楊康新，梁永寬

(1.國家石油天然氣管網(wǎng)集團華南分公司，廣東廣州 510620；2.中國人保財險深圳市分公司，廣東深圳 518003)

2017 年3 月發(fā)生的陜西奧凱電纜事件，是近年國內(nèi)工程項目領域的大事件。陜西奧凱電纜有限公司通過低價競標方式，在西安地鐵3 號線電纜項目招標中獲得訂單，為了使利潤最大化，在生產(chǎn)中降低成本，導致產(chǎn)品不合格，嚴重影響項目質(zhì)量安全和西安地鐵聲譽。一時間，項目管理與承包商關系、招標評標策略以及低價中標模式，成為熱點問題。

1 研究現(xiàn)狀

項目管理績效有很多影響因素，如承包商或代建人選擇、風險分擔、風險報酬等［1］。宋宇名等［2］認為，項目組織文化對項目績效存在顯著正向影響，并且柔性文化導向?qū)椖靠冃У挠绊懘笥诳刂莆幕瘜?；此外，良好的關系態(tài)度、合作實踐和共同能力，對科研項目績效具有影響積極［3］。吳建南等［4］認為，項目負責人特征對項目績效也存在不同形式的影響。

無論是建設項目還是科研項目，都需要通過招標或評審等方式尋找最合適的合作方，即項目承包商或團隊。隨著市場在資源配置中的作用發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，工程項目發(fā)包模式的變遷方式，由傳統(tǒng)的自上而下的強制性變遷逐步向自下而上的誘致性變遷轉(zhuǎn)變［5］。合作方選擇方式?jīng)]有絕對完美，但都希望尋到合適的項目承擔方。駱亞卓［6］對在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中引用率最高的20 篇有關工程項目資質(zhì)審核指標的文獻進行了梳理,發(fā)現(xiàn)財務狀況、技術(shù)能力、管理能力、社會聲譽、工程經(jīng)驗5 個一級指標至為重要。孫蓉［7］認為，招投標不僅能夠影響到工程造價全過程的控制，同時還能夠?qū)こ藤|(zhì)量及工程進度引起不同程度的連鎖反應。方雪珠［8］認為，最低價中標法可以最大限度地實現(xiàn)投資效益，避免人為因素，防止腐敗行為；秦旋等［9］認為，最低價中標法的評標過程簡單，節(jié)約交易成本，易形成優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，有效配置社會資源。但以價格為主的評標方式，也可能導致工程質(zhì)量低劣、工程造價失控以及工程延期等［10］。賀蘇靜［11］通過對廣州地鐵實踐的分析，認為建立誠信評分企業(yè)庫并調(diào)整誠信得分比例、制定最優(yōu)報價原則、調(diào)整技術(shù)經(jīng)濟標的分值比例、調(diào)整投標基準價下浮率等，有助項目實施。

2 調(diào)查概況

基于研究現(xiàn)狀和對業(yè)界資深人士的訪談，把研究方向確定為哪些因素影響項目業(yè)主的招標選擇，而評標策略特別是低價中標對項目過程管理，包括項目的質(zhì)量、安全和造價結(jié)算，以及過程管理的影響如何。根據(jù)文獻和業(yè)界的實際應用，選擇承包商的名氣、資質(zhì)等級、綜合實力、相關項目業(yè)績、合作經(jīng)歷、總報價和報價清單作為影響中標的因素，同時，也把低價中標與項目管理績效建立關系，研究它們之間的影響關系。以此為基礎，采用李克特量表設計了調(diào)查問卷，包括郵件和微信版問卷星制作，發(fā)放對象為廣東、河南、北京、上海等20 多家工程公司、監(jiān)理公司和施工單位，調(diào)查對象為這些公司的項目經(jīng)理、總監(jiān)、施工經(jīng)理、采購經(jīng)理、造價工程師、監(jiān)理工程師等專業(yè)人士。共發(fā)放調(diào)查問卷400 份，回收有效問卷190 份。190 位受訪者所在行業(yè)主要分布在建筑和能源領域，在項目內(nèi)主要代表業(yè)主方、施工方和監(jiān)理方，具體有關統(tǒng)計性描述分別如表1 至表4 所示。

表1 受訪者從業(yè)資質(zhì)統(tǒng)計

表2 受訪者從業(yè)年限統(tǒng)計

表2（續(xù)）

表3 受訪者行業(yè)背景統(tǒng)計

表4 受訪者項目角色統(tǒng)計

3 項目評標的關鍵因素

評標和定標是整個招標活動的核心，定標的基礎是評標，評標的關鍵是評標方法。主要的評標方法有綜合評標法、復合標底法、評標價法、合理低價法、標底接近法等，這些方法本質(zhì)可分為兩個類型，一是綜合評標法，二是低價中標法（其中可分為經(jīng)評審低價中標法和最低價中標法），這也是《招標投標法》所認可的主要法則。綜合評標法評價的是投標人的綜合能力，把評標分為技術(shù)和商務兩部分，技術(shù)部分包括了投標人的資質(zhì)、業(yè)績、能力、專用技術(shù)、組織設計等，價格屬于商務部分，影響評標排名的是技術(shù)和商務部分的權(quán)重分配以及價格的計分方式。低價中標法是在滿足招標文件實質(zhì)性要求的所有投標人中，投標價最低的投標人即為中標。在此基礎上，又衍生出經(jīng)評審的低價中標，即對所有的投標人的報價合理性進行審查，剔除掉不合理的報價，余下的報價最低者即成為中標者。

項目的評標中，影響專家或業(yè)主選定中標人（承包商）的因素有很多，總體而言，投標人在業(yè)內(nèi)的名氣，投標人的資質(zhì)等級、綜合實力，投標人與招標人是否有合作經(jīng)歷，以及投標報價等，都是評標的主要因素，業(yè)主和招標代理在制定評標辦法時會把這些因素作為評分項，根據(jù)項目特點賦予不同的權(quán)重。本研究的調(diào)查問卷中，把這些因素作為受訪者的評價意見，按重要程度設置了5 個等級，從“非常不重要”到“非常重要”，對應得分設為1～5 分，1 分為“非常不重要”，5 分為“非常重要”（以下各調(diào)查項相同）。

如表5 所示，調(diào)查結(jié)果顯示，平均分最高的是投標人的綜合實力，其次為資質(zhì)等級和類似項目業(yè)績，最不受重視的是投標人的名氣。

表5 項目評標決策影響因素評價統(tǒng)計

投標人的綜合實力最受業(yè)界重視為意料之中。建設項目不同于貨物買賣可以一手交錢一手交貨，項目實施需要一個合同周期，綜合實力是投標人完成項目合同的基礎和保證。承包商的綜合實力，是投標人所擁有的技術(shù)力量、管理能力、材料采購渠道、財務狀況等的綜合表現(xiàn)，既是定性的指標，也有定量指標作支撐，作為招標人或評標專家，理性的選擇都會將綜合實力作為首選。本研究的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果中，對綜合實力的評價，認為“非常重要”和“重要”的合計達96.85%。但是，在實際操作中，對投標人的評價基礎是投標標書，缺乏第一手資料更難全方位實地考察，投標人的綜合實力往往難以客觀真實地量化評定，甚至與實際情況不符，反而造成了合同履行時的被動。因此，在資格審查及評標過程中，增加考查的渠道和方式，獲取真實可靠的資料至為重要。

而投標人的“名氣”則另有一番討論意義。常理說，名氣背后常常包裹著綜合實力、項目業(yè)績及在行業(yè)內(nèi)的美譽度。目前衡量“單位名氣”的，一是單位級別，如“中字頭”的單位，這是央企的代表；二是獲獎，如魯班獎等，獲獎的級別和數(shù)量決定名氣；三是建設過什么樣的標志性工程。這些相關信息無一例外地被精美印刷在各單位的宣傳資料上，傳遞給招標人以信心保證。但是，為什么眾多的受訪者卻把它排到了最后一位？本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計中，認為非常重要的僅36 位，占比為19%，相對于其他因素，這個比例是所有最低的，低于合作經(jīng)歷，低于報價。也許大家都意識到，“名氣”與“綜合實力”之間不能簡單劃等號。究其原因，與目前的工程分包甚至轉(zhuǎn)包制度相關聯(lián)，名氣大的承包商，后面無一例外都有分包隊伍，有的名為“合作伙伴”，有的名為“專業(yè)分包”，很多甚至是掛靠投標，中標后收取一定管理費，實際負責工程實施的都是那些二包、三包的隊伍，如果遇到責任心強、有一定實力的分包商，結(jié)果還好。典型例子如嚴介和的太平洋建設，就是從小分包商開始，由于施工質(zhì)量好受到業(yè)主青睞，后面直接從業(yè)主手上接工程，最終成了一級承包商。但更多的包工頭則始終只能通過“名氣大”的承包商承攬工程，經(jīng)此周轉(zhuǎn)，項目過程控制和協(xié)調(diào)的困難大大增加，“名氣大”與美譽度根本不是一回事。因此，投標人的名氣，漸漸變得不怎么重要了。

在以往的調(diào)查和訪談中，很多資深項目經(jīng)理特別看重合作經(jīng)驗。他們認為，合作經(jīng)歷是信任的基礎，具有愉快合作經(jīng)歷的，雙方更加容易溝通，遇到問題都能一起討論以解決。有的項目經(jīng)理還特別強調(diào)，國外很多企業(yè)的投資項目，工程承包商常常是其長期的合作伙伴，根本不需要過多磨合，執(zhí)行過程中的糾紛很少，管理績效往往更高。從承包商的角度出發(fā)，如果擁有長期合作合同，也更愿意投入資源，不斷提高技術(shù)水平和管理能力，這方面在設計和項目設計采購施工（EPC）總包領域尤其明顯。但在國內(nèi)，由于招投標法的規(guī)定，每次招標都是一次重新的博弈和選擇，招標方不敢也不能把合作經(jīng)歷作為特別加分項，因此，曾經(jīng)的合作經(jīng)歷相對于報價等因素，其意義就變輕了。

4 低價中標對項目管理績效的影響

4.1 承包商承諾變化

項目評標和定標的依據(jù)是承包商在投標時的承諾。基于中標目的，承包商會承諾項目的工期、質(zhì)量、成本等目標，并提出相應的組織方案和保證措施，包括所投入的人力、技術(shù)、設備、資金等；而中標之后，主動權(quán)則從業(yè)主轉(zhuǎn)移到了承包商，在工程項目這個開放式現(xiàn)場中，存在大量不可預見因素，很難完全按計劃和預設的方案實施。如果變化僅是客觀因素引起，則可以接受，例如自然條件的變化或者不可抗力；但如果變化是承包商為了自身利益而去調(diào)整，則會影響業(yè)主與承包商的合作，甚至影響項目交付。本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示，項目投標前后承包商承諾變化的主要5個方面，平均分都在3.2分左右（見表6），分值較低，說明受訪者對這些方面的評價不高，即在現(xiàn)實的建設項目實施過程中，投標前后承包商的承諾普遍都存在一定變化。其中，在5 組指標中，受訪者認為在項目實施中出現(xiàn)組織及人員變化的比例最高，而方案出現(xiàn)較大變化的可能性相對最低。

表6 項目承包方投標前后各項承諾變化評價統(tǒng)計

對于組織及人員出現(xiàn)較大變化，其原因：一是在工期較長的項目中，人員的流動較為正常，特別是“90 后”一代的管理難度明顯增大；二是大公司的人力資源調(diào)配，組織協(xié)調(diào)能力強的專業(yè)人士畢竟是少數(shù)，常常會出現(xiàn)項目多于優(yōu)秀項目經(jīng)理，導致有的項目經(jīng)理要兼任多個項目，其團隊成員也會如此。如果在科技創(chuàng)新領域的項目出現(xiàn)核心成員的變化，對項目的損害是致命的，項目的連續(xù)性和一貫性都難以維持，也會增加項目成本或工期拖延，甚至導致項目失敗。

4.2 對技術(shù)方案優(yōu)化的影響

本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示，低價中標對技術(shù)方案優(yōu)化的影響較為負面，平均分僅為2.1 分，其中認為低價中標不利于技術(shù)方案優(yōu)化的占比最高，達48.42%（見表7）。一個依靠低價中標的項目承包商，對項目技術(shù)方案進行優(yōu)化的積極性不高，而設計一個帶有激勵意義的合同機制，明確優(yōu)化項目技術(shù)方案帶來的成本節(jié)余，承包商可以參與分享，這樣對承包商才會有激勵作用。但往往在實際的招標時，項目委托方對此比較模糊，項目技術(shù)方案優(yōu)化的條件和利益分配都界定不清晰。此外，項目技術(shù)優(yōu)化方案往往會改變或部分改變原有設計，特別在科技創(chuàng)新領域，好的承包商會有能力通過持續(xù)改進、不斷優(yōu)化方案，對項目整體績效有較大幫助。

表7 承包商對優(yōu)化技術(shù)方案態(tài)度評價統(tǒng)計

4.3 對過程管理的影響

項目具有一次性的特點，過程管理關系項目成敗，但項目雙方的目標和期望值難以完全一致，實施過程需要雙方共同努力，合作良好則順利、目標容易達成。對實施過程的風險和不確定性作出充分的溝通和共享，是一種較好的項目合作方式［12］。而在低價中標的工程建設項目中，中標價格未必能真實反映承包商的意愿，從而會影響項目的過程管理。本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示，認同低價中標有助于項目過程實施的占比為6.31%，而不同意的占比為78.42%（見表8），說明低價中標影響過程合作的概率非常高。項目實施過程的高效，要基于委托方和承包商的高度信任、理解和支持，而以價格為基準的低價中標策略，承包商的資源投入會受到較多制約，對項目業(yè)主的信任度也處在較低水平。

表8 對項目過程實施影響評價統(tǒng)計

4.4 對糾紛解決的影響

項目實施過程中，業(yè)主與承包商之間出現(xiàn)分歧在所難免，其中既有客觀因素，也有主觀原因，如條件變化、設計變更和工程量增減等，以及這些變化是否有補償、給多少補償?shù)?，都容易引發(fā)雙方爭執(zhí)，只要把糾紛控制在一定范圍內(nèi)，適度的沖突不會影響項目績效。本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示，低價中標導致項目實施過程中的糾紛則會更多（見表9），持此意見的占比高達86.32%，這是本研究調(diào)查中占比最高的影響因素。即是說，由于承包商的中標價低，會誘使承包商抓住各種機會、通過各種方式爭取利益，甚至刻意通過惡意索賠進行贏利，這必將導致更多的糾紛沖突。過去一段時間，在國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）條款下的索賠機制一度影響了國內(nèi)的項目管理模式，很多承包商依靠低價中標，贏利靠索賠，這種模式與中國傳統(tǒng)文化和理念產(chǎn)生極大沖突，也是雙方糾紛增加的一個重要原因。

表9 對項目糾紛沖突解決影響評價統(tǒng)計

4.5 對項目質(zhì)量的影響

質(zhì)量是建設項目的基礎和生命，與進度、成本、安全等構(gòu)成項目的控制體系，沒有質(zhì)量作保證的項目，其進度和成本的控制將失去意義。低價中標可能會造成項目質(zhì)量保證措施和安全技術(shù)措施的費用投入過少，給質(zhì)量管理埋下隱患［13］。當然，也不能說低價中標就一定會導致建設工程項目實施質(zhì)量低下，因為影響工程項目質(zhì)量的不僅僅是價格一個獨立的因素，如果質(zhì)量保障體系健全，控制到位、措施得力，項目質(zhì)量是有保證的。本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示（見表10），相對于綜合評標法，低價中標對工程項目質(zhì)量的影響依然突出，占68.42%的受訪者認同低價中標會影響項目質(zhì)量。如果中標價格偏低，低于項目正常成本，承包商道德風險的概率將大大增加，畢竟，沒有利潤的項目，承包商是不可能心甘情愿去承接的。

表10 對項目質(zhì)量影響評價統(tǒng)計

4.6 對項目進度的影響

進度控制是國內(nèi)項目管理的強項，一方面是我國工人和項目管理者吃苦耐勞，另一方面則是管理機制所展現(xiàn)的執(zhí)行力是其他國家和地區(qū)無法比擬的。在某合資建設工程項目的聯(lián)合辦公室中，來自海外的員工每到周末或節(jié)假日就飛奔各地度假，而我國的工程公司和施工單位強調(diào)的是“白加黑”“5+2”，工程技術(shù)人員始終堅守在工地，“大干100 天”“百日會戰(zhàn)”等勞動競賽是國內(nèi)項目管理的常用手段。本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示（見表11），對于低價中標的建設工程項目，受訪者認同項目進度受影響的占比為61.58%，大部分從業(yè)者都認同低價中標不利于項目進度控制。對于低價中標但又要趕進度的建設工程項目，部分資深項目經(jīng)理建議從招標節(jié)余中提取部分資金設立“控制點獎”，通過勞動競賽評先創(chuàng)優(yōu)，直接獎勵給承包商的現(xiàn)場項目部及其關鍵人員，效果會事半功倍。

表11 對項目進度影響評價統(tǒng)計

4.7 對項目結(jié)算的影響

低價中標既可能體現(xiàn)在合同總價，也可能體現(xiàn)在單價。盡管建設工程合同越來越復雜、條款越來越多，但是，再嚴密的合同也是不完全的，不可能覆蓋項目的全面，總有某些不可預見的任務或工作留待結(jié)算時再磋商，如合同之外的變更、超出有經(jīng)驗承包商的材料價格變化等，都是雙方結(jié)算的焦點。本研究的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示，低價中標的項目在結(jié)算時，認為分歧較小的占6.31%，而不同意分歧較小的高達81.05%（見表12），對于項目最終結(jié)算，低價中標就象預先埋設的地雷，處理不好，業(yè)主與承包商會相互扯得精疲力竭、兩敗俱傷。越是規(guī)模大和技術(shù)復雜的項目，合同總價與最終的結(jié)算價差異越大。

表12 對項目結(jié)算影響評價統(tǒng)計

5 結(jié)論與建議

項目管理績效與評標策略存在強相關關系，本研究通過調(diào)查分析表明，對承包商的選擇因素中，綜合實力、資質(zhì)等級和項目經(jīng)驗都對能否中標起關鍵作用。這是一種更為科學合理的評標策略，但為什么在現(xiàn)實操作中低價中標仍大行其道，其原因首先是簡單易操作，更重要的是責任回避，選擇報價最低的投標人不用解釋也不用承擔責任，而選擇報價高的投標人則需要很多依據(jù)才能決策。

低價中標也并非洪水猛獸，國際上很多國家普遍采用［14］。在國內(nèi)，只因目前我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，相關制度和市場機制未能完全適應低價中標應用要求［10］。而建筑市場進入門檻相對較低、產(chǎn)能過剩，導致市場競爭的非理性，低價中標演變成了純價格的競爭，甚至是低于成本的自殺式報價，在這種情況下，承包商為了贏利和生存，降低標準、偷工減料等時有發(fā)生，最終影響了正常的項目管理。這幾乎是本研究調(diào)查訪談對象的共識，特別在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段，誠信制度和市場機制有待完善中，完全依賴市場進行選擇無法配置最合適的資源，也找不到最合適的承包商。因此，建議項目業(yè)主在制定招標方案和評標策略時，多采用綜合評分法，根據(jù)不同的項目性質(zhì)或特點設置不同的價格權(quán)重，避免價格成為中標的決定因素；更多關注承包商的技術(shù)方案、專業(yè)能力和項目業(yè)績，特別是為項目派出的項目經(jīng)理及團隊，確保項目實施過程中的效率和效果。通過過程控制，給項目管理帶來的整體利益將遠遠大于采用低價中標的利益。