，而需要在特朗普搭建的對華政策框架內尋求改變和突破。

一是精準度。例如，2021年6月，拜登簽署行政令，再次修正特朗普時期禁止投資中國軍方關聯企業(yè)的行政令。在前一次（2021年1月27日）澄清該禁令適用范圍以避免執(zhí)行過程產生歧義的基礎上，此次新行政令對涉軍企業(yè)的名稱、認定標準、認定主體和“實體清單”進行了調整。新的認定標準突出國防和監(jiān)控技術領域，更加聚焦于對長期經濟和軍事力量至關重要的技術公司，新“實體清單”也據此進行增刪并繼續(xù)加大制裁力度。

二是系統(tǒng)性。布林肯在接受采訪時指出，特朗普對中國強硬的立場雖然正確，但卻未能采取有效行動。中國在多個領域對美國構成制度性挑戰(zhàn)，必須采取全面而系統(tǒng)的方式來應對挑戰(zhàn)。拜登政府在延續(xù)從貿易、科技、金融領域打壓中國做法的同時，將人權、勞工等問題作為大力施壓中國的新抓手，不斷拓展強迫勞動產品范圍，⑤2021年5月28日，美國以中國大連遠洋漁業(yè)公司使用強迫勞動來捕撈海鮮為由，禁止進口該公司的海產品。2021年6月，在美國主導之下，七國集團峰會公報明確指出中國太陽能、服裝和農業(yè)使用強迫勞動。2021年7月14日，美國參議院通過《防止維吾爾人強迫勞動法》，將禁止進口所有來自中國新疆的產品，除非進口商能證明該產品不存在強迫勞動。甚至以中國公司開發(fā)的監(jiān)控技術幫助侵犯人權為由，對相關公司實施投資禁令。

三是戰(zhàn)略性。拜登政府多次強調中美關系的復雜性，指出美國需要制定戰(zhàn)略性的、連貫的計劃以使中國“遵守貿易承諾”，與中國國家主導的經濟模式相競爭。①Katherine Tai，“Opening Statement of Ambassador?designate Katherine Tai Before the Senate Finance Committee，”USTR，February 24，2021.這種戰(zhàn)略性突出體現在加強政策的制衡效果并注重提高自身的競爭力。一方面，拜登政府改變了其前任與中國單獨打交道的方式，主張與盟友協(xié)同行動才能更有效地改變中國的貿易做法，并將抵制所謂的“強迫勞動產品”、構建繞開中國的關鍵產品供應鏈、主導制定新一代貿易與技術標準等置于多項外交活動的議程上。另一方面，在系統(tǒng)性地使用政策工具打壓中國的同時，側重于全面評估美國供應鏈的脆弱性并開始有步驟地降低對華依賴性，將此作為更廣泛的對華戰(zhàn)略的組成部分。為切實提升美國自身的吸引力，拜登政府正計劃投入巨額資金以與中國展開激烈競爭。除前述計劃授權2022—2027財年每年撥款1500萬美元以幫助美國公司退出中國市場之外，還計劃斥資數十億美元，用于替代華為、中興等中國企業(yè)生產的設備。②Lauren Feiner，“FCC Finalizes Program to Rip and Replace Huawei，ZTE Telecom Equipment in the U.S.，”CNBC，July 13，2021.

2.4 在盟友和伙伴關系上，致力于打造制衡中國的“反華同盟”

拜登曾表示，美國占世界經濟的比重為四分之一，當與其他“民主國家”聯合時，美國實力可增長一倍以上，便能擁有足以塑造環(huán)境、勞工、貿易、技術和透明度等一切規(guī)則的影響力。③Joseph R.Biden， “Why America Must Lead Again：Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump，”Foreign Affairs，January 23，2020.與此同時，拜登還指責特朗普對盟友加征關稅的做法導致無法充分利用合作伙伴的經濟影響力，削弱了美國應對真正威脅的能力。為逆轉不利影響，充分發(fā)揮盟友制衡中國的作用，拜登政府采取了以下行動。

一是立即擱置與盟友之間的爭端，為建立“反華同盟”奠定基礎。拜登在執(zhí)政首周便將“恢復美國的世界地位”確立為優(yōu)先事項，密集開展修復盟友關系的外交工作并著手處理美國和盟友的爭端。迄今，拜登政府已接連決定暫停美英因航空補貼爭端而互征關稅、暫停對奧地利等六國因實施數字服務稅而加征其關稅的計劃，并通過協(xié)商結束了美歐長達16年的航空補貼爭端。此外，拜登政府還主導促成經合組織通過了全球稅改協(xié)議，廢除導致美國近期與他國頻繁發(fā)生摩擦的單邊數字服務稅措施。

二是將所謂“共同價值觀”作為抓手，施壓盟友采取打壓中國的行動。拜登政府刻意強調人權等所謂普世價值觀的重要性，大肆渲染專制體制的重大威脅，聲稱捍衛(wèi)民主制度和價值觀是民主國家的共同職責。力圖以此為抓手，協(xié)調民主國家對專制國家采取一致行動。而被劃入“專制體制”的中國及其發(fā)展模式，則成為民主國家的打壓對象，始終被列入拜登政府與盟友外交活動議程之中，并成為美國施壓歐盟重新考慮《中歐全面投資協(xié)定》、敦促盟友制裁中國的重要理由。

三是根據盟友的特征和優(yōu)勢，策劃盟友在制衡策略中的角色。例如，美國與歐洲等發(fā)達盟友側重于在共同價值觀和科技領域開展合作，重點圍繞人權、強迫勞動、阻止中國獲取敏感技術等方面采取行動。美國與印太地區(qū)的盟友則側重于建立可繞開中國的全球供應鏈，加強在藥品、稀土、半導體、電動汽車電池等領域的合作，充分發(fā)揮該地區(qū)的勞動力和供應鏈優(yōu)勢。

四是號召盟友投入資源，提供可削弱中國影響力的替代方案。2021年6月，在美國的推動下，七國集團峰會宣布將為中低收入國家提供10億劑新冠疫苗，同時承諾幫助發(fā)展中國家滿足其龐大的基礎設施需求，并將提供20億美元支持其發(fā)展燃煤發(fā)電轉型。這些做法的意圖十分清晰，即旨在聯合盟友在全球范圍內共同對抗中國不斷增長的影響力，并試圖分化中國與發(fā)展中國家之間的關系。

三、拜登政府對外經濟政策制約因素

雖然拜登政府在推進國內經濟復蘇計劃、修復盟友關系方面有所進展，但距離其實現提升美國持久競爭力、形成符合其戰(zhàn)略認知的制度性“反華同盟”以贏得戰(zhàn)略競爭的最終目標仍有不少差距，面臨著美國國內經濟和政治障礙、盟友利益協(xié)調困境和難以制定有效的對華經貿政策等多重制約。

3.1 國內經濟層面，美國經濟復蘇的可持續(xù)性將在很大程度上決定美國重新領導世界的向心力

世界銀行6月發(fā)布的《全球經濟展望》將2021年美國經濟增長預期從3.4%提升至6.8%。①World Bank Group，“Global Economic Prospects，”WB，June 2021，p.4.同時，8月份美國失業(yè)率已降至5.2%，是疫情暴發(fā)以來的最低水平。②U.S.Department of Labor Statistics，“The Employment Situ?ation－August 2021，”September 3，2021.從數據來看，美國經濟似乎復蘇良好，但其可持續(xù)性卻令人懷疑。

一是存在持續(xù)性通貨膨脹的可能性。2021年7月，美國消費者價格指數繼續(xù)維持在5.4%的高位，為2008年以來的最大升幅，遠超美聯儲所設定的2%的平均通脹目標。而核心個人消費支出價格指數同比增長3.6%，是自1991年以來的最高水平。此前，美聯儲政策制定者聲稱該數據受到疫情后美國經濟大范圍停滯的影響，存在扭曲效應的可能性，然而不斷攀升的新數據已足以引發(fā)市場對持續(xù)通貨膨脹的高度擔憂。

二是聯邦財政赤字高居不下的風險。美國財政部報告顯示，2021財年上半年③2021財年上半年為2020年10月至2021年3月。聯邦財政赤字已升至1.7萬億美元，為歷史同期新高。而拜登政府正在推進的兩黨基礎設施法案和“重建更美好未來”議程可能會在未來10年為美國增加高達4.2萬億美元的聯邦財政赤字，并使得債務與國內生產總值的比重在2026年時達至創(chuàng)紀錄的108%，到2031年時還將進一步提升至119%。④Committee for a Responsible Federal Budget， “The Budgetary Implications of the Senate Budget Resolution，”August 12，2021.對此，拜登團隊表示，美國經濟尚處于疫情下的復蘇階段，仍需倚重寬松貨幣政策和舉債刺激手段。

三是國內龐大投資計劃的資金困境。在拜登的經濟方案中，長期投資能夠幫助提高美國經濟的創(chuàng)造力，繼而可提升美國相對于對手的競爭力。而龐大的投資計劃，則是建立在未來15年的增稅計劃之上。然而，這只是拜登的完美設想。他所提議的將企業(yè)所得稅稅率升至28%的方案，因遭至國會共和黨人甚至部分民主黨溫和派的抵制，未能如愿納入基礎設施法案的框架中。在兩黨政治的干擾因素之下，最終所能得到的必然是一個折中的妥協(xié)方案。

四是實體經濟發(fā)展仍存在多重障礙。一方面，美國正面臨著因新冠疫情沖擊和人口結構老齡化所帶來的勞動力匱乏和公共支出推升的嚴峻挑戰(zhàn)，而持續(xù)升溫的內向化保守思潮又使得抵制全球化的現象難以在短期內逆轉，加重了勞動力的供給危機。另一方面，當前過于寬松的貨幣和財政政策會鼓勵資金繼續(xù)大規(guī)模地流入非實體經濟，以獲取高額的短期利潤回報，而非進行長期的、有風險的投資。這不僅無助于提高國內工人就業(yè)、恢復美國中產階級的主體地位，還會進一步催生資產泡沫，加大系統(tǒng)性金融風險。缺乏實體經濟的有效支撐，意味著無法提高企業(yè)生產率和勞動參與率，美國的經濟復蘇注定只能是表面繁榮。而若通貨膨脹率未能如期下降，或將迫使美聯儲提前采取相對緊縮的貨幣政策，導致美國利率上揚，借貸成本提升，進而可能終結此輪經濟復蘇，甚至引發(fā)市場劇烈動蕩。

更關鍵的是，美國對外經濟政策是否奏效，與其經濟能否持續(xù)復蘇息息相關。一方面，若復蘇未能持續(xù)，則打造美國持久競爭力的計劃將難以為繼，而這是拜登政府所設定的美國贏得與他國戰(zhàn)略競爭的重要條件。另一方面，“反華同盟”關系網絡穩(wěn)固與否，也與美國經濟走向密切相關。若經濟持續(xù)向好，可助長美國借以號召盟友的美好愿景的說服力，提升美國向心力。反之，則會削弱美國吸引力，進而影響到其意圖制衡中國的“反華同盟”的效果。

3.2 國內政治層面，嚴重的政治極化與社會撕裂會極大地消耗拜登政府的政治資源和時間成本

經歷了特朗普（共和黨人）執(zhí)政的四年，拜登（民主黨人）政府面臨的美國已有很大不同。新冠肺炎疫情尚未平息，種族主義、部落主義和嚴重的貧富差距所引發(fā)的內部紛亂仍在持續(xù)。種種亂象顯示，美國實質性的重建工作會受到諸多制約。對此，美國對外關系委員會主席哈斯曾形象地指出，“拜登將置于一個既給予他極大自由，又奇怪地束縛他的境地?！雹貲avid E.Sanger，“The End of‘America First’：How Biden Says He Will Re?engage with the World，”The New York Times，No?vember 9，2020.任何新的改變，都需邁過特朗普時期留下的深刻烙印，在嚴重的政治極化和社會撕裂中艱難平衡。

一是國內民眾貿易政策偏好的轉變。在特朗普多次抨擊全球主義貿易政策是導致工人失業(yè)和美國全球地位下降的根源后，美國民眾對貿易自由化的立場已明顯轉向。2020年美國大選中，在疫情管控不力和弗洛伊德事件的雙重沖擊下，7400萬張支持特朗普的選票表明其政策影響遠未消散。拜登政府同樣冠之為“以工人為中心”的貿易政策及其“購買美國貨”計劃，都折射出如今的美國已在貿易保護主義的道路上漸行漸遠。而拜登聲稱的維護“以規(guī)則為基礎”、自由和開放的貿易秩序，如何與其龐大的產業(yè)政策相調和，又如何解決諸如“購買美國貨”計劃與世貿組織《政府采購協(xié)議》規(guī)則的潛在沖突，都是其亟需面對的問題。

二是民主黨進步派人士的壓力。2020年拜登的當選，與關鍵時刻桑德斯等進步派人士助力密不可分。在拜登考慮部門人選之際，民主黨進步派人士努力推動任命與工會有密切聯系的人選，同時反對那些與企業(yè)游說者、貿易協(xié)會關系密切的人選。拜登所任命的美國貿易代表辦公室成員中，有不少都與民主黨進步派關系緊密。拜登迄今為止未就美國是否重返《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）輕易表態(tài)，并承諾讓工會和環(huán)保人士在制定貿易規(guī)則時發(fā)揮更大作用，且他所挑選的副總統(tǒng)哈里斯是參院少數幾位以未包含氣候變化條款為由反對美墨加三方協(xié)議的議員，這些細節(jié)均表明，拜登任內無法忽視進步派人士的要求，須小心翼翼地周旋在溫和派與進步派之間。

三是國會共和黨人的掣肘。參議院民主黨和共和黨各占50席的格局意味著拜登政府推進任何方案都會面臨無法通過的風險?！懊绹仍媱潯弊罱K依靠預算和解程序，以50票對49票驚險通過，但共和黨人無一支持的局面充分預演了本屆政府的尷尬境地。“美國就業(yè)計劃”在兩黨撕扯三個月后被迫放棄納入共和黨人堅決抵制的增稅方案，且因在基礎設施范圍和投資規(guī)模上分歧嚴重，不得不將支出規(guī)模由原本的2.3萬億美元縮減至1萬億美元。②David Morgan＆Susan Cornwell，“U.S.Senate Advances Roughly$1 Trillion Bipartisan Infrastructure Bill，”Reuters，July 28，2021.即便該計劃最終獲得通過，早已與拜登政府的最初愿景相去甚遠。民主黨在國會的微弱優(yōu)勢使得本屆政府需要耗費大量的政治資源和時間成本，拜登所呼吁的提高民主體制的效率的美好愿景，注定會是一廂情愿。

3.3 同盟關系層面，中國經濟的強大影響力會嚴重制約拜登政府構建“反華同盟”的實際成效

2020年底，蘭德公司在深入分析印太地區(qū)的9個國家后得出結論：美國的確比中國擁有更大的外交和軍事影響力，但中國卻擁有更強的經濟影響力。這些國家并不愿意在中美之間做出選擇，美國的伙伴和同盟關系可能是脆弱和不完整的。③九個國家分別是新加坡、菲律賓、印尼、馬來西亞、泰國、越南、日本、澳大利亞和印度。Rand Corporation，“U.S.Versus Chi?nese Powers of Persuasion—Does the United States or China Have More Influence in the Indo?Pacific Region？”Rand，November 12，2020.雖然拜登執(zhí)政后在一定程度上改善了盟友關系，但這與形成符合其戰(zhàn)略認知的制度性“反華同盟”仍然相差甚遠。

一是拜登政府推行的內向化經濟政策會削弱盟友對抗中國的動力。拜登所謂的加大對美國創(chuàng)新、科技、清潔能源的投資，是一種直白的產業(yè)政策。而“購買美國貨”計劃更是明確了要對政府采購實施更加嚴格的規(guī)制，將原本55%的本土含量要求提升至60%，再分階段提升至75%，并支持在美國本土制造所謂的對“美國國家和經濟安全”至關重要的產品。但若不能保障外國企業(yè)進入美國政府采購程序，該計劃不僅會違反世貿組織的現有規(guī)則，更會因其“美國優(yōu)先”的實質內涵，嚴重削弱盟友的合作動力。

二是美國國內政治阻礙新貿易戰(zhàn)略的現狀會削弱盟友的合作信心。若要對抗中國的經濟影響力，美國必須為合作伙伴提供能夠帶來實際效益的替代方案。但當前的美國無法就全球化是否不利于美國利益形成共識，使拜登政府難以在短期內達成足夠具有吸引力的貿易協(xié)議。雖然不少國會議員乃至美國貿易代表戴琪都認同《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》的戰(zhàn)略價值，但政治上的困難仍將阻礙美國立即重返該協(xié)定。若拜登政府繼續(xù)將經濟民族主義視為拯救美國工業(yè)的關鍵，必將顯著提升與盟友的合作難度，影響打造“反華同盟”的成效。皮尤研究中心最新調查顯示，拜登執(zhí)政后對美國持正面看法的被調查者從2020年的34%升至62%，但與此同時，卻有高達67%的被調查者表示美國很少考慮他國利益。①Pew Research Center，“America’s Image Abroad Rebounds with Transition from Trump to Biden，”June 10，2021.該調研結果表明，拜登政府距離構建牢固的同盟關系網絡仍相距甚遠。

三是盟友核心訴求不同及高度依賴中國的結構性現實加大了同盟協(xié)調難度。例如，雖然拜登試圖修復日韓關系以提升共同制衡中國的效果，并借由高官出訪日韓之際從中協(xié)調，但歷史和領土糾紛被日韓視為核心關切，并非美國能夠輕易化解。又如，美國盟友雖然增加了與中國的意識形態(tài)摩擦，但卻并未減少和中國擴大經濟合作的積極性。慕尼黑安全會議上，德國總理默克爾與拜登在中國問題上的看法存在明顯分歧；七國集團峰會上，意大利總理德拉吉和默克爾均提及與中國的合作性質，否認成立中國工作組是一種反華努力；②Josh Wingrove，etc.，“G－7 Haggles Over Strong U.S.Push to Counter China’s Clout，”Bloomberg，June 12，2021.北約峰會上，歐洲各國紛紛表示不希望被拖入中美對抗之中?？梢姡诿擞迅叨纫蕾囍袊袌銮倚枰袊谌蛑卫碇谐袚筘熑蔚默F實面前，如何說服盟友們切實采取對華統(tǒng)一行動而非僅停留在形式上的政策協(xié)調，仍是拜登政府亟需克服的難題。

3.4 對華政策層面，中國經濟深度融入世界經濟的現狀加大了拜登政府制定有效政策的難度

基于中國龐大的市場、完備的供應鏈體系和高度互融的中美經貿關系，即便是敦促拜登政府部署更強硬中國戰(zhàn)略的全美制造商協(xié)會也略帶無奈地表示，任何新戰(zhàn)略都必須承認中國是后疫情世界中的“必要伙伴”。③David Wainer，“U.S.Manufacturers Urge Biden to Deploy Tougher China Strategy，”Bloomberg，March 17，2021.

一是任何旨在推動“脫鉤”的政策都可能給美國經濟帶來反噬效應。特朗普政府發(fā)動對華貿易戰(zhàn)以來，美國居民已承擔超過680億美元關稅，損失約25萬個就業(yè)崗位。④Bill Gerhard，“Biden Can Save Americans Billions of Dollars by Ending Trump’s Trade War with China Now，”Insider，February 7，2021.若繼續(xù)推動與中國“脫鉤”的政策，美國經濟可能損失超過一萬億美元的國內產值和長期的全球競爭力。以半導體行業(yè)為例，放棄中國市場可能會危及10萬多個就業(yè)崗位。⑤U.S.Chamber of Commerce，“Understanding U.S.?China Decoupling：Macro Trends and Industry Impacts，”February 17，2021.僅華為每年在美國的總支出就高達120億美元，貢獻約4萬個就業(yè)機會。⑥Andy Purdy，“Supply?chain Restrictions on China Actually Hurt American Companies，”Fortune，May 9，2021.而向華為出售芯片的收入，本可使美國企業(yè)更好地支持自身研發(fā)投入，提升美國競爭力。限制或禁止向中國公司出售部分美國技術，對美國企業(yè)同樣造成嚴重傷害。①宋國友：“中美貿易戰(zhàn)：動因、形式及影響因素”，《太平洋學報》，2019年第6期，第64－72頁。

二是要實現美國關鍵產品供應鏈完全不依賴中國的可能性并不太大。例如，雖然拜登政府試圖削弱中國在稀土行業(yè)的主導地位，但目前中國的稀土開采量占全球比重超過70%，稀土磁鐵產量占全球比重高達90%，②Alistair MacDonald，“U.S.Faces Uphill Climb to Rival Chi?na’s Rare?Earth Magnet Industry，”WSJ，April 11，2021.且西方國家因受制于更高的開采和生產成本、更嚴苛的環(huán)境保護規(guī)則，很難與中國開展正面競爭。又如，全球太陽能產業(yè)45%的原材料供應均來自中國新疆，35%來自中國的其他地區(qū)，僅20%來自其他國家的生產商。③Joe McDonald，“Biden’s Solar Ambitions Collide with China Labor Complaints，”AP News，May 24，2021.在拜登政府大力推廣太陽能等可再生能源之際，聯合盟友共同抵制新疆的太陽能產品不僅可能導致無法滿足該行業(yè)不斷上升的需求，還會影響其推進全球應對氣候變化的愿景。

三是拜登的對華政策可能會因部分美國企業(yè)抵制而導致無法奏效。雖然拜登政府正在推動美國企業(yè)退出中國市場，但若缺乏企業(yè)層面的支持，很難實現理想效果。根據中國美國商會發(fā)布的《2021年中國營商環(huán)境調查報告》，83%的在華美國企業(yè)表示將在2021年維持現有生產和采購水平，僅2%的美國企業(yè)考慮將生產或經營活動移回美國。此外，約75%的美國企業(yè)對未來兩年在中國的業(yè)務前景持樂觀態(tài)度，其中有三分之二的美國企業(yè)計劃今年擴大對華投資。④Orange Wang，“US?China Relations：Investment Environment Improving for American Firms，AmCham Survey Shows，”South China Morning Post，March 9，2021.可見，中美經貿關系緊張并未過多影響在華美國企業(yè)對中國市場的信心。只要中國深入融入世界市場與經濟全球化的決心不變，拜登政府便很難說服美國企業(yè)完全依照其戰(zhàn)略部署制定投資運營計劃。

結 語

如今距離拜登總統(tǒng)上任已過去了大半年，對于世界來說，本屆美國政府不再積極“退群”、不再動輒對他國施加關稅威脅固然是一個好消息，但其對外經濟政策迄今并未給全球緊張的貿易局勢帶來真正的穩(wěn)定預期。與此相反，拜登政府人為地將世界劃分為民主國家和專制國家兩大陣營，并不遺余力地鼓動彼此之間的對立和對抗，使整個國際市場充斥著動蕩不安的情緒，給仍處于疫情下艱難復蘇的世界經濟蒙上更多陰影。與此同時，因缺乏對其盟友和伙伴的不同利益、優(yōu)先事項和威脅觀念的準確認知和最基本的同理心，拜登政府所期待的政策發(fā)揮“制衡”中國的作用難以得到充分體現，而其試圖營造民主體制和專制體制的激烈“競爭”氛圍，也并不足以克服美國國內政治嚴重極化和社會撕裂的現實困境，更不足以徹底改變資本的逐利天性，從而使其對外經濟政策的目標和手段之間存在著難以消解的矛盾和彼此牽制。根據中國國新辦7月13日公布的最新數據，2021年上半年中美雙邊進出口貿易額同比增長34.6%，充分表明了全球化背景下的利益交融格局并非政策可輕易打破；而中國與東盟、中歐之間同樣大幅增長的貿易數據進一步說明，拜登政府明顯帶有割裂世界經濟企圖的對外經濟政策不可能實現目標。若美國拜登政府仍一意孤行，將會對整個世界的繁榮與和平形成威脅，并使亟需協(xié)調與合作的全球治理體系面臨崩潰的邊緣。