鐘詠

摘要：2015年起新修訂的《預(yù)算法》實施，地方政府債務(wù)發(fā)行及管理進入法制化、規(guī)范化軌道，地方政府債務(wù)“開前門、堵后門”成效明顯，法定債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險得到較好控制，但受政府職能定位、政績考核、預(yù)算軟約束、融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展不到位等因素影響，違法違規(guī)或變相舉債形成的隱性債務(wù)不容忽視。面對地方政府隱性債務(wù)治理中的風(fēng)險挑戰(zhàn)問題，要時刻關(guān)注、及時研判，從財政可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全，加快財稅體制改革、推動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、提高資產(chǎn)資金配置效率并強化績效考核、規(guī)范推動債權(quán)債務(wù)融資融合發(fā)展，抓實地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險化解。

關(guān)鍵詞：地方政府；隱性債務(wù)；風(fēng)險化解

中圖分類號：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）03-0102-05

基金項目：2020年中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院）青年課題項目“疫情背景下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范研究”（2020QN04）。

2019年1月21日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班開班式上強調(diào)：“面對波譎云詭的國際形勢、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)?！盵1]當(dāng)前，我們應(yīng)高度重視化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，努力實現(xiàn)財政高質(zhì)量發(fā)展。

一、地方政府隱性債務(wù)基本定義、特征及規(guī)模

國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，不論舉債主體是機關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)還是投融資平臺，只要超出法律或合同范圍，并且債務(wù)由財政資金償還的，或預(yù)先確定未來的財政支出責(zé)任事項，以及在公眾預(yù)期與道義責(zé)任下形成的債務(wù)都屬于政府隱性債務(wù)范疇。 2017年，中共中央政治局會議指出：“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”[2]，“隱性債務(wù)”一詞從國家層面被正式提出?！敦斦筷P(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》將法律規(guī)定以外的地方政府變相舉債及違規(guī)擔(dān)保視為隱性債務(wù)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》和《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》兩份文件給定義和判斷地方政府隱性債務(wù)提供了權(quán)威依據(jù)。一般來說，地方政府隱性債務(wù)相對于政府法定限額債務(wù)，以非政府債券形式舉借的直接約定或承諾以財政資金償還，或違法提供擔(dān)保、出于職能考慮承擔(dān)救助責(zé)任而形成的違規(guī)舉債，是突破債務(wù)限額的預(yù)算外活動。因此，判斷是否屬于隱性債務(wù)不能僅限于融資主體、融資方式及合同約定等形式上的考慮，而應(yīng)堅持實質(zhì)重于形式的原則，重點關(guān)注是否突破債務(wù)限額、是否需要財政資金償還或兜底這兩個關(guān)鍵特征。

從債務(wù)規(guī)模來看，據(jù)財政部公告，“截至2020年12月末，納入預(yù)算管理的全國地方政府債務(wù)余額256615億元，其中一般債務(wù)127395億元，專項債務(wù)129220億元；政府債券254864億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1751億元?！盵3]債務(wù)總量控制在全國人大批準(zhǔn)的全國地方政府限額之內(nèi)，但是，限額內(nèi)債務(wù)并未完全體現(xiàn)出地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險程度。審計署2018年第2號公告披露：“部分地區(qū)通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。”[4]由于預(yù)算外活動的多樣性和復(fù)雜性，地方政府隱性債務(wù)透明度低且底數(shù)不清，地方政府隱性債務(wù)總量難以完全掌握，需要警惕潛在的風(fēng)險隱患。

1994年分稅制改革使地方財權(quán)上收，而1995年實施的《預(yù)算法》對地方政府預(yù)算赤字和債券發(fā)行有明確約束，《擔(dān)保法》《貸款通則》對地方政府直接貸款和貸款擔(dān)保進行了限制，這就使得地方政府的財力不斷縮小，地方政府有限的財力難以支撐教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)保等大量支出責(zé)任，地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配問題導(dǎo)致資金缺口日益擴大，在中央轉(zhuǎn)移支付仍無法補足財力缺口的情況下，平臺公司逐漸成為地方政府舉債融資的重要工具和載體。2008年金融危機爆發(fā)后，中央政府以期通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動經(jīng)濟增長，地方政府為配套“四萬億”投資計劃，在人民銀行、銀監(jiān)會以及財政部等部門的政策支持下，融資平臺公司出現(xiàn)井噴式增加并開始大規(guī)模的舉債活動，企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具為充實地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金提供了重要支撐，城投債的發(fā)行進入了快車道。城投債表面上是融資平臺的企業(yè)債，但有土地的抵押以及政府的擔(dān)保，最終償債資金主要來源土地出讓收入或者地方財政收入，隨著房地產(chǎn)市場的調(diào)控，地方財政越發(fā)缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的基礎(chǔ)。2015年起新修訂的《預(yù)算法》實施，正式賦予地方政府在預(yù)算約束下依法舉債權(quán)，納入預(yù)算管理的地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法途徑，地方政府債務(wù)治理進入了一個新的時期?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》等文件先后出臺，通過存量債務(wù)清理甄別、債務(wù)置換及限額管理等舉措修明渠、堵暗道，明確提出了要劃清地方政府與融資平臺公司的界限，政府部門不得通過企事業(yè)單位等舉債，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。但是從另一個角度來看，債務(wù)限額管理也限制了地方政府直接融資的能力，使得地方政府尋求更多預(yù)算外融資來保證在建項目資金需求，比如，部分融資平臺非市場化舉債業(yè)務(wù)、國有企事業(yè)單位替政府舉債、政府提供直接或間接擔(dān)保等。特別是在此期間推行的政府與社會資本合作（PPP項目）、政府購買服務(wù)等被異化，這都為地方政府債務(wù)隱性化披上了“新馬甲”，長期以來的“政府性債務(wù)”演變成“政府隱性債務(wù)”。

具體來看，地方政府隱性債務(wù)形成受以下四方面因素影響。一是事權(quán)和支出責(zé)任不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。部分地方政府存在不同程度的職能錯位、越位，模糊的政府、企業(yè)以及市場邊界使地方政府陷入大包大攬的局面，公共產(chǎn)品供給責(zé)任和政府支出壓力過大，預(yù)算外活動產(chǎn)生的隱性債務(wù)規(guī)模隨之?dāng)U大。二是不合理的政績觀依然存在。不少地方存在經(jīng)濟目標(biāo)過高、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、投資過剩等現(xiàn)象，一些地方大搞面子工程、形象工程，低效、無效投資加劇了地方政府財政負(fù)擔(dān)，一旦合法舉債難以滿足資金需要，違法違規(guī)舉債就成為必然。三是缺乏有效的責(zé)任追究機制。財政部門履行地方政府債務(wù)管理職責(zé)，但是受限于行政體制等因素，相關(guān)監(jiān)督管理職能作用發(fā)揮并不理想，對違規(guī)舉債難以形成有效約束，缺乏有效的責(zé)任追究機制更是助推了地方政府違規(guī)舉債。四是稅制改革使地方政府主體稅種減少，加之減稅降費政策的持續(xù)推行，地方財政收入受到直接影響，當(dāng)前為了配合做好宏觀調(diào)控政策的實施，落實好中央“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ魅蝿?wù)，很有可能形成新的隱性債務(wù)，這需要引起高度重視。

一般而言，政府債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展是一種非線性關(guān)系，二者存在一個理性的平衡點。一定范圍內(nèi)，地方政府舉債可以彌補公共支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金缺口，但是一旦打破平衡便會形成反向抑制作用，這個平衡點高低取決于債務(wù)規(guī)模大小、結(jié)構(gòu)構(gòu)成、資金使用效益和償債能力，特別是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展是否相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，償債能力是避免債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化的決定因素。就目前情況來看，我國地方政府隱性債務(wù)管控仍面臨許多難點問題及風(fēng)險挑戰(zhàn)。

一是預(yù)算軟約束下的道德風(fēng)險。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》提出：“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。”[5]而我國地方政府隱性債務(wù)未納入預(yù)算限額管理并缺乏預(yù)算硬約束，那么如果不受限制地持續(xù)突破預(yù)算約束，投資效率低下、資金閑置浪費等問題將會很突出。隨著我國房地產(chǎn)市場調(diào)控政策影響，以土地出讓收入為主要來源的政府基金收入通道收窄，地方政府償債資金來源的不穩(wěn)定性和不確定性增加，當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時，一旦出現(xiàn)新官不理舊賬便會催生債務(wù)風(fēng)險的代際傳遞和轉(zhuǎn)移，拆借挪用資金或進一步舉債、向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)等行為將加劇道德風(fēng)險。近年的多個隱性債務(wù)監(jiān)管會議或文件都強調(diào)要打消基層政府認(rèn)為中央和省級政府會救助的想法、打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的想法，這都是出于預(yù)算約束的考量。

二是融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展不到位。就目前來看，地方政府融資很大一部分來源于平臺公司，自新的《預(yù)算法》實施以來，加強了對各類融資平臺公司的監(jiān)管，逐步清理地方政府存量隱性債務(wù)。在政策持續(xù)收緊的情況下，地方政府隱性擔(dān)保有所弱化，但融資平臺公司承擔(dān)著重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，在推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，部分地方政府與平臺公司之間的關(guān)系尚未理順，其政府融資功能未被完全剝離，在轉(zhuǎn)型中面臨融資模式單一、治理結(jié)構(gòu)不完善、低效無效投資等問題，致使其市場競爭力不足，融資平臺償債能力受限，剛性兌付預(yù)期下降使地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任，一旦地方政府違約便會導(dǎo)致形成財政、金融風(fēng)險的相互傳導(dǎo)。

三是隱性債務(wù)底數(shù)不清，資產(chǎn)、負(fù)債管理協(xié)調(diào)性不足。雖然法律上明確規(guī)定嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債，但是在各種主客觀因素的影響下，部分預(yù)算單位、平臺公司或國有企業(yè)有意或無意少報、漏報甚至瞞報實有債務(wù)數(shù)，地方政府和財政部門對隱性債務(wù)規(guī)模、期限、本金償付等情況沒有完全掌握，部分隱性債務(wù)游離于監(jiān)管和監(jiān)督之外，一旦未掌握的存量隱性債務(wù)顯性化或者持續(xù)新增隱性債務(wù)，這會給精準(zhǔn)施策帶來挑戰(zhàn)，制約了對地方政府債務(wù)風(fēng)險的分析、研判、預(yù)警和精準(zhǔn)施策，不確定的隱性債務(wù)風(fēng)險很有可能演變成為經(jīng)濟發(fā)展的“灰犀?！?。此外，債務(wù)資產(chǎn)閑置、浪費等問題突出，未能發(fā)揮出應(yīng)有的資產(chǎn)效應(yīng)。

（一）深化財稅體制改革，加快建立系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的現(xiàn)代財稅體制

一是深化財稅體制改革。地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配是隱性債務(wù)形成的重要原因，那么就要加快財稅體制改革，推動建立現(xiàn)代財政制度，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財政關(guān)系，推動形成更加穩(wěn)定的政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度[6]，實現(xiàn)各級政府財權(quán)分配和事權(quán)范圍相匹配，減少因財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任不匹配引起的資金缺口。要保持宏觀政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度和基層財力保障機制，為地方政府建立良好的收支循環(huán)體系提供時間和空間，增強地方政府財政支出可預(yù)期性。優(yōu)化一般和專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步提高一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例并建立穩(wěn)定的增長機制，加快落實財政資金分配的公平性和合理性，統(tǒng)籌財政資源加強對重大項目和重點領(lǐng)域的資金保障。積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)，探索建立常態(tài)化轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)機制并穩(wěn)步擴大直達(dá)資金范圍，更好推進各級政府分工協(xié)作、有序運轉(zhuǎn)、有效履職，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，合理安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實現(xiàn)地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付資金與政府公共服務(wù)成本相銜接，進而抑制地方政府不合理的舉債需求，防止形成新增隱性債務(wù)。

二是堅持依法治稅理念。在遵循中央統(tǒng)一立法和稅種開征權(quán)的原則上，通過立法授權(quán)下放地方政府一定的稅收征管權(quán)限，適當(dāng)擴大地方稅收分配比例，增強地方政府稅收收入內(nèi)生動力。積極拓展新的地方稅源，加快推進消費稅征收環(huán)節(jié)改革，培育房產(chǎn)稅等地方主體稅種，保證地方財政收入的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，提高地方政府財政收支的自我平衡能力。優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，合理控制非稅收入和稅收收入的征收比例，提高非稅收入規(guī)范化、協(xié)調(diào)化水平，提高地方政府稅收整體水平。建立更加科學(xué)有效的稅收征管制度，提高稅務(wù)征管效率和征管效能，將經(jīng)濟增長的成效體現(xiàn)到財政增收上來。嚴(yán)格規(guī)范征管和減免并加強稅務(wù)稽查，既要避免收入不實、數(shù)據(jù)虛高，又要依法打擊涉稅違法行為，大力清繳偷稅欠稅，減少稅收征收環(huán)節(jié)上的稅源流失，不斷緩解減稅降費帶來的地方財政壓力，提升地方政府隱性債務(wù)償還能力。

三是完善公共物品和公共服務(wù)供給機制。不管是從財政基礎(chǔ)理論還是各國的實踐來看，公共物品和公共服務(wù)不一定完全由政府提供。在市場經(jīng)濟條件下，對于混合公共物品是可以考慮由私人部門來提供的，這既可以調(diào)動社會力量參與公共治理的積極性，又可以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)和支出壓力。那么，地方政府就要從國家治理體系現(xiàn)代化的角度加快職能轉(zhuǎn)變，加強財政承受能力評估，厘清政府、市場與社會三者的邊界，堅持有所為、有所不為，發(fā)揮出政府“有形之手”和市場“無形之手”的協(xié)同作用，完善公共物品供給機制，調(diào)整優(yōu)化財政支出范圍，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，支持民營企業(yè)、民間資本平等參與部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資，通過市場機制形成公共物品、公共服務(wù)的良性供給，降低地方政府舉債需求。

（二）加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，強化自我“造血”機能，夯實穩(wěn)定的財政收入基礎(chǔ)

一是持續(xù)深化“放管服”改革，將改善營商環(huán)境作為推動高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。堅持問題導(dǎo)向，從簡政放權(quán)入手，進一步打破現(xiàn)有利益格局，切實解決市場反映比較突出的各種限制多、門檻高、審批繁的問題，為推進交通、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造營造良好的環(huán)境和條件。以網(wǎng)購、物流等為代表的新業(yè)態(tài)、新模式跨界經(jīng)營、線上線下融合更加明顯，深刻改變著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式，傳統(tǒng)監(jiān)管審批辦法很難適應(yīng)其發(fā)展需要，因此要堅持包容審慎原則，及時開辟審批綠色通道，主動服務(wù)新興市場主體，同時要改革和理順市場監(jiān)管體制，加強事中和事后監(jiān)管，管出公平公正、服務(wù)創(chuàng)造出效率，推動實現(xiàn)“放管結(jié)合”和“服務(wù)優(yōu)化”，著力營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，充分激發(fā)各類新增市場主體活力和內(nèi)生動力。

二是搶抓政策窗口期，加快工業(yè)振興帶動產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈優(yōu)化升級。科技創(chuàng)新催生出來的比如在線教育、生命健康、人工智能、5G等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展孕育新的發(fā)展機遇。地方政府要搶抓發(fā)展“窗口期”，深刻把握產(chǎn)業(yè)變革趨勢，加快實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，大力培育集成電路、新能源、新材料等成為核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，向有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，加大新型城鎮(zhèn)化和交通、水利等重大工程投資力度。要集中力量辦好產(chǎn)業(yè)園區(qū)，充分發(fā)揮園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應(yīng)，打造經(jīng)濟快速發(fā)展平臺，壯大工業(yè)主體財源。主動適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的變化，加快一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)變，積極發(fā)展以文化旅游業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)，有效引導(dǎo)地方經(jīng)濟向著更高質(zhì)量的方向發(fā)展，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能，促進經(jīng)濟增長和可償債綜合財力提高，消除地方政府隱形債務(wù)形成的條件。

三是加大存量資產(chǎn)盤活力度，提升資產(chǎn)與負(fù)債的配比程度。當(dāng)前我國面臨出口受限、投資乏力、內(nèi)需相對不足的困境，必須強化資產(chǎn)端管理，使地方政府具備更加堅實的償債基礎(chǔ)。一方面，地方政府應(yīng)充分把握優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的經(jīng)營內(nèi)涵，創(chuàng)新城市資產(chǎn)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的市場化經(jīng)營管理方式，通過市場機制來盤活和經(jīng)營好各類資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的經(jīng)濟收益或服務(wù)能力，特別是加強債務(wù)資產(chǎn)的盤活力度，通過提升資產(chǎn)效益增強償債能力。另一方面，各地政府要主動跟進新一輪國有企業(yè)改革的步伐，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管向管資本為主轉(zhuǎn)變，完善法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，增強國有企業(yè)自主經(jīng)營靈活性，逐步提高國有企業(yè)市場競爭力，不斷提高其經(jīng)營管理水平、投資有效性、國有資本盈利能力和財政貢獻(xiàn)能力，通過“開源”阻斷地方政府債務(wù)風(fēng)險。

四是加快剝離平臺公司政府融資職能。按照市場化原則規(guī)范進行融資和償債，通過市場化退出、債務(wù)重組機制和股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整來打造新型優(yōu)質(zhì)市場主體，提高平臺公司的投資效率和盈利能力，使得償債能力增長率大于債務(wù)規(guī)模增長率。此外，還應(yīng)發(fā)揮出國家監(jiān)督體系的職能作用，完善財會監(jiān)督體制機制，強化審計監(jiān)督、財會監(jiān)督等專業(yè)監(jiān)督檢查，加強投融資平臺公司經(jīng)濟事項審計、會計信息質(zhì)量檢查和信息披露，嚴(yán)格落實企業(yè)會計準(zhǔn)則和國有資產(chǎn)年度報告制度，依法依規(guī)、客觀審慎地查實并處理虛增固定資產(chǎn)或資本公積、財務(wù)核算不規(guī)范、會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范等問題，實現(xiàn)對隱性債務(wù)穿透式全覆蓋監(jiān)管，嚴(yán)防違規(guī)舉債及國有資產(chǎn)流失問題。

（三）優(yōu)化政績考核內(nèi)容和方式，在預(yù)算約束下提升資金使用績效

一是要建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度和考核體系，牢固樹立穩(wěn)增長與防風(fēng)險并重的政績觀，逐步降低經(jīng)濟增長指標(biāo)在領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中的評價權(quán)重，將地方政府化債成效與政績考核掛鉤，增強化解存量隱性債務(wù)的內(nèi)在動力。同時還應(yīng)完善投資決策機制，提高投資項目管理能力，杜絕盲目地注重投資規(guī)模，減少形象工程、政績工程以及脫離當(dāng)?shù)刎斄Φ捻椖?，從制度上約束地方政府不顧財力過度舉債或者違法違規(guī)舉債。明確“誰舉債誰償還”的主體責(zé)任，嚴(yán)格建立健全終身問責(zé)的違規(guī)舉債追究機制，防止地方政府追求短期政績而忽視風(fēng)險隱患，從源頭上規(guī)避新官不理舊賬的道德風(fēng)險，遏制地方官員違規(guī)舉債的沖動，更重要的是要約束地方政府主觀動機，嚴(yán)格查處虛報、瞞報隱性債務(wù)行為，使地方政府舉債更加制度化、規(guī)范化、合理化，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

二是從“節(jié)流”和“問效”上下功夫，緩解地方政府財政收支矛盾。第一，深化預(yù)算制度改革，堅持政府長期過“緊日子”的導(dǎo)向，進一步壓減一般性非剛性支出，嚴(yán)格按照預(yù)算制度標(biāo)準(zhǔn)化開支，加快推進資金“節(jié)流”制度化；以更大力度調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高政策和資金的指向性、精準(zhǔn)性、有效性，把有限的資金花在“刀刃”上，切實提高財政資金配置效率。第二，在支出進度考核機制下，要加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測，充分考慮預(yù)算執(zhí)行進度要求，同時也要注重資金安全和執(zhí)行的效率，將績效管理的關(guān)口前移至項目前期決策環(huán)節(jié)，加強項目財政承受能力論證和投資評審，切實解決好固定資產(chǎn)投資效率低下、重復(fù)建設(shè)等“非理性”問題，減少資金低效、無效支出和浪費。要建立存量資金統(tǒng)計分析和清理回收機制，加大存量資金清理盤活力度，減少沉淀資金的占用，切實解決無錢可花和有錢花不出的矛盾。

（四）積極推動政府投資與社會投資融合發(fā)展，補齊市場參與不足的短板

當(dāng)前，政府債券作為積極財政政策的重要著力點和宏觀調(diào)控的重要工具，發(fā)揮著逆周期調(diào)節(jié)和經(jīng)濟自動穩(wěn)定功能，對緩解地方財政支出壓力、穩(wěn)定經(jīng)濟基本盤起到了十分突出的作用。要堅持“資金跟著項目走”的原則，重點做好專項債券項目前期評估、篩選，申報并儲備好一批風(fēng)險可控、收益可靠的高質(zhì)量項目，用合規(guī)的專項債券來引導(dǎo)債務(wù)顯性化。同時要做細(xì)做實項目收益測算，客觀準(zhǔn)確預(yù)測項目收入和成本，確保專項債項目收益與融資平衡，降低專項債還本付息風(fēng)險。在立項審批環(huán)節(jié)，相關(guān)職能部門要不斷優(yōu)化工作流程環(huán)節(jié)，加快推進專項債券項目立項、可研批復(fù)、初步設(shè)計以及招投標(biāo)等工作，確保及時滿足專項債券申報需求。在債券資金使用過程中，要不斷強化資金管理部門和使用單位主體責(zé)任，用好地方政府專項債券，提高債券資金使用績效，發(fā)揮出債券資金“熨平經(jīng)濟波動”的調(diào)節(jié)作用。

同時，我們應(yīng)該清醒地看到，財政緊運行將是一個長期過程，當(dāng)前政府投資效率已處于下降通道，不能簡單地依靠政府投資來刺激經(jīng)濟，而要主動謀劃提振民間投資信心，充分發(fā)揮政府投資基金引導(dǎo)撬動作用。因此，要堅持政府作用和市場機制雙向發(fā)力，進一步理順政府投資和社會投資間的關(guān)系，不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境和盈利空間，形成更加合理的市場“擠入”效應(yīng)，加速推進規(guī)范化PPP項目和政府購買服務(wù)等改革，加快形成多元組合融資模式，提高民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共產(chǎn)品供給的積極性，促進有為政府與有效市場的良性循環(huán)和有效協(xié)同，發(fā)揮政府投資和民間投資兩個積極性，通過降低直接融資成本來減輕政府債務(wù)壓力。

[1]習(xí)近平.習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/ 2019-01/21/content_5359898.htm.

[2]習(xí)近平主持召開中央政治局會議分析研究當(dāng)前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作[EB/OL].http：//www.xinhuanet. com/mrdx/2017-07/25/c_136469929.htm.

[3]2020年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況[EB / OL]. http：//yss. mof. gov. cn / zhuantilanmu / dfzgl/sjtj/202101/t20210125_3649040.htm.

[4]2018年第2號公告：2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果[EB/OL].http：//www. audit.gov.cn/n11/n536/n537/c130942/content.html.

[5]國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

[6]劉昆.建立現(xiàn)代財稅體制[J].國有資產(chǎn)管理，2021（1）：4-7.

責(zé)任編輯莫仲寧