劉孝陽

(徐州工程學院 馬克思主義學院，江蘇 徐州 221018)

一、 問題的緣起

黨的十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，強調(diào)“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”。農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村振興的基礎性工作。黨的十八大以來，國家高度重視農(nóng)村環(huán)境問題，并對農(nóng)村環(huán)境治理作出了一系列有益探索，如“千村示范、萬村整治”“農(nóng)村污染防治攻堅戰(zhàn)”“農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案”，使農(nóng)村環(huán)境得到明顯改善。但是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展給農(nóng)村環(huán)境帶來嚴峻挑戰(zhàn)，嚴重制約了鄉(xiāng)村振興。因此，如何推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，提高農(nóng)村環(huán)境治理效能，成為新時代需要解決的現(xiàn)實問題。

當前，學術界關于農(nóng)村環(huán)境治理的研究集中體現(xiàn)為：其一，農(nóng)村污染類型。按照污染物來源可分為自然來源污染物和人為來源污染物[1]，按污染物形態(tài)可分為氣體污染物、液體污染物和固體廢物[2]，按污染物性質可分為化學污染物、物理污染物和生物污染物[3]。其二，農(nóng)村環(huán)境的影響因素。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)民生活污染、外來轉移污染、農(nóng)村工業(yè)污染等是造成農(nóng)村環(huán)境問題的主要因素[4]。其三，農(nóng)村環(huán)境治理模式。學術界存在政府治理型、市場治理型、社區(qū)治理型、自主治理型四種不同觀點[5-8]。

綜上所述，學者們從不同學科、不同視角對農(nóng)村環(huán)境治理這個議題開展了積極有益的探索，取得了豐碩成果。但這些探索大都是單向度的探索，缺乏整體性分析。因此，本文旨在已有研究成果的基礎上探索以整體性治理實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，這對提高農(nóng)村環(huán)境治理效能具有現(xiàn)實的理論意義和實踐價值。

二、理論工具的出場：整體性治理及其與農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的契合性

(一)整體性治理理論與農(nóng)村環(huán)境治理的高度契合

整體性治理理論起源于1990年的英國，現(xiàn)已成為西方國家治理的新范式。希克斯為該理論的主要倡導者。作為一種新的治理范式，整體性治理以滿足公眾利益、解決現(xiàn)實問題為治理價值導向，以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制，對治理觀念、治理結構、治理過程進行調(diào)適和整合，從而推進國家治理從碎片化走向協(xié)調(diào)化、從局部性走向整體性，為公眾提供無縫隙的整體性服務，充分展現(xiàn)國家治理的整合性和寬容性。這一理論雖源于西方，帶有一定的資本主義色彩，但在治理觀念、治理結構、治理過程方面與當前我國農(nóng)村環(huán)境治理存在著高度的契合性。

在治理觀念上，整體性治理理論以公眾利益為導向，規(guī)避政府部門利益的價值傾向，主張政府職能從管理統(tǒng)治轉向公共服務，為公眾提供無縫隙而非分離的整體性公共服務，最大化增進公眾利益，實現(xiàn)公共服務的公平正義。當前，黨堅持以人民為中心的發(fā)展思想，始終堅持從人民的立場出發(fā)，把人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標，強調(diào)從社會管理走向社會治理，更好地增進人民福祉，實現(xiàn)社會公平正義。

在治理結構上，從治理主體角度來說，都主張實現(xiàn)治理主體的多元化。整體性治理主張打破政府一元化治理格局，這與我國完善黨領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的“治理共同體”、實現(xiàn)共建共享的治理格局具有高度的耦合性。從治理組織角度來說，整體性治理主張打破金字塔式組織結構，建立一種更具有靈活性、扁平化的治理組織結構，這與我國推行的大部制改革、建立扁平化組織結構具有一致性。

在治理過程上，都強調(diào)保持治理流程的連貫性和完整性、治理對象上的全覆蓋、治理手段上的多樣化，以克服治理過程中出現(xiàn)的公共服務的“碎片化”困境。

綜上所述，我們可以批判性地借鑒、吸收整體性治理的合理內(nèi)核，將其與中國農(nóng)村實際相結合，提高我國農(nóng)村環(huán)境治理效能，推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化。

(二)農(nóng)村環(huán)境整體性治理現(xiàn)代化的理論框架搭建

習近平指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要更加注重治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性及其內(nèi)在規(guī)律[9]。這一指示為推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化指明了方向，提出了新的更高的要求。因此，可以借鑒整體性治理構建農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的理論框架，以提高農(nóng)村環(huán)境治理效能。治理過程、治理結構和治理觀念是治理體系的三大關鍵要素，三者之間內(nèi)在統(tǒng)一、相互影響、相互聯(lián)動，共同致力于提高治理效能，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。對此，本文提出以治理過程、治理結構、治理觀念為抓手，探索推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的進路。

首先，推進治理過程的重構。治理過程屬于治理體系中的外在層次，是推進治理現(xiàn)代化的重要舉措。它在方向上受制于治理觀念，在方式上受制于治理結構，同時又以自身的嬗變反過來賦予治理觀念和治理結構特定的內(nèi)涵。當前，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，需從治理流程、治理對象、治理手段等維度重構治理過程。

其次，推進治理結構的優(yōu)化。治理結構屬于治理體系中的中間層次，它既受制于治理觀念，又對治理過程起到規(guī)制作用，發(fā)揮著連接治理觀念和治理過程的橋梁作用。實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，要著重從治理組織結構的整合、治理主體結構的協(xié)調(diào)、治理體制結構的完善等維度推進農(nóng)村環(huán)境治理結構的優(yōu)化。

最后，推進治理觀念的整合。治理觀念屬于治理體系的核心層次，發(fā)揮著實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的靈魂統(tǒng)攝作用。因此，推動農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，必須堅持觀念先行。作為現(xiàn)代化的治理觀念，農(nóng)村環(huán)境治理必須堅持人民主體地位的政治立場，以人民需求為導向，深入貫徹綠色發(fā)展觀，有效回應人民群眾對“更優(yōu)美的環(huán)境”這一美好生活的向往。

三、農(nóng)村環(huán)境治理“碎片化”梗阻表征

“碎片化”(Fragmentation)是后現(xiàn)代主義的核心概念，意為完整的東西破成諸多零塊。本文借用這一概念及其相關范疇考察農(nóng)村環(huán)境治理狀態(tài)。

(一)治理觀念的“碎片化”：價值觀念異質化

農(nóng)村環(huán)境治理與保護是國家的既定政策和指導觀念，但實際上地方政府、企業(yè)和農(nóng)民并沒有在這一問題上達成共識，而是圍繞各自利益展開了博弈，從而使治理觀念呈現(xiàn)出異質化特征。

首先，地方政府“變通”發(fā)展觀念和環(huán)境治理政策。堅持綠色發(fā)展理念與環(huán)境保護政策是中央指導農(nóng)村環(huán)境治理的既定方針，但這一方針政策在地方卻變形走樣。由于現(xiàn)行官員政績考核標準是“項目制”式，項目結果既包括經(jīng)濟增長的“顯性政績”，也包括環(huán)境保護、民生改善等“隱形政績”。在這一考核標準下，地方政府傾向于經(jīng)濟增長這一相較于環(huán)境保護更被重視和較易衡量的“顯性政績”。因此，當中央主導注重整體利益的環(huán)境保護政策傳到地方政府層面時，地方政府在扮演中央政府“代言人”，又扮演地方自身利益的“掌門人”兩種角色中，更偏向注重自身利益。此時，地方政府通過“變通”甚至突破中央既定環(huán)境保護政策與綠色發(fā)展觀念的限制，容忍、庇護甚至放縱污染農(nóng)村環(huán)境的行為，以破壞農(nóng)村環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長，忽視農(nóng)民群眾對改善環(huán)境的向往。此外，一些基層干部急功近利，為改變當?shù)芈浜鬆顩r，通過降低環(huán)境準入標準引進一些高污染、高排放、高能耗的企業(yè)，使環(huán)保能力脆弱的農(nóng)村環(huán)境形勢雪上加霜。地方政府這種“變通”式的發(fā)展觀念，凸顯出其責任心不足的問題。

其次，企業(yè)環(huán)保責任意識不足。當前，無論是本土的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，還是從城市中轉移到農(nóng)村的落后企業(yè)，都存在片面追求自身利潤，缺乏環(huán)保責任意識的問題。在環(huán)保意識淡薄、綠色發(fā)展觀念缺位的情況下，一些企業(yè)在污染治理上處于被動狀態(tài)，基本上是囿于環(huán)保法規(guī)壓力和環(huán)保部門檢查的被動應付。

最后，農(nóng)民環(huán)保意識薄弱。農(nóng)民既是環(huán)境破壞的受害者，也是環(huán)境治理的踐行者。但在生存壓力下，農(nóng)民在環(huán)境治理和經(jīng)濟利益二者中傾向于選擇后者?！吨袊?jīng)濟生活大調(diào)查》顯示：在農(nóng)村環(huán)保重要性認識上，60.70%的農(nóng)民認為農(nóng)村環(huán)境問題“太嚴重”，渴求“更優(yōu)美的環(huán)境”，但同時又認為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、自身生活水平提高才是頭等大事；在環(huán)保常識上，超過2/3的農(nóng)民明知過量施用化肥農(nóng)藥會造成污染、危害人體健康，但在提高經(jīng)濟收益的驅動下仍然會施用[10]。因此，農(nóng)民在面對資本下鄉(xiāng)企業(yè)入駐時，經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保態(tài)度不堅定、意愿不一致、治理凝聚力不強的狀況。

綜上所述，農(nóng)村環(huán)境治理主體結構中，中央堅持綠色發(fā)展、生態(tài)保護理念、追求整體和長遠的利益，地方政府則出于政績的考量更加重視短期的和局部的利益，企業(yè)在追求利潤的驅使下更加關注集團利益，農(nóng)民(牧民)在生計的壓力下更加關注自身經(jīng)濟利益(見表1)。

表1 農(nóng)村環(huán)境治理觀念踐行者的各自訴求

(二)治理結構的“碎片化”

1.治理主體結構的“碎片化”：社會參與性不足。一是社會組織力量的弱化。農(nóng)村環(huán)境治理，要求在發(fā)揮政府作用的前提下，充分發(fā)揮社會組織的作用，形成政府主導、社會參與的協(xié)同治理格局。但在實踐中，農(nóng)村環(huán)境治理基本上是以政府為主體的一元化治理模式，社會組織參與治理的能力不足。一方面，環(huán)保NGO參與能力有限。環(huán)保NGO雖有參與農(nóng)村環(huán)境治理的愿望，但是由于其數(shù)量有限、資源匱乏、獨立性缺失，致使其在農(nóng)村環(huán)境治理中難以大有作為。另一方面，村民自治組織行政化色彩嚴重。從法理上講，村民自治組織與農(nóng)民在根本利益上具有一致性，是代表農(nóng)民利益的基層群眾自治組織，但在實踐中，村民自治組織卻表現(xiàn)出了濃厚的行政化色彩，與當?shù)鼗鶎诱嘈纬墒聦嵣系纳舷录夑P系。這就導致在農(nóng)村環(huán)境治理中，一旦基層政權和農(nóng)民發(fā)生利益沖突時，村民自治組織往往會選擇站在政府一邊，致使村民自治組織與村民利益共同體關系破裂。

二是農(nóng)民主體地位的邊緣化。農(nóng)民本應是農(nóng)村環(huán)境治理的主體，但地方政府包辦農(nóng)村環(huán)境治理，忽視農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權。一方面，農(nóng)民主體地位不突出。一些地方政府雖然對農(nóng)民參與有一定的認識，但又將農(nóng)民視為治理的對象，而對農(nóng)民作為環(huán)境治理的主體地位認識不足。農(nóng)民對環(huán)境治理的參與大多是“自上而下”的政府主導形式。這種被動式的參與弱化了農(nóng)民的主體地位，加劇了農(nóng)民對政府的依賴，使農(nóng)民認為農(nóng)村環(huán)境治理是政府的事情，與其自身無關。另一方面，農(nóng)民的參與層次偏低，大多采用宣傳倡議、聽證會、座談會、民眾留言等形式。從本質屬性上講，這些形式是低層次的末端參與，缺乏實質性參與。以聽眾會和座談會為例，不僅參會的群眾代表大多是指定人員，而且會議過程也流于形式、浮于表面，政府部門對群眾提出的意見基本上是聽而不采、談而不用。這種低層次的參與不僅弱化了農(nóng)民對政府的信任，而且使農(nóng)民轉向只關注自身利益而漠視代表整體利益的環(huán)境治理。

2.治理組織結構的“碎片化”：政府部門關系裂化。當前，農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)中的各要素被分散到不同的行政部門，各部門之間權責不清、銜接不順、協(xié)調(diào)不暢等問題明顯存在。近年來雖有大部制改革，組建了新的“大部”，以減少職能部門數(shù)量實現(xiàn)政府職能的優(yōu)化整合，但在實踐過程中，這些“大部”只是在表面上是一個部，而內(nèi)部各部門之間仍然貌合神離，沒有形成良好的協(xié)調(diào)分工，在很大程度上阻礙了職能合力的形成。在一些跨流域的農(nóng)村環(huán)境治理中，地方政府作為“地方經(jīng)濟人”，為維護自身管轄區(qū)域的經(jīng)濟利益，缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，從而使流域內(nèi)農(nóng)村環(huán)境治理效果大打折扣[11]。

3.治理體制結構的“碎片化”：政策機制乏力。一是農(nóng)村環(huán)境政策的碎片化。一方面，缺乏專門農(nóng)村環(huán)境立法。當前，我國的環(huán)境立法側重于城市環(huán)保，而農(nóng)村環(huán)境立法則被邊緣化，涉及農(nóng)村環(huán)保的立法分散于《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律之中。由于缺乏專門的法律法規(guī)，農(nóng)村環(huán)境治理缺少法律依據(jù)，破壞農(nóng)村環(huán)境的行為得不到有力懲治。另一方面，涉及農(nóng)村環(huán)境的法律可操作性不強，一些法律條文制定得過于籠統(tǒng)。如《環(huán)境保護法》第49條第1款規(guī)定：“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關部門和機構應當指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學種植和養(yǎng)殖，科學合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染”[12]，但對于何謂“科學”、通過哪些具體制度達到“科學”標準則缺乏具體細則設計，從而導致條文規(guī)定在實施過程中時效性打折扣。

二是城鄉(xiāng)發(fā)展體制的二元化。從根源上講，農(nóng)村環(huán)境問題是由城鄉(xiāng)二元化體制造成的。國家在環(huán)境治理上對城鄉(xiāng)實行截然不同的兩種政策，使農(nóng)村在環(huán)境政策、資金投入、基礎設施供給上嚴重不足。一方面，農(nóng)村環(huán)境治理資金不足。國家將大量的財政資金投向城市環(huán)境治理，而農(nóng)村卻很少能得到環(huán)境治理資金。如2015 年國家共投入8806.30億元的環(huán)境污染治理費用，但用于農(nóng)村環(huán)境治理的僅有3103.80億元，僅占當年環(huán)?？偼度氲?5.24%，農(nóng)村污水處理投入更是不及總投入的1%[13]。另一方面，農(nóng)村公共物品供給不足。與城市相比，農(nóng)村環(huán)保公共設施建設遠落后于城市，難以滿足農(nóng)村環(huán)境治理的要求。當前，由于公共物品的供給不足，全國仍然有37%的農(nóng)村生活垃圾得不到有效處理，80%的農(nóng)村生活污水得不到有效處理[14]。

(三)治理過程的“碎片化”

1.治理手段一元化。我國農(nóng)村環(huán)境治理主要依靠以管控為基本特征的行政手段。這種傳統(tǒng)的治理手段一方面表現(xiàn)為日常的“運動式治理”，即在一段時間內(nèi)集中突擊開展整治；另一方面表現(xiàn)為應對環(huán)境危機時的“剛性穩(wěn)定”特質，即“以壟斷政治權力為制度特征，以絕對管治秩序為表象，以國家暴力為基礎，以控制社會意識和社會組織為手段”[15]，從而達到迅速消弭危機、平息事態(tài)發(fā)展的目的。

2.治理內(nèi)容片面化。農(nóng)村環(huán)境治理是涉及生產(chǎn)方式、生活方式、管理方式等各方面的系統(tǒng)性工程，要科學運用整體觀，堅持綜合治理和專項治理并重。然而，在實踐中或是“面”上推廣忽略了“點”的突破和深入，或是單個問題的突破但又缺乏整體性考量，如“山水林田湖草”是一個有機整體，但在實踐中卻是“種樹的只管種樹，治水的只管治水，護田的單純護田”的分割式治理[16]，顧此失彼，最終導致生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性破壞。

3.治理流程失衡化。農(nóng)村環(huán)境問題從本質上來說就是一個從不斷量變到質變，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)逐漸被破壞的過程。這在客觀上決定了要保持治理流程的完整性。但是，當前農(nóng)村環(huán)境治理流程存在著重心異化的弊端。治理流程重點聚焦于緊急處理和善后修復這兩個環(huán)節(jié)，而監(jiān)測預警的環(huán)節(jié)相對薄弱。這種碎片化的治理流程帶有明顯的應急色彩，屬于典型的緊急滅火治理模式。

四、整體性治理：推動農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的路徑選擇

破解農(nóng)村環(huán)境治理“碎片化”困境，提高農(nóng)村環(huán)境治理效能，可以借鑒整體性治理，并與之和中國農(nóng)村實際相結合，通過整合治理觀念、優(yōu)化治理結構、重構治理過程，不斷推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化轉型。

(一)治理觀念的整合：強調(diào)公共利益和公共責任意識

觀念是行動的基礎和先導。作為治理體系的靈魂，觀念整合是實現(xiàn)整體性治理的前提。其方向在于破解治理主體認知上的差異和沖突，增進治理主體間的共識，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境“善治”(good governance)。當前，“公共性”是農(nóng)村環(huán)境治理共同體觀念整合的價值基石。其原因在于公共性是各治理共同體的集合，是每個成員在其中找尋意義、分享價值、凝聚利益的最大公約數(shù)。

秉持“公共性”價值導向具體表現(xiàn)為以下兩個方面。一是政府牢固樹立“公共利益至上”的執(zhí)政觀念。整體性治理強調(diào)把公眾需要和公眾利益放在首位，要求發(fā)揮政府公共服務職能，建立現(xiàn)代治理必需的“負責制政府”(accountable government)，為社會公眾提供無縫隙的公共服務。“負責制政府”意味著“統(tǒng)治者相信自己應對治下的民眾負責，應將民眾利益置于自身利益至上”[17]。所以，農(nóng)村環(huán)境整體性治理要堅持以人民為中心，以實現(xiàn)公共利益為價值導向。要落實這一理念，政府部門必須回歸初心，強調(diào)公共關懷，發(fā)展公共理性，從以政績?yōu)閷虻膬r值觀轉向以公共利益為導向的民生觀。政府要把農(nóng)民對美好環(huán)境的需求貫穿于農(nóng)村環(huán)境治理的整個進程中，以解決農(nóng)民生活中的環(huán)境問題作為政府運作的出發(fā)點，大力加強生態(tài)文明建設，摒除官僚主義、形式主義等思想，強化綠色發(fā)展觀與綠色政績觀。

二是重塑“公共責任”意識。整體性治理強調(diào)治理主體的“公共責任”意識，把“公共責任”意識視為開展整體性治理的關鍵因素[18]168。重塑“公共責任”意識的關鍵在于各治理主體對農(nóng)村環(huán)境治理達成共識。政府必須對人民負責，這也是公共責任的精義所在。具體而言，就是強化公共責任意識，摒除部門主義、地方主義，以整體性治理思維打破部門、組織和區(qū)域之間的界限，形成“集體行動”。

(二)治理結構的優(yōu)化：從一元化向多元化和協(xié)同化的轉軌

在觀念確定的前提下，怎樣設計出行之有效的治理結構來貫徹和實現(xiàn)這種觀念，成為一個重要問題。推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，可從治理主體結構、組織結構和體制結構等維度優(yōu)化治理結構。

1.主體結構：形成合作共治的治理共同體。整體性治理的基本特征是從“獨治”走向“合作共治”。具體而言，就是通過改變傳統(tǒng)的政府一元化治理模式，形成多元合作治理模式。究其根源，這是由現(xiàn)代化的變化發(fā)展帶來的社會變遷所導致的。一方面，現(xiàn)代性內(nèi)部的裂變所導致的風險社會和全球化帶來的治理危機是全方位的，無論是國家、社會還是個人都無法單獨擔負應對風險的重任；另一方面，民主化的發(fā)展進程中，公民權利意識的不斷增強、社會組織力量的孕育成長，不斷挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的家長式獨斷性管理模式。整體性治理模式就是針對治理風險加大、民主化程度提高的現(xiàn)實而出現(xiàn)的，它要求社會治理體系從封閉、獨斷走向開放、協(xié)商，改變政府是農(nóng)村環(huán)境單一治理主體的困境，讓社會、個人等多元主體參與農(nóng)村環(huán)境治理，形成“治理共同體”。換言之，就是要在發(fā)揮政府作用的前提下，最大程度地發(fā)揮非政府潛力，實現(xiàn)政府與非政府力量合作治理的“集體行動”。這既是當前農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實需要，也是農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展趨勢。當前，多元合作治理模式的轉變，需要具備一定的條件。

第一，以轉變治理觀念為前提。與傳統(tǒng)的政府以單邊形式的管控為主要特征，以打造良好政府，實現(xiàn)對社會和公民個人的有效管控為主要目標不同的是，整體性治理更加重視社會的自我調(diào)節(jié)、公民個人的自我治理，并尋求“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[9]。因此，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理的前提是樹立合作共治觀念。政府首先要做的，就是改變現(xiàn)行的“政府主導”模式，根據(jù)農(nóng)民天然“在場”的特點，把農(nóng)民從過去的被治理對象變?yōu)橹卫淼暮诵闹黧w[19]，并主動聯(lián)結社會組織合作治理農(nóng)村環(huán)境，努力實現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的無縫對接。

第二，以建立平等關系為基礎。不同于一元化權力支配社會、個人與國家開展合作，以強化國家對社會和個人的控制力為目的，國家與其他治理主體形成治理主體間地位的不平等關系，在整體性治理中，治理主體間是一種平等的合作“伙伴”關系，沒有任何一個治理主體能擁有絕對權力來支配其他治理主體的行動，國家也只是治理中的一員。在整體性治理語境中，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理主體之間的平等，實質上就是尋求國家治理的核心問題——權力與權利關系的平等[20]，即國家(政府)與社會、個人之間的平等。實現(xiàn)這一關系的關鍵是以法治為基礎在權力和權利之間劃定邊界，一方面要把權力關進制度的籠子里，以法律和制度嚴格限制國家之所“不能”，規(guī)范權力運行，科學定位政府的角色和職能，使政府權力在農(nóng)村環(huán)境治理中不缺位、不錯位、不越位；另一方面要加大保障農(nóng)村社會與農(nóng)民個人基本權利的力度，凸顯農(nóng)民在環(huán)境治理中的話語權，在法治規(guī)則下尋求農(nóng)民之所“能”，如依法保障農(nóng)民爭取環(huán)境信息的參與權、決策權，從而實現(xiàn)環(huán)境治理的公平正義。

第三，以增強信任為動力。信任是合作共治的內(nèi)在要求，是應對生態(tài)危險的重要條件。轉型時期農(nóng)村環(huán)境風險具有極大的不確定性和巨大危害性，在客觀上決定了多元治理主體要維持合作關系共同應對風險，必須憑借相互之間的信任?！爱斘覀儾荒芡耆刂莆磥淼氖录r，信任將成為我們的憑借?！盵21]從某種意義上講，多元治理主體間的信任度越高，越能促進合作意愿且保持其合作關系的穩(wěn)定，進而降低治理成本。當前，在傳統(tǒng)社會信任被破壞，現(xiàn)代社會信任尚未成熟的大背景下，重塑互動信任的關鍵在于增進社會信任和政府信任。要完善農(nóng)村生態(tài)補償機制，維護農(nóng)民合法權益；要為政府與社會和個人良性互動搭建平臺，如健全環(huán)境監(jiān)督平臺，充分利用舉報信、公開電話、網(wǎng)絡信箱等手段，鼓勵社會組織和農(nóng)民個人舉報環(huán)境違法行為；完善生態(tài)環(huán)境信息公開機制，及時向農(nóng)民公開生態(tài)環(huán)境信息，保障農(nóng)民的環(huán)境知情權，提高政府公信力；開展環(huán)境治理失信行為整治，將鄉(xiāng)村環(huán)境治理失信行為納入社會信用體系；運用電子政務平臺，完善生態(tài)環(huán)境信息共享機制，以信息共享的方式增進政府內(nèi)部各部門間的信任?？偠灾?，要綜合運用德治法治自治手段，以完善的信任機制保障合作治理的穩(wěn)定性，從而實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的整體治理。

2.組織結構：構建部門協(xié)同的治理組織形式。整體性治理倡導部門間的整合以協(xié)調(diào)政府內(nèi)部組織機構來提高治理效能，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。當前，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理中從組織裂化轉向部門協(xié)同，需在以下三個維度上同時下功夫。

第一，在宏觀維度上推動治理機構組織進行逆碎片化的大部門整合。與傳統(tǒng)管理模式中“政出多門”不同的是，整體性治理重在打破政府部門職能分工，將業(yè)務性質相近、職能存在交叉的機構進行精簡、合并，繼而實現(xiàn)組織和功能的重塑，最終建立整體性政府，實現(xiàn)整體性治理。因此，當前可以分階段、有重點、循序漸進式地將承擔農(nóng)村環(huán)境治理職能相近、業(yè)務領域交叉嚴重的部門機構實行整合，組建新的大部門。如將分散在農(nóng)、林、水、土等部門的生態(tài)環(huán)保機構整合到統(tǒng)一的大生態(tài)環(huán)保部門中，從而避免部門獨立導致的政策沖突和片面性，保證農(nóng)村環(huán)境治理的統(tǒng)一性。

第二，在中觀維度上推動治理層級的整合。傳統(tǒng)的金字塔式科層管理模式由于行政鏈條過長，對現(xiàn)代化發(fā)展帶來的復雜性挑戰(zhàn)反應遲緩與之形成鮮明的對比，整體性治理以整合不同層級或同一層級，減少縱向行政鏈條，縮短層級距離，實現(xiàn)組織結構扁平化為主要特征。當前，面對日益復雜多變的農(nóng)村社會環(huán)境，傳統(tǒng)意義上的金字塔式組織結構在農(nóng)村環(huán)境治理中越來越顯得僵化。因此，應加強基層政府組織機構層級的整合，建立垂直統(tǒng)一的治理體制，形成更具靈活性、扁平化、彈性化的網(wǎng)絡化治理結構，從而實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的整體性治理，提高治理效能。

第三，在微觀維度上以組織部門間的協(xié)同為關鍵推進政府部門職能優(yōu)化。大部制改革和治理層級整合只是整體性治理的基礎，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理的關鍵在于加強政府內(nèi)部機構協(xié)調(diào)，優(yōu)化政府部門職能，整合政府服務方式，建立無縫隙政府。其核心是如何采取有效方式實現(xiàn)公共服務的有效供給，為農(nóng)民提供無縫隙的環(huán)境治理服務。從協(xié)調(diào)的方向來看，一方面要加強縱向環(huán)保部門間的協(xié)調(diào)，按照權責一致原則，合理劃分各級環(huán)保部門的財權和事權；加強上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的直接領導。另一方面在橫向上建立環(huán)保部門與其他相關部門的綜合協(xié)調(diào)制度與機制。

3.體制結構：形成有力道的制度供給體系。根據(jù)奧爾森的集體行動理論，要形成集體行動，制度約束是至關重要條件[22]。這與整體性治理理論認為 “制度是重要的治理工具”具有一致性[18]233。當前，農(nóng)村環(huán)境治理的關鍵在于建設以法治為核心的有力度的制度供給。有力度的制度設計不僅能夠對農(nóng)村環(huán)境治理主體的行為形成約束和限制，使治理主體的行為有章可依，防范治理主體“搭便車”的機會主義行為，而且能夠保障多元主體間的沖突得以協(xié)調(diào)、功能差異得以整合，進而克服“集體行動困境”，提高農(nóng)村環(huán)境治理效能。其著力點在于以下兩個方面。

第一，完善制度供給。一方面，鑒于農(nóng)村環(huán)境立法偏弱、可操作性不強的缺陷，整體性治理需構建針對農(nóng)村環(huán)境治理的系統(tǒng)性法律法規(guī)體系，減少農(nóng)村環(huán)境立法盲區(qū)。在立法程序上，加強制度制定中的主體協(xié)調(diào)，雖然在制定制度方面國家居于主導地位，但也應推動公眾尤其是農(nóng)民的實質性參與，明確公眾尤其是農(nóng)民參與立法和行政決策的權限，為公眾提供利益表達平臺，促進立法的民主性；在立法內(nèi)容上，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特殊性和復雜性，重點加強面源污染、固體垃圾廢棄物污染、養(yǎng)殖業(yè)污染、大氣污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、城市轉移污染等領域的立法工作，推進農(nóng)村環(huán)境的系統(tǒng)性治理；在立法質量上，確立農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境質量標準和評價體系，提升法律條文的可操作性。另一方面，鑒于農(nóng)村基本環(huán)境公共服務供給不足的現(xiàn)狀，健全農(nóng)村基本環(huán)境公共服務供給制度。在供給模式上，按照整體性治理的要求，建立以公共財政托底、村集體經(jīng)濟組織為主體，其他力量參與的多元化供給體制，規(guī)避政府一元化供給服務的缺陷，保障農(nóng)村基本環(huán)境公共服務供給的多元性、可持續(xù)性。

第二，建設多元化的制度供給體系。在傳統(tǒng)的政府管理模式中，國家是唯一的制度供給者。在整體性治理中，國家雖然仍是制度供給的主要承擔者，但不再是唯一的制度供給者，其他治理主體作為重要參與者提供了非正式制度，開辟了制度供給的新渠道，從而使制度供給呈現(xiàn)多元化的特征。在正式制度給定的前提下，非正式制度也能決定農(nóng)村環(huán)境的治理水平。當前，建設農(nóng)村環(huán)境的制度供給體系，要積極推動形成多元化的、復合型的制度供給結構。在這一結構中，既有國家著眼于生態(tài)環(huán)境的整體性治理完善生態(tài)環(huán)境立法形成的正式制度，也有社會組織著眼于重塑農(nóng)村生態(tài)文化，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度的引導，二者合力規(guī)范社區(qū)農(nóng)民形成綠色生產(chǎn)生活方式。

(三)治理過程的重構：再造系統(tǒng)性的治理行動

在治理觀念、治理結構、治理過程相統(tǒng)一的治理體系中，治理過程是直接反映治理觀念和治理結構的外在表現(xiàn)。

1.治理環(huán)節(jié)：實現(xiàn)全流程治理。任何事物的發(fā)展變化都是一個經(jīng)歷量變到質變到新的量變到新的質變不斷循環(huán)往復的過程，這一規(guī)律提供了事物發(fā)展是量變和質變的統(tǒng)一、階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一的觀察事物的原則和方法。所以，要實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)代化治理，必須堅持“源頭治理、過程監(jiān)督、應急處置、善后修復”相結合的全流程治理范式，從而保證治理過程的連續(xù)性和完整性。但目前農(nóng)村環(huán)境治理普遍存在重應急處理環(huán)節(jié)而忽視其他環(huán)節(jié)的問題，所以，農(nóng)村環(huán)境全流程治理應加強源頭治理、過程監(jiān)督和善后修復環(huán)節(jié)的治理。在源頭治理上，一方面要加強農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)中的污染源、工業(yè)生產(chǎn)中的污染源的控制；另一方面要完善生態(tài)環(huán)境危機預警系統(tǒng)，建立靈活、高效的生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測、分析、發(fā)布和處理系統(tǒng)。在過程監(jiān)督上，要加強生態(tài)環(huán)境政策的監(jiān)督、評估和反饋，保障政策的執(zhí)行力。在善后修復上，一方面要加強生態(tài)環(huán)境問題的有形修復，如完善生態(tài)環(huán)境基礎設施建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；另一方面要加強生態(tài)環(huán)境問題的無形修復，即反思農(nóng)村環(huán)境問題的根源，及時總結經(jīng)驗教訓，避免生態(tài)環(huán)境問題的重復出現(xiàn)。

2.治理內(nèi)容：實現(xiàn)全要素治理。農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)是由內(nèi)部若干要素組成的有機整體，各要素之間相互作用聯(lián)系在一起，生態(tài)環(huán)境問題的嚴重性就是各要素之間相互作用的結果。因此，農(nóng)村環(huán)境治理必須堅持整體性考量，統(tǒng)籌綜合治理和專項治理。一方面，要重視專項治理，抓住生態(tài)環(huán)境問題的關鍵因素，按照流域尺度和區(qū)域尺度，找準問題突破口。另一方面，要從整體性角度出發(fā)，統(tǒng)籌考量各要素之間的密切聯(lián)系，根據(jù)相關要素功能聯(lián)系和空間影響范圍，將其看作一個有機整體，探索出整體性、系統(tǒng)性解決方案，如加大農(nóng)村環(huán)境外在設施建設，大力提高農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)在意識。

3.治理手段：實現(xiàn)全方式治理。實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理要綜合運用多種手段，而不能單純依靠行政手段，歸根結底這是由農(nóng)村自身環(huán)境和外圍大環(huán)境所決定的。從大環(huán)境來說，一方面，改革開放以來，中國社會分化程度的日益提高，政府不再是資源和機會的壟斷者。這就決定了政府不可能完全靠行政手段和政府資源來解決農(nóng)村環(huán)境問題。另一方面，全面依法治國的深入推進使中國逐步從卡里斯瑪型領導權威走向法理型領導權威，政府干預社會的合理性受到了一定的約束。當政府不再扮演全能主義角色，日益成為一個有限責任政府時，國家就必須注重運用法治手段提高農(nóng)村環(huán)境治理效能。從農(nóng)村自身環(huán)境來說，農(nóng)村環(huán)境治理不能忽視農(nóng)村經(jīng)濟社會和自然基礎的特殊性，農(nóng)村經(jīng)濟基礎的多樣化、產(chǎn)業(yè)結構的多元化、社會形態(tài)的多元化、自然環(huán)境的復雜性，在客觀上決定了農(nóng)村環(huán)境治理不能完全依靠行政手段，而必須結合農(nóng)村特殊背景，綜合運用行政、經(jīng)濟、法治、科技等手段，提高農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)代化水平。

總之，推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化是中國在處于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中面臨的重大課題。農(nóng)村環(huán)境治理中出現(xiàn)的各種問題，集中暴露出“碎片化”治理在提高農(nóng)村環(huán)境治理效能、推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化進程中的軟肋。整體性治理理論與我國農(nóng)村環(huán)境治理具有高度的契合性，對于提高農(nóng)村環(huán)境治理效能，推進農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義。