陳 杰，劉佐菁

（1.廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測研究中心，廣東廣州 510033；2.廣東省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，廣東廣州 510033）

自2017 年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)以來，美國的對華制裁范圍已從貿(mào)易關(guān)稅蔓延至人才交流和科技合作領(lǐng)域，已有多位入選我國國家人才引進(jìn)計(jì)劃的華人專家先后在美國遭遇“犯罪”指控或革除學(xué)術(shù)職務(wù)，同時(shí)，美國亦限制了赴美攻讀科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)專業(yè)領(lǐng)域的留學(xué)生規(guī)模和簽證有效期。在中美關(guān)系趨緊與民粹主義在全球范圍內(nèi)尤其是西方世界復(fù)興的背景下，海外華裔科技人才回流趨勢加強(qiáng)。近年我國每年留學(xué)歸國人才的規(guī)模高達(dá)50 萬人，逐漸成為我國人才隊(duì)伍的重要組成部分［1］。在此形勢下，我國有必要采取更為開放、積極的應(yīng)對措施，針對海外華人開展引才引智工作，吸引留學(xué)人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，進(jìn)一步打造人才高地。

1 文獻(xiàn)綜述

從已有研究來看，目前對吸引人才流動(dòng)的研究中，基本上集中于推拉理論的視角。推拉理論（the push and pull theory）最早起源于19 世紀(jì)的英國，從1885 至1889 年，Ravenstien［2］研究了英國、歐洲其他國家以及北美的人口數(shù)據(jù)，并且提出7 條“移民的規(guī)律”（the laws of migration）。1966 年，英國學(xué)者Lee［3］發(fā)展了系統(tǒng)的推拉理論，將影響移民的所有因素分為起源地的推力因素、目的地的拉力因素以及中間障礙、個(gè)人因素等4 類，通過實(shí)證研究，歸納出影響移民遷移的許多因素，如收入、工作滿意度、公共設(shè)施、教育和氣候等。阿特巴赫等［4］總結(jié)了影響第三世界國家學(xué)生出國留學(xué)的因素，其中祖國的推力因素包括獲得留學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金的可能性、較差的教育水平、不滿意的政治氣候等8 個(gè)因素，接收國的拉力因素包括優(yōu)質(zhì)的教育、適宜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、獲得國際工作經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)等7 個(gè)因素。魏春麗等［5］和Zweig 等［6］也認(rèn)為人才流動(dòng)可視為輸出國（推動(dòng)因素）和輸入國（拉動(dòng)因素）共同博弈的結(jié)果。

一國政策、環(huán)境的改變將通過拉力作用于國際學(xué)術(shù)人才，主動(dòng)吸引留學(xué)人才的外部拉力因素主要涉及政治氣候、就業(yè)機(jī)會(huì)、工作環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境等方面［7］?，F(xiàn)有研究中，對發(fā)達(dá)國家（如美國、加拿大、澳大利亞等）基于政府意志的人才引進(jìn)已經(jīng)進(jìn)行了較為成熟的研究，包括技術(shù)移民、人才引進(jìn)法規(guī)體系、優(yōu)越的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境等方面均有深入的研究。但對于發(fā)展中國家而言，由于受到本國文化、政治、經(jīng)濟(jì)等國情因素的影響，往往較難像歐美發(fā)達(dá)國家一樣成為國際人才首選，而本族裔人才特別是出國留學(xué)人才因具有同文同種先天優(yōu)勢，往往更容易被引進(jìn)回國［8］。但對于如何吸引本族裔留學(xué)人才歸國，學(xué)界目前仍缺乏系統(tǒng)的研究。吳瑞君等［9］認(rèn)為，鑒于當(dāng)前國際環(huán)境的改變以及海外科技人才回流的新趨勢，我國亟需對引才引智工作進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。因此，在中美經(jīng)貿(mào)爭端的國際背景下，聚焦吸引留學(xué)人才歸國展開深入研究具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 我國海外留學(xué)人才回流的現(xiàn)狀和特征

目前，我國海外留學(xué)人才回流主要呈現(xiàn)以下特征：

一是數(shù)量日益龐大的留學(xué)歸國人才正成為我國人才隊(duì)伍建設(shè)的重要力量?？萍紝?shí)力雄厚的美國向來是我國學(xué)生留學(xué)首選的目的地。根據(jù)美國國際教育協(xié)會(huì)發(fā)布的《美國門戶開放報(bào)告》，2018—2019學(xué)年，我國在美留學(xué)生總數(shù)為37 萬人，占美國國際學(xué)生總數(shù)的33.7%，我國已連續(xù)10 年成為美國最大的留學(xué)生來源國［10］。近年由于中美經(jīng)貿(mào)摩擦和美國收緊赴美留學(xué)人才政策，我國留學(xué)生畢業(yè)后繼續(xù)留在美國工作和發(fā)展將面臨競爭加劇的現(xiàn)實(shí)，回國發(fā)展越來越受到在美留學(xué)生的青睞［1］。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2016 至2018 年，我國出國留學(xué)歸國人數(shù)呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢，2017 年共有48.09 萬名留學(xué)生選擇回國，回國率高達(dá)79%，較10 年前增長了48%，我國正在迎來第三次“海龜潮”［11］。數(shù)量龐大、具有國際化視野的留學(xué)歸國人才，有望成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要力量。

二是留學(xué)歸國人才呈現(xiàn)大眾化、就業(yè)多元化的特征。隨著近年出國留學(xué)向大眾化轉(zhuǎn)變，留學(xué)歸國人才也不局限于高層次人才，碩士和本科學(xué)歷人才占比更高。據(jù)報(bào)道，2016 年以來，我國留學(xué)歸國人才當(dāng)中，本科學(xué)歷占70%，碩士占25%，MBA 占3%，博士僅占1%［12］。另外，留學(xué)歸國人才的就業(yè)形態(tài)也發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，進(jìn)入體制內(nèi)單位的留學(xué)歸國人才比例下降，而民營企業(yè)成為留學(xué)歸國人才首要的就業(yè)部門，而且留學(xué)歸國人才選擇創(chuàng)業(yè)的比例也高于本土人才［11］。因此，需要進(jìn)一步為留學(xué)歸國人才群體創(chuàng)造有利的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，充分發(fā)揮各類留學(xué)人才的優(yōu)勢。

三是留學(xué)歸國人才就業(yè)的意向區(qū)域轉(zhuǎn)向新一線城市。據(jù)職場社交平臺(tái)領(lǐng)英2018 年發(fā)布的《中國海歸人才吸引力報(bào)告》顯示，北京、上海和廣州仍然是留學(xué)人才歸國首選城市，而以杭州、成都、青島等為代表的新一線城市對留學(xué)歸國人才的吸引力逐年上升，原因是這些新一線城市近年推出了一系列吸引留學(xué)歸國人才落戶的政策和措施［12］。例如，青島市瞄準(zhǔn)海歸群體，近年建成了26 家海外引才引智工作站、5處留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園區(qū)吸引留學(xué)歸國人才［13］。

四是各地區(qū)支持留學(xué)人才發(fā)展的政策環(huán)境逐漸完善。在近年留學(xué)人才“歸國潮”的背景下，國內(nèi)各城市紛紛出臺(tái)支持留學(xué)歸國人才到當(dāng)?shù)貏?chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策。從各大城市有關(guān)人才政策的覆蓋對象來看，既有面向一般留學(xué)人才的政策，也有專門為高層次留學(xué)人才制定的政策，形成了對不同層次留學(xué)歸國人才的支持［14］。早在2009 年，北京市就出臺(tái)政策促進(jìn)留學(xué)人員來京創(chuàng)業(yè)和工作，并實(shí)施“北京海外人才聚集工程”，旨在打造高層次人才向往并主動(dòng)匯聚的人才高地［15］。2016 年，上海市明確提出鼓勵(lì)市、區(qū)（縣）設(shè)立留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)投資基金、民間資本設(shè)立留學(xué)人員風(fēng)險(xiǎn)投資基金，為留學(xué)人員創(chuàng)辦的企業(yè)提供資金支持；還將在外籍人員集中區(qū)域增設(shè)外籍人員子女學(xué)校，方便留學(xué)人員子女入學(xué)［16］。2019 年，成都市出臺(tái)政策支持留學(xué)回國人員來蓉創(chuàng)業(yè)就業(yè)，政策內(nèi)容涵蓋就業(yè)技能培訓(xùn)、稅費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、安家補(bǔ)貼等方面，還專門為在海外獲得博士學(xué)位和每年在成都穩(wěn)定工作9 個(gè)月的高層次留學(xué)人才提供一次性最高30 萬元資助［17］。廣東從省級(jí)到市級(jí)也為吸引留學(xué)歸國人員出臺(tái)了一系列政策，政策內(nèi)容涵蓋了提供安家生活補(bǔ)貼、技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)、創(chuàng)業(yè)前期費(fèi)用和貸款補(bǔ)貼等，在創(chuàng)業(yè)、科研和生活等方面為留學(xué)歸國人員提供較為全面的保障［18］。

3 我國當(dāng)前吸引海外留學(xué)人才回流面臨的問題和不足

3.1 人才智力引進(jìn)面臨更加嚴(yán)峻的國際環(huán)境

近年來，美國針對入選我國國家高層次人才項(xiàng)目的海外專家學(xué)者進(jìn)行審查和予以解雇的事件不斷發(fā)生，如2018 年2 月，華人科學(xué)家席寧被美國聯(lián)邦調(diào)查局在美國以詐騙罪逮捕；2019 年5 月，著名華人生物學(xué)家、美國埃默里大學(xué)杰出講席教授李曉江和李世華夫婦被校方解雇，其實(shí)驗(yàn)室也突遭校方關(guān)閉［19］。這一系列事件的發(fā)生，在一定程度上增加了我國高層次留學(xué)人才回國工作的顧慮，中美經(jīng)貿(mào)摩擦對高層次留學(xué)人才回國工作帶來顯著負(fù)面影響［20］。

3.2 傳統(tǒng)引才工作方式在新形勢下面臨風(fēng)險(xiǎn)隱患

目前，引才合規(guī)性評(píng)估機(jī)制仍不健全，有關(guān)部門和用人單位在引進(jìn)海外留學(xué)人才時(shí)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)不強(qiáng)，對人才來源國的相關(guān)法律缺乏了解，對人才引進(jìn)涉及的相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的審查和合規(guī)性評(píng)估不到位，容易留下法律糾紛隱患。此外，我國引進(jìn)留學(xué)歸國人才鼓勵(lì)以創(chuàng)新項(xiàng)目的形式落地，往往伴隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，但是對于人才引進(jìn)類項(xiàng)目尚未建立健全的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制；而對于產(chǎn)業(yè)化類人才引進(jìn)項(xiàng)目，評(píng)審過程過度依賴專利審查結(jié)果，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制的缺失對項(xiàng)目管理及成果推廣應(yīng)用帶來了較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.3 人才引進(jìn)市場機(jī)制不健全

目前我國對海外人才的引進(jìn)主要依靠政府部門和“以才引才”方式進(jìn)行，中介市場發(fā)揮作用有限?，F(xiàn)有人才市場大都是中低端市場，獵頭等專業(yè)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場占有率很低，難以成體系引進(jìn)高端留學(xué)人才。此外，國際獵頭公司引才手續(xù)費(fèi)較高，令許多單位尤其是民營科技企業(yè)望而止步，從而陷入“引才無門”的困境。整體而言，我國留學(xué)人才引進(jìn)中介市場還處于成長初期，各方面制度都不完善，鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的各項(xiàng)措施也比較少，與我國對中高端人才強(qiáng)烈需求意愿不符。

3.4 留學(xué)歸國人員創(chuàng)業(yè)融資難問題突出

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國留學(xué)人員回國創(chuàng)辦科技型企業(yè)以家族自有資金為主，如廣州市留學(xué)人員回國依靠自有資金創(chuàng)業(yè)比例達(dá)83.6%，天使投資和創(chuàng)業(yè)投資難以滿足留學(xué)歸國人員創(chuàng)業(yè)融資需求［21］。目前我國對科技企業(yè)孵化的扶持政策較為完善，各類政府引導(dǎo)基金和風(fēng)險(xiǎn)投資較多，但主要集中于孵化和中試階段，對留學(xué)歸國人員創(chuàng)辦的科技型企業(yè)在市場化環(huán)節(jié)缺乏戰(zhàn)略投資。而銀行科技信貸覆蓋面窄，且貸款審核標(biāo)準(zhǔn)以有形資產(chǎn)為主，輕資產(chǎn)的初創(chuàng)型科技企業(yè)往往難以達(dá)到融資的資產(chǎn)門檻要求。

3.5 人才發(fā)展環(huán)境仍有待優(yōu)化

對多位國家重大人才工程入選專家開展的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，專家們普遍認(rèn)為我國與發(fā)達(dá)國家在科研硬件方面的差距已大大縮小，但軟環(huán)境差距還比較大［22］。例如，科研經(jīng)費(fèi)、學(xué)術(shù)榮譽(yù)等資源分配過于集中，學(xué)術(shù)界“講關(guān)系、搞小圈子”的現(xiàn)象比較普遍；考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向不合理，導(dǎo)致科研誠信不佳、學(xué)風(fēng)浮躁和成果轉(zhuǎn)化難等問題；科研單位中行政權(quán)力主導(dǎo)科研資源調(diào)配、管理的“官本位”問題仍十分突出；政府對科研機(jī)構(gòu)的財(cái)政持續(xù)性支持不足，科研人員在爭取科研項(xiàng)目上花費(fèi)過多精力，難以潛心研究。因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化人才發(fā)展軟環(huán)境，增強(qiáng)我國高層次留學(xué)人才回國效力的信心。此外，為留學(xué)歸國人才提供的生活保障和公共服務(wù)不夠完善，如部分已入籍外國的留學(xué)專家回國工作，其退休后在國內(nèi)的養(yǎng)老保障不充分。

4 國際上吸引本族裔人才回流的做法和經(jīng)驗(yàn)

從發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家吸引留學(xué)歸國人才的做法來看，主要通過實(shí)施各類留學(xué)人才回流計(jì)劃、稅收優(yōu)惠政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)保障等措施，吸引本族裔留學(xué)人才歸國［23］。

4.1 成立專門人才工作機(jī)構(gòu)

印度建立高規(guī)格專門政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理海外印度人事務(wù)。21世紀(jì)以來，印度政府十分重視海外移民，并高標(biāo)準(zhǔn)建立了專門的政府機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海外印度人才事務(wù)，促使印度實(shí)現(xiàn)了海外移民事務(wù)在政府機(jī)構(gòu)中的地位全面提升和職能整合，這在發(fā)展中國家中是獨(dú)一無二的，奠定了為2 200 多萬海外印度人提供全方位服務(wù)的制度基礎(chǔ)［24］。加拿大則有公民和移民部（Citizenship and Immigration Canada）、就業(yè)和社會(huì)發(fā)展部（Employment and Social Development Canada）、工業(yè)部（Industry Canada）等3 個(gè)部門共同承擔(dān)人才引進(jìn)職能。其中，公民和移民部負(fù)責(zé)管理外國人移民加拿大及赴加訪問、工作或就學(xué)，以及移民融入加拿大社會(huì)；就業(yè)和社會(huì)發(fā)展部負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)制定雇用海外人才的標(biāo)準(zhǔn)和說明；工業(yè)部負(fù)責(zé)有關(guān)研究獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目管理［25］。

4.2 實(shí)施以海外本國族裔為主的人才引進(jìn)計(jì)劃

德國為吸引德裔人才歸國工作，為海外德裔青年人才提供1 萬個(gè)科教領(lǐng)域的高級(jí)職位，并妥善安排科研人員子女教育及其配偶就業(yè)問題［26］。以色列政府把吸收海外以色列人回國作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，2007—2008 年在以色列建國60 周年之際，以色列移民吸收部針對海外以色列人發(fā)起了“六十周年之際回家計(jì)劃”，5 年內(nèi)投資1 億以色列新謝克爾，計(jì)劃每年吸收1.5 萬名海外以色列人回國；2013 年6 月，以色列發(fā)起了“以色列國家引才計(jì)劃”（Israel National Brain Gain Program），致力于吸引生活在海外的以色列高層次人才回國，為海外以色列人才及其家庭回國提供支持和幫助（尤其在就業(yè)方面）［27］。印度推出多項(xiàng)面向海外印度人的政策，設(shè)立“海外印度人節(jié)”和“海外印度人獎(jiǎng)”，并瞄準(zhǔn)海外“印二代”推出“了解印度計(jì)劃”（KIP）和“學(xué)習(xí)印度計(jì)劃”（SIP）等［28］。2017 年以來，美國、英國、澳大利亞和奧地利等國的自由主義技術(shù)移民體系迅速瓦解，以“本國為先”的民族主義技術(shù)移民政策陸續(xù)出臺(tái)［9］。

4.3 實(shí)施針對性的稅收優(yōu)惠政策

2008 年9 月，以色列議會(huì)移民、吸收與流散事務(wù)委員會(huì)通過了《收入稅法則》第168 條修訂案，其內(nèi)容為針對新移民和歸國公民的稅收優(yōu)惠政策，包括被動(dòng)收入免稅、資本利得免稅等［29］。這項(xiàng)政策的目的是通過提供廣泛的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)海外以色列人回國。這項(xiàng)政策也有利于外國人在以色列的投資行為，從而促進(jìn)以色列經(jīng)濟(jì)增長。馬來西亞對自愿回國投資創(chuàng)業(yè)的留學(xué)生，免除兩年所得稅及所有固定資產(chǎn)稅。

4.4 精準(zhǔn)對接，提供完整的駐外聯(lián)絡(luò)服務(wù)

一是打造海外人才信息庫。自20 世紀(jì)60 年代起，印度政府就開始投資創(chuàng)建科學(xué)人才庫，遍及全球主要發(fā)達(dá)國家，使印度政府精確掌握海外人才分布，根據(jù)發(fā)展需要做到有的放矢、精準(zhǔn)引才。二是提供完整的駐外聯(lián)絡(luò)服務(wù)。2007 年7 月，以色列科學(xué)院建立了專門的聯(lián)絡(luò)中心（The Israel Academy of Sciences Contact Center），致力于聯(lián)絡(luò)旅居海外的以色列科研人員，以吸引他們返回以色列，在該中心的幫助下，許多海歸科學(xué)家被吸收到以色列不同的大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)［30］。以色列還實(shí)施“以色列之家”“社團(tuán)中心”等計(jì)劃。以色列移民吸收部聯(lián)合外交部在海外以色列人聚集地建立了許多“以色列之家”，該機(jī)構(gòu)位于以色列駐外大使館和領(lǐng)事館，聚焦于提供有關(guān)以色列的語言、文化、社會(huì)和政治信息，致力于維持和增強(qiáng)以色列國家與海外以色列人之間的聯(lián)系，目的是為有興趣歸國的海外以色列人提供咨詢和指導(dǎo)，并為其歸國行為提供全方位的支持，包括移民歸國手續(xù)、關(guān)稅、保險(xiǎn)、就業(yè)、服役等事宜，成為促進(jìn)海外以色列人歸國的重要手段。

4.5 全方位的歸國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)配套服務(wù)

歐美發(fā)達(dá)國家向來重視吸納人才，積極地出臺(tái)政策引導(dǎo)海外留學(xué)人才尤其是高層次科技人才回國發(fā)展，不僅為人才提供高水平科研平臺(tái)和科研項(xiàng)目資金，以及優(yōu)良的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，還為學(xué)術(shù)人員及其家屬提供生活保障。2006 年，法國政府推出了近30 項(xiàng)具體措施，吸引外國投資者、留學(xué)人員、研究人員和移居國外的法國人回國投資創(chuàng)業(yè)。2007 年，法國設(shè)立了海外科研人員歸國激勵(lì)基金，從海外引進(jìn)的、符合條件的頂尖學(xué)術(shù)帶頭人可獲得20 萬歐元的政府獎(jiǎng)勵(lì)，其家屬的就業(yè)和保險(xiǎn)也由政府一并解決。2009 年，法國實(shí)施了“博士后返回計(jì)劃”，大力吸引青年科技人才回流，促進(jìn)本國青年科技人才快速發(fā)展［31］。

5 我國吸引海外留學(xué)人才回流的對策建議

5.1 建立健全評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

大力推行實(shí)行人才安全背景和誠信審查制度，對于由政府發(fā)起或資助的引才薦才項(xiàng)目，將人才在海外的教育和工作經(jīng)歷等作為規(guī)范性審查的必要環(huán)節(jié)，對申報(bào)人是否存在知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為、簽訂競業(yè)禁止協(xié)議、涉及原任職單位商業(yè)秘密、違反相關(guān)國家兼職取酬和科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定等問題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)審查和評(píng)估，必要時(shí)由相關(guān)安全部門進(jìn)行背景審查。完善引進(jìn)留學(xué)人才的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議工作，防范引才項(xiàng)目實(shí)施及市場化、商業(yè)化過程中的產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

5.2 多渠道引進(jìn)高層次留學(xué)人員

堅(jiān)持人才資源的全球化配置，多渠道引進(jìn)海外人才，從發(fā)達(dá)國家擴(kuò)展到發(fā)展中國家，從高端人才擴(kuò)展到各類人才協(xié)調(diào)并重，吸引青年人才來華留學(xué)、參與科研和開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦的背景下，我國要更加堅(jiān)定地實(shí)行人才資源的全球化配置，充分利用好海外華僑華人眾多的先天優(yōu)勢，呼吁海外留學(xué)人才回國發(fā)展，并進(jìn)一步關(guān)注日本、歐洲等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的優(yōu)勢領(lǐng)域，加強(qiáng)國際科技合作交流，更大范圍設(shè)立海外引才工作站，發(fā)揮聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)亓魧W(xué)人才的作用；其次，通過柔性引才，采取吸引短期來華、訪學(xué)、技術(shù)培訓(xùn)等方式，擇優(yōu)留用“一帶一路”沿線國家的高層次科技人才和有潛力的優(yōu)秀青年科技人才，拓寬我國留學(xué)歸國人才的來源。

5.3 發(fā)揮市場引才用才主體作用

調(diào)整海外引才方式方法，注重發(fā)揮市場和民間力量的引才主體作用，圍繞市場自身需求引進(jìn)人才，從而更好達(dá)成目標(biāo)，并最大限度保護(hù)海外高層次人才。依托獵頭體系，建立招攬國際化人才的市場化網(wǎng)絡(luò)。參照國外經(jīng)驗(yàn)做法，探索培育“政府獵頭”，選擇北京、上海、廣州等人才集聚度高的城市，探索由政府牽頭成立國際獵頭機(jī)構(gòu)，在全球搜索、關(guān)注、獵取高層次人才，逐步建立以政府為龍頭、市場為主體的獵頭體系。以市場為主，在美國、歐洲等高層次人才集聚之地建立聯(lián)系人才的海外聯(lián)絡(luò)處、聘任海外人才工作顧問、建立海外人才數(shù)據(jù)庫，對接各地區(qū)科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實(shí)際需求，在全球范圍內(nèi)引進(jìn)國內(nèi)企業(yè)所需創(chuàng)新人才［32］。

5.4 完善留學(xué)人才創(chuàng)業(yè)政策和融資渠道

一是加強(qiáng)建設(shè)留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園，加大公共服務(wù)平臺(tái)投入。完善針對歸國創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員孵化政策，加大政策宣傳力度，對技術(shù)含量高、發(fā)展前景廣的項(xiàng)目，出臺(tái)更加靈活有效的支持政策。同時(shí)，進(jìn)一步加大對科技成果轉(zhuǎn)化等公共服務(wù)平臺(tái)投入，形成國家、地方政府、用人單位共同投入的良性機(jī)制，更好服務(wù)留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)干事。二是拓寬創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的融資渠道。尤其是針對留學(xué)歸國人員創(chuàng)辦的創(chuàng)新科技型企業(yè)，設(shè)定適當(dāng)?shù)你y行貸款審核標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展供應(yīng)鏈與訂單信貸；針對這類企業(yè)具有較強(qiáng)創(chuàng)新實(shí)力特點(diǎn)，探索設(shè)計(jì)“技術(shù)流+能力流”專屬信貸評(píng)價(jià)體系，打破唯資金流的單一放貸標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)銀行為核心企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游的這類企業(yè)提供資金。大力推廣深圳市的經(jīng)驗(yàn)和做法，由政府財(cái)政設(shè)立融資擔(dān)?；?，撬動(dòng)銀行科技放貸。允許政府資金以“股權(quán)跟投”方式參與留學(xué)歸國人員創(chuàng)辦的科技型企業(yè)融資。對于部分技術(shù)領(lǐng)先，但缺乏有形抵押物而難以獲得銀行信貸資金支持的留學(xué)歸國人員創(chuàng)辦的科技型小微企業(yè)，允許通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、合同訂單貸款等方式實(shí)現(xiàn)快速信貸融資。

5.5 優(yōu)化服務(wù)保障，打造國際化的人才發(fā)展環(huán)境

一是加強(qiáng)服務(wù)保障。放寬留學(xué)人員回國發(fā)展的戶籍限制，讓留學(xué)回國人員能在工作或創(chuàng)業(yè)的城市享有相應(yīng)住房、醫(yī)療、子女入學(xué)等社會(huì)福利；放寬對留學(xué)歸國人員在當(dāng)?shù)氐馁彿織l件限制，對留學(xué)歸國人才提供住房補(bǔ)貼；加快設(shè)立面向留學(xué)歸國人員子女的雙語學(xué)校，積極推動(dòng)雙語教學(xué)，使留學(xué)歸國人員子女有熟悉的外語環(huán)境，助其成為跨文化人才；進(jìn)一步開放工作簽證、永久居留申請通道，為留學(xué)人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供出入境便利政策。二是優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境。從長期來看，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境才能持續(xù)凝聚人才、避免人才流失，因此我國應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化有利于高層次留學(xué)歸國人才發(fā)展的環(huán)境建設(shè)，在人員出入境制度改革、科研經(jīng)費(fèi)分配改革和項(xiàng)目持續(xù)資助、職稱評(píng)審改革、科研設(shè)施和人員配備等方面持續(xù)優(yōu)化；營造“鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗”的創(chuàng)新文化氛圍，鼓勵(lì)青年留學(xué)人才大膽探索、勇于開創(chuàng)事業(yè)；加快推動(dòng)與人力資本國際流動(dòng)相適應(yīng)的市場化人才培養(yǎng)、選拔、使用、評(píng)價(jià)、吸引、激勵(lì)、流動(dòng)制度規(guī)范和政策保障體系建設(shè)；循序漸進(jìn)地解決留學(xué)歸國人才發(fā)展的制度、文化、觀念、設(shè)施和設(shè)備、居住和生活等方面的問題，通過創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、創(chuàng)新空間拓展和創(chuàng)新氛圍營造等，使我國成為留學(xué)歸國人才科研、創(chuàng)業(yè)的沃土［33］。

6 結(jié)論

在中美貿(mào)易摩擦升級(jí)的新形勢下，我國吸引留學(xué)人才歸國意義重大。本研究分析我國在留學(xué)人才引進(jìn)方面面臨的嚴(yán)峻國際環(huán)境，傳統(tǒng)引才工作方式在新形勢下面臨的風(fēng)險(xiǎn)隱患，以及人才引進(jìn)市場機(jī)制不健全、留學(xué)歸國人員創(chuàng)業(yè)融資難和人才發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化等突出問題，提出應(yīng)立足國際視野開展制度創(chuàng)新，促進(jìn)海外留學(xué)人才回流。研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在吸引留學(xué)人才歸國方面，主要通過成立專門人才工作機(jī)構(gòu)、實(shí)施以海外本國族裔為主的人才引進(jìn)計(jì)劃、實(shí)施針對性的稅收優(yōu)惠政策、提供完整的駐外對接聯(lián)絡(luò)服務(wù)以及全方位的歸國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)配套服務(wù)等措施，全方位吸引本族裔留學(xué)人才歸國。通過梳理分析國際上的典型做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究提出我國要通過建立健全評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、拓寬渠道引進(jìn)高層次留學(xué)人員、發(fā)揮市場引才用才主體作用、完善留學(xué)人才創(chuàng)業(yè)政策和融資渠道、優(yōu)化服務(wù)打造國際化的人才發(fā)展環(huán)境等途徑，吸引留學(xué)人才歸國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

人才是第一資源，在中美貿(mào)易新形勢下，我國采取更為積極、開放的人才政策廣聚天下英才尤為迫切。本研究試圖為吸引留學(xué)人才歸國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供可供參考的對策建議，但鑒于形勢的不斷發(fā)展，本研究難免存在一定的局限，后續(xù)將進(jìn)一步跟進(jìn)形勢變化開展持續(xù)研究。