譚舒舒 徐 婷

（1. 華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣東廣州 510000；2. 貴陽(yáng)學(xué)院陽(yáng)明與黔學(xué)院 貴州貴陽(yáng) 550000）

“典型”到“典型治理”

典型，原意是鑄造用的模具，后來(lái)衍生出“模范”的含義。中國(guó)在歷史上通過(guò)表彰“忠”“孝”“節(jié)”“義”的典型人物來(lái)進(jìn)行教化，以達(dá)到自身執(zhí)政目的。早在1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法有的若干問(wèn)題》中將樹典型視為一種工作方法。1944年在《同英國(guó)記者斯坦因的談話》中專門闡述了“典型”的工作過(guò)程，“就是在一切工作活動(dòng)中找出一些令人滿意或不滿意的典型例子，首先需要經(jīng)過(guò)深入研究，再總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)……最后期望得到必要的工作改進(jìn)?！敝螅暗湫徒?jīng)驗(yàn)”的方法得到進(jìn)一步深化，離不開毛澤東在后來(lái)發(fā)表的一系列有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方法的講話，樹典型慢慢成為被廣泛使用和推廣的工作手段和政治動(dòng)員方式，以至于那個(gè)時(shí)期政府的宣傳工作都是圍繞著典型事件或模范人物開展。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“典型”的使用范圍越來(lái)越廣泛，逐漸成為社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)指稱“理想”“榜樣”或“代表”的同義替換詞。在現(xiàn)實(shí)的政治語(yǔ)境中沿襲了古代“典型”的引申含義，具體可分為正面典型和負(fù)面典型兩種，通過(guò)宣傳正面典型的優(yōu)良品質(zhì)和先進(jìn)事跡，弘揚(yáng)社會(huì)正氣、增強(qiáng)社會(huì)共識(shí)；通過(guò)負(fù)面典型進(jìn)行社會(huì)警示教育，警示大家引以為鑒。當(dāng)?shù)湫团c政治系統(tǒng)結(jié)合到一起時(shí)，它就變成了一種政治工具用于為國(guó)家社會(huì)主義體制探尋可行道路、節(jié)約治理成本。樹典型實(shí)際上就是權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)可視化的符號(hào)來(lái)建立令民眾信服的政治標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程“典型治理”產(chǎn)生于早期黨的革命和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并一直得到持續(xù)運(yùn)用于解釋政策落地和擴(kuò)散手段。

典型治理是一種政府治理機(jī)制，追求在政策從試驗(yàn)到推廣的階段可以實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面，進(jìn)而有效降低適應(yīng)性的機(jī)會(huì)成本，歸功于其擁有綜合多種政府治理機(jī)制的理論特征和旨在服務(wù)政府動(dòng)員需要的理論內(nèi)核，但是還存在一定的問(wèn)題，需要對(duì)典型治理的內(nèi)涵和理論定位進(jìn)行進(jìn)一步明確。盡管如此，典型治理可以讓政策過(guò)程具有科學(xué)性，因?yàn)榈湫涂梢宰尩胤降慕?jīng)驗(yàn)與中央政策形成一個(gè)完整的反饋回路，解決單一政策難以適應(yīng)復(fù)雜地方的難題，從而提高政府在政策過(guò)程中的創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力?；谶@個(gè)特點(diǎn)，典型治理常常作為政府治國(guó)理政的方法手段在政府的決策過(guò)程、政策協(xié)調(diào)和政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)，慢慢演化為不同種類的政府治理機(jī)制類型。本文認(rèn)為將“典型”融入疫情防控工作實(shí)踐中是黨和政府在社會(huì)控制力乏力的情況下的一種特殊治理模式，其本質(zhì)是國(guó)家話語(yǔ)的民間基層表達(dá)和危難時(shí)期發(fā)動(dòng)政治動(dòng)員的重要手段。

疫情防控中“典型治理”的實(shí)踐困境

復(fù)雜的央地關(guān)系影響信息披露的及時(shí)性

現(xiàn)階段的央地關(guān)系影響著地方政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的舉措，也影響著民眾對(duì)地方政府舉措的判斷。其一是復(fù)雜的央地關(guān)系導(dǎo)致了地方疫情信息披露的不及時(shí)。在疫情信息披露方面，中央可以對(duì)地方授權(quán)。從疫情披露相關(guān)法律條款可以看出，《傳染病防治法》將疫情公布主體限定為國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門。然而這一疫情信息的披露機(jī)制的設(shè)定被證明存在相當(dāng)問(wèn)題：疫情信息公布主體過(guò)于單一且級(jí)別過(guò)高，這也必然導(dǎo)致因上報(bào)程序的冗長(zhǎng)所導(dǎo)致的信息披露遲滯。因而導(dǎo)致了地方政府在發(fā)布信息的過(guò)程中喪失了主動(dòng)權(quán)，并部分地失去了群眾的信任，進(jìn)而致使謠言甚囂塵上。但公布主體的單一以及對(duì)央地發(fā)布權(quán)限的劃分，卻不能被簡(jiǎn)化理解為“無(wú)授權(quán)就不披露”，甚至是無(wú)中央授權(quán)就不披露，還是應(yīng)該遵循信息披露及時(shí)、準(zhǔn)確的原則。其二是中央對(duì)地方的問(wèn)責(zé)制度，上級(jí)政府的政治性問(wèn)責(zé)構(gòu)成問(wèn)責(zé)的主要部分，且影響官員個(gè)人的政治前途，因而官員在問(wèn)責(zé)壓力下可能選擇隱瞞不報(bào)，信息披露的不及時(shí)。

面臨突發(fā)的疫情，原有的模式受到了沖擊，保護(hù)罩沒有了，孤零零的個(gè)體曝露在洶涌而來(lái)的災(zāi)難面前。目前面對(duì)疫情社會(huì)的反應(yīng)也反映了很多問(wèn)題，如在疫情防治過(guò)程中社會(huì)對(duì)國(guó)家的高度依賴，自我預(yù)防知識(shí)的缺乏，公共觀念淡薄，這都反映出社會(huì)的自我管理能力低下。公眾對(duì)地方政府的信任相較于中央弱，呈現(xiàn)差序政府信任格局，正如陳科霖指出的中國(guó)國(guó)家治理邏輯，中國(guó)國(guó)家治理體系的“對(duì)上負(fù)責(zé)制”的責(zé)任機(jī)制與一統(tǒng)體制的官僚體系相結(jié)合，決定了地方向中央負(fù)責(zé)，中央向民眾負(fù)責(zé)，以及中央與地方相比在資源上存在明顯優(yōu)勢(shì)，因而民眾在個(gè)人心理認(rèn)知層面傾向于信任擁有更多資源的中央，而非對(duì)上負(fù)責(zé)且缺乏資源的地方政府。

負(fù)面典型層出不窮，弱化典型治理的實(shí)踐

新冠狀肺炎疫情防控工作相關(guān)的“典型”人物與事跡能夠極大的引起社會(huì)反響和民眾的選擇偏好，危難時(shí)期通過(guò)典型人物與事跡來(lái)提升社會(huì)大眾對(duì)中共執(zhí)政價(jià)值認(rèn)同，提供了一種現(xiàn)實(shí)社會(huì)急需，這種特殊的國(guó)家治理邏輯，契合了中國(guó)特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以及由此而產(chǎn)生的特殊的社會(huì)動(dòng)員、整合和控制需要。疫情防控下，一些特殊且風(fēng)險(xiǎn)高的負(fù)面典型層出不窮，投機(jī)取巧分子大行其道，不僅給黨和政府增加了許多行政壓力，而且還會(huì)弱化典型治理在實(shí)踐中的作用。

第一類是防控不力典型：湖北黃岡市被開除的衛(wèi)健委的“唐主任”、張家界疾控中心攜家人臨陣逃亡泰國(guó)的“李科長(zhǎng)”以及武漢女子監(jiān)獄因?yàn)榉揽夭涣凸ぷ魇韬鰧?dǎo)致監(jiān)獄大面積感染的監(jiān)獄長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)干部防控不力的負(fù)面典型。第二類是唯利是圖典型：在支援湖北的過(guò)程中，出現(xiàn)了不少貪污、挪用、滯后災(zāi)款的現(xiàn)象，遼寧的趙某就是一個(gè)典型代表，在有圍觀群眾質(zhì)疑、拍攝和執(zhí)法人員在場(chǎng)的情況下，當(dāng)眾揚(yáng)言“發(fā)國(guó)難財(cái)”，還有部分商家乘機(jī)壟斷物質(zhì)，哄抬物價(jià)、制造諸如假冒偽劣沒有衛(wèi)生保障的口罩等現(xiàn)象，截至2020年3月5日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)曝光了230例典型違法案例。第三類是人情冷漠典型：面對(duì)災(zāi)難，部分人滿足于自保在網(wǎng)上肆意對(duì)疫區(qū)人民進(jìn)行謾罵，有些地方挖路設(shè)阻，不許他人進(jìn)入有些酒店公開拒絕疫區(qū)人民入住，表面上是為了隔離病源，實(shí)際上是帶離了人心，給社會(huì)造成極其惡劣的影響。

疫情防控中“典型治理”的運(yùn)作邏輯

典型治理的產(chǎn)生一般需要經(jīng)歷：尋找典型、打造典型、推廣典型三個(gè)階段?？v觀國(guó)家疫情防控工作以來(lái)政府治理的實(shí)踐和特征，政府的疫情防控的典型治理集中體現(xiàn)了政府政策制定前期的行動(dòng)者邏輯、政策制定轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行的合法性邏輯以及最后推廣典型的效率+行動(dòng)者邏輯，形成一個(gè)獨(dú)有的典型治理生產(chǎn)框架（如圖1）。

探索典型：前期政府政策制定的行動(dòng)者邏輯

政府政策制定的過(guò)程中，政策的主體即行動(dòng)者的角色具有重要的能動(dòng)作用。面對(duì)如此重大突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，為了使穩(wěn)定國(guó)人不安的情緒，使社會(huì)處于穩(wěn)定有序的發(fā)展中，黨委和政府毋庸置疑成為疫情防控的關(guān)鍵行動(dòng)者。應(yīng)對(duì)重大疫情的基礎(chǔ)是明確領(lǐng)導(dǎo)理念，中共中央在新中國(guó)成立的時(shí)候就提出：今后國(guó)家的一項(xiàng)重大政治任務(wù)就是支持發(fā)展衛(wèi)生、防疫和醫(yī)療工作。明確了未來(lái)國(guó)家發(fā)展的方針，是要走具有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展之路。基于這一工作方針，新型冠狀病毒疫情發(fā)生后，中央領(lǐng)導(dǎo)組根據(jù)疫情發(fā)展形勢(shì)審視奪度在觀念層面找到符合當(dāng)下的施政理念即以將人民的健康放在第一位，迅速成立疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且向疫情的重災(zāi)區(qū)湖北武漢派出專家指導(dǎo)組，為了能夠盡快遏制疫情的蔓延，實(shí)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，節(jié)約公共資源的同時(shí)有效的提高執(zhí)行效率。因此堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)將組織決策落實(shí)到國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)是疫情防控工作的保障。人民群眾是抗擊新型冠狀病毒肺炎的主力軍，堅(jiān)持“動(dòng)員全社會(huì)參與，為人民健康負(fù)責(zé)”的衛(wèi)生工作方針，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，通過(guò)政府倡導(dǎo)組織，各部門協(xié)調(diào)及全社會(huì)參與群策群力，構(gòu)建抗擊疫情的“長(zhǎng)城”，應(yīng)該更加深刻的認(rèn)識(shí)到，人民群眾才是取得這場(chǎng)抗疫站勝利的核心。領(lǐng)導(dǎo)理念內(nèi)化為組織作出重大決策的驅(qū)動(dòng)力，整合資源發(fā)動(dòng)社會(huì)動(dòng)員并將它作為實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)輸入政策制定的環(huán)節(jié)中。尋找典型的階段是由自上而下和自下而上的政府認(rèn)知與民眾實(shí)踐的結(jié)合完成的，實(shí)際上典型治理的初期就是國(guó)家政府權(quán)威機(jī)構(gòu)，把符合當(dāng)下的主流意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化為典型形態(tài)傳遞給民眾，并使民眾認(rèn)可這種意識(shí)形態(tài)，維持社會(huì)穩(wěn)定。

打造典型：政策制定轉(zhuǎn)換為執(zhí)行需遵循合法性邏輯

新冠疫情突發(fā)讓政府的決策行為趨于非常規(guī)化，但在政策向下推行轉(zhuǎn)換到政策執(zhí)行階段時(shí)，合法性依然是政府行為不可忽視的因素和規(guī)范準(zhǔn)則。合法性邏輯強(qiáng)調(diào)從外部的組織環(huán)境塑造組織行為，區(qū)別于從理性選擇出發(fā)的效率邏輯，合法性邏輯更關(guān)注使組織行為具有合法性的制度力量。由于疫情防控的特殊性，為了抑制勢(shì)態(tài)的惡化，各省級(jí)人大通過(guò)了各種各樣的臨時(shí)性應(yīng)急管理的方案決議，甚至有些地方實(shí)施“一刀切”政策，違背了中央一開始想要達(dá)到的法定目的。與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十二條的規(guī)定：應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要遵循早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療的方案相背離，因此在政策的“制定—執(zhí)行”環(huán)節(jié)最大程度的減少合法性的風(fēng)險(xiǎn)是十分重要的——摒棄補(bǔ)缺式的應(yīng)急管理法案，規(guī)范地方“授權(quán)決定”的立案理念，優(yōu)化規(guī)定法律和規(guī)章的適用性范圍。在打造典型的階段中，一再?gòu)?qiáng)調(diào)合法性邏輯是因?yàn)榈湫鸵坏┊a(chǎn)生便會(huì)在社會(huì)中引起巨大反響，新聞媒介的關(guān)注也會(huì)吸引民眾的注意力，尤其是全國(guó)性的官方媒體，作為官方“代言人”輿論的導(dǎo)向關(guān)系到政府形象。在時(shí)下公共應(yīng)急體系逐步健全的情況下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件下政策執(zhí)行的絕不應(yīng)超出法律界限范圍之外，更應(yīng)具備較高的靈活性和應(yīng)變性，在合法性的前提下將非常時(shí)期的應(yīng)急管理措施融入典型中。

擴(kuò)散典型：典型推廣的效率+行動(dòng)者邏輯

在將政策“以點(diǎn)帶面”嘗試擴(kuò)散時(shí)，地方政府經(jīng)常出現(xiàn)眾多的“模式論”，比如“溫州模式”“珠江模式”這些模式是地方領(lǐng)導(dǎo)在既有政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實(shí)踐對(duì)自己的執(zhí)政理念的一種技術(shù)表達(dá)。而決定這種模式能走多遠(yuǎn)的不是其在實(shí)踐中有多大成效，而是得到領(lǐng)導(dǎo)多大程度上的認(rèn)可，有了較高的認(rèn)可度其“模式”才會(huì)得到全面推廣實(shí)施。疫情防控中典型也與模式擴(kuò)散有著異曲同工之處，但不同的是疫情中的典型治理最后不是以得到領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可為標(biāo)桿，而是實(shí)實(shí)在在的新增病例數(shù)減少或消失。非常態(tài)化時(shí)期全國(guó)上下一盤棋，由中央推動(dòng)，指國(guó)家對(duì)于典型成果推廣過(guò)程的參與和干預(yù)程度，在疫情這種特殊情況下，中央政府能會(huì)直接或間接的方式，作為一個(gè)“把關(guān)者”的角色準(zhǔn)確掌握典型推進(jìn)的總體方向。實(shí)際上反映了中央為了保證推廣過(guò)程“可控性”做出的種種努力。下沉到典型推廣中的地方一級(jí)來(lái)說(shuō)，典型已經(jīng)由中央來(lái)推動(dòng)實(shí)施而不同以往需要自下而上征詢認(rèn)可。此時(shí)各地政府應(yīng)該考慮學(xué)習(xí)在標(biāo)桿下結(jié)合本地實(shí)際有效率的推進(jìn)典型深入到各個(gè)地方基層。提高推廣效率的催化劑就是在典型推廣的初期，先進(jìn)入典型的組織會(huì)有較高程度上的政策紅利，具備條件的地方政府對(duì)爭(zhēng)取建立典型還有很強(qiáng)的積極性。中央的全國(guó)性部署出臺(tái)的規(guī)范等也為行動(dòng)者提供了一個(gè)彈性的行為空間，以往地方官員會(huì)謹(jǐn)慎對(duì)待自創(chuàng)典型，以為害怕與中央政府的導(dǎo)向不符而承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而一旦中央確定了大政方針?lè)较颍鸵馕吨湫屯茝V過(guò)程中所產(chǎn)生的一些負(fù)面后果不再是官員個(gè)人承擔(dān)，這一行動(dòng)者邏輯也會(huì)促進(jìn)推廣典型的效率提高。

圖1：疫情防控中典型治理產(chǎn)生的邏輯框架

這三大邏輯體現(xiàn)了一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，形成了特有的邏輯鏈條。行動(dòng)者和結(jié)構(gòu)化的效率和合法性機(jī)制一起相輔相成推動(dòng)政策的制定和執(zhí)行。前期政府政策的制定是形成疫情防控典型治理的核心任務(wù)，也是政府在疫情進(jìn)入不可控情形下贏得民眾認(rèn)可度的關(guān)鍵之一；在將決策轉(zhuǎn)化落實(shí)執(zhí)行的過(guò)程中，檢查決策的適用性和科學(xué)性是重中之重；而決策經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)和系統(tǒng)的總結(jié)后，通過(guò)行動(dòng)者結(jié)合各個(gè)地方實(shí)際變成正式的決策形成一個(gè)個(gè)典型，這些治理的典型也會(huì)對(duì)政策進(jìn)行反饋，形成一個(gè)正向的反饋回路，決策在螺旋上升循環(huán)中不斷修正。透視疫情防控中典型治理的運(yùn)作邏輯，有利于提高政府進(jìn)入“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的治理能力。

應(yīng)對(duì)共病時(shí)代：重大疫情防控中典型治理的意義呈現(xiàn)

凝集政治共識(shí)，整合社會(huì)資源

新冠疫情關(guān)系到每個(gè)人的生命健康，如果人人都選擇自保，通過(guò)各種途徑搶占有利于自己的物資，會(huì)造成本就不充裕的物資變得更加緊張，難以有效開展疫情防控工作。只有增強(qiáng)社會(huì)全員抗疫的信心，廣泛的凝聚抗疫共識(shí)，抗疫工作想要取得勝利，就是保證可以將有限的社會(huì)資源用到最需要的地方。“典型”是一種符號(hào)模型——能提供政治認(rèn)同及引導(dǎo)民眾政治態(tài)度，“典型”是生活在社會(huì)大眾身邊，他們的話語(yǔ)體系和言說(shuō)習(xí)慣相同或相近，情感上具有認(rèn)同的較低限度，能有效將政治話語(yǔ)體系潛移默化于群眾的價(jià)值認(rèn)同之中。尤其是在危難時(shí)期權(quán)威機(jī)構(gòu)需要非制度化的社會(huì)控制和社會(huì)整合的機(jī)制凝聚政治共識(shí)，整合社會(huì)資源的功能，借助于發(fā)生在人民身邊的“典型”人物或是事跡的影響力把國(guó)家倡導(dǎo)的主流意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念向社會(huì)滲透, 在不知不覺中將民眾的價(jià)值取向和認(rèn)知框架改變了。

安撫社會(huì)情緒，激發(fā)社會(huì)正義

典型治理是國(guó)家是政治權(quán)力的制度的外延，具有很強(qiáng)的靈活性和針對(duì)性，能夠有效地彌補(bǔ)正式制度安排過(guò)于刻板的缺陷，從“典型”到典型治理順應(yīng)了政府職能由控制到引導(dǎo)、由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變過(guò)程典型能在政治社會(huì)中形成一個(gè)非正式的、日常形態(tài)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對(duì)疏導(dǎo)大眾情緒、防止“二次傷害”具有重要意義。面對(duì)疫情除了需要進(jìn)行情緒疏導(dǎo)之外，還需要激發(fā)社會(huì)正義，因?yàn)樵谖ｋU(xiǎn)面前每個(gè)人會(huì)基于不同的價(jià)值判斷觀做出不同的價(jià)值選擇。但是災(zāi)難面前沒有人可以置身事外，疫情防控是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要發(fā)達(dá)的醫(yī)療救治設(shè)備，更重要的需要每個(gè)人都能伸出正義之手，才能共度疫情難關(guān)。

貢獻(xiàn)中國(guó)力量，分享治理經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平總書記2020年2月23日在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“公共衛(wèi)生安全是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，沒有那個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身”。新興冠狀病毒作為突發(fā)性的重大公眾衛(wèi)生事件病毒一旦傳播開來(lái)，人類即將跨入一個(gè)“同呼吸，共病運(yùn)”的時(shí)代。中國(guó)在這場(chǎng)戰(zhàn)役中始終承擔(dān)著雙重維度的責(zé)任：不僅要應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)疫情的直接沖擊和挑戰(zhàn)；還要與國(guó)際社會(huì)有效地共享相關(guān)的數(shù)據(jù)和資源。中國(guó)戰(zhàn)“疫”，不僅僅是為中國(guó)人民而戰(zhàn)，更是為世界人民而戰(zhàn)。中國(guó)在穩(wěn)定國(guó)內(nèi)疫情的同時(shí)秉持人類命運(yùn)共同體的理念積極為世界其他國(guó)家和地區(qū)提供物資和醫(yī)療援助，分享實(shí)事求是、以人民為中心、統(tǒng)籌兼顧的抗疫經(jīng)驗(yàn)，貢獻(xiàn)中國(guó)力量。正如世衛(wèi)組織總干事譚德塞所言，中方行動(dòng)速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國(guó)速度、中國(guó)規(guī)模、中國(guó)效率。中國(guó)采取的措施不僅是在保護(hù)中國(guó)人民，也是在保護(hù)世界人民。