福建農(nóng)林大學(xué) 劉靖逸

一、前言

2019年11月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》表決通過，該條例正式將行人闖紅燈行為作為考評(píng)個(gè)人征信指標(biāo)。然而，隨著征信主體的擴(kuò)大，我國征信實(shí)踐過程中立法主體、立法技術(shù)與保障措施等方面的滯后，急需統(tǒng)一的專門立法規(guī)制。因此向征信體系更為完善的他國學(xué)習(xí)法律規(guī)制，對(duì)我國完善征信法律制度具有極強(qiáng)的借鑒意義。

二、我國征信法律制度的現(xiàn)狀與不足

我國征信法律制度以《征信業(yè)管理?xiàng)l例》及《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》為框架，結(jié)合其他部門法中關(guān)于征信或誠信的規(guī)定與地方立法，共同組成征信制度規(guī)范和監(jiān)管依據(jù)。但“條例”與“辦法”的立法位階并不高，同時(shí)夾雜部門法規(guī)定混亂與地方立法不嚴(yán)等問題，凡此種種，皆阻礙了我國征信法律制度的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）征信系統(tǒng)法律法規(guī)現(xiàn)狀

構(gòu)成我國征信法律制度的兩部主要法規(guī)是國務(wù)院頒布的《征信管理?xiàng)l例》與中國人民銀行所制定的部門規(guī)章《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》。兩部法規(guī)規(guī)章搭配“誠信原則”與地方性立法，著重解決金融征信機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)規(guī)范與征信機(jī)構(gòu)具體職責(zé)等問題。同時(shí)，當(dāng)前征信制度也對(duì)保護(hù)個(gè)人信用信息作出采集信息細(xì)化、禁止采集部分信息、違反條例后個(gè)人承擔(dān)的法律責(zé)任等規(guī)定。

（二）當(dāng)前征信法律體系的不足

截至目前，我國征信方面僅有一部行政法規(guī)，即國務(wù)院頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，但該行政法規(guī)僅對(duì)金融征信機(jī)構(gòu)的建設(shè)與個(gè)人權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，內(nèi)容過于狹隘，不能覆蓋整個(gè)征信體系。

1.管理?xiàng)l例法律位階過低

在未出臺(tái)專項(xiàng)統(tǒng)一立法之前，我國征信法律體系由行政法規(guī)、部門規(guī)章、其他部門法（原則性規(guī)定）與地方立法組成。唯一的行政法規(guī)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》由國務(wù)院發(fā)布，法律位階低于部門法，在征信實(shí)務(wù)中面臨與他法沖突時(shí)，因管理?xiàng)l例位階過窄只能適用他法，且管理?xiàng)l例中大量原則性規(guī)定導(dǎo)致其可覆蓋范圍過低。部門規(guī)章與部門法（原則性規(guī)定）分別涉及中國銀行頒布的暫行辦法位階過低與原則性規(guī)定無法直接適用等問題。地方立法是征信部門法律體系的主要組成部分，但地方性法律的法律位階較低，無力碰撞上位法，執(zhí)行效果較差。

2.征信法律條文相互沖突

部門規(guī)章在具體規(guī)定中與地方法規(guī)存在沖突。上海、江蘇和內(nèi)蒙古等5個(gè)省市區(qū)直轄市共出臺(tái)9部地方征信立法，內(nèi)容包含對(duì)征信機(jī)構(gòu)管理、對(duì)信息的收集和使用以及對(duì)被征信人的保護(hù)等內(nèi)容。地方法規(guī)與《征信業(yè)管理?xiàng)l例》間的沖突涉及公私不同的角度。對(duì)公層面上，部分省區(qū)市設(shè)置征信管理機(jī)關(guān)直接納入當(dāng)?shù)卣块T不作額外增設(shè)，而部門地區(qū)則是劃入銀行等事業(yè)單位的體系中。在私營企業(yè)方面，部分省區(qū)市在私人征信機(jī)構(gòu)的設(shè)立上規(guī)定備案即可，而部門地區(qū)則要求考核制。在個(gè)人查詢信息方面，部分省區(qū)市立法規(guī)定個(gè)人可直接查詢，無需授權(quán)，而部分地區(qū)由相關(guān)部門審核后個(gè)人才可查詢等。根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第2條第三款規(guī)定，各地方政府和有關(guān)政府部門只能對(duì)符合上述定義的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行管理，但無權(quán)對(duì)整個(gè)社會(huì)的征信業(yè)進(jìn)行立法和管理。

三、征信法律制度建構(gòu)的必要性

深圳、南京與長沙等地將行人闖紅燈行為納入征信體制，表明了我國努力完善征信制度的決心，同時(shí)也表明了征信法律制度保駕護(hù)航的重要性。

（一）違信行為入法的必然性

深圳市將行人闖紅燈行為納入征信評(píng)價(jià)體系，本質(zhì)上是對(duì)公眾認(rèn)知的道德行為進(jìn)行法律評(píng)價(jià)。道德與征信體系間存在著內(nèi)涵上的表里互通，道德更多希望社會(huì)成員做出行為時(shí)以內(nèi)心的道德標(biāo)準(zhǔn)為出發(fā)點(diǎn)，而征信法律體系則通過懲戒非道德行為來鼓勵(lì)道德行為。道德與征信法律體系之間存在價(jià)值上的統(tǒng)一，不論是內(nèi)心的道德標(biāo)準(zhǔn)或是外在的法律規(guī)定，最后都是為了引導(dǎo)公眾作出正確評(píng)價(jià)。征信法律制度嚴(yán)格意義上是達(dá)到誠信社會(huì)的實(shí)踐手段，實(shí)現(xiàn)誠信社會(huì)離不開對(duì)不道德行為進(jìn)行法律評(píng)價(jià)。

（二）我國征信法律制度發(fā)展的必然性

經(jīng)濟(jì)全球化助推信貸業(yè)務(wù)日漸蓬勃，征信信息法律制度在世界范圍內(nèi)歷經(jīng)近七十年的演進(jìn)、發(fā)展。美國構(gòu)建以《公平信用報(bào)告法》等五部法律為核心、多部單行法為補(bǔ)充的征信法律制度，打造世界上最為完善的征信體系。就現(xiàn)代征信法律制度而言，我國征信法律的制定時(shí)間較晚，目前仍未有一部單行法或征信部門法專門規(guī)定征信業(yè)務(wù)，隨著我國信貸業(yè)務(wù)與全球經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，征信法律制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)提上議程。

四、發(fā)達(dá)國家征信法律體系的立法啟示

放眼世界征信法律體系，以征信法律制度最為完備的美國與征信機(jī)構(gòu)發(fā)展源頭的歐洲為首的征信制度強(qiáng)國，征信法律制度作為獨(dú)立的法律部門成為通例。歐洲雖然在新型支付形式逐漸流行后機(jī)構(gòu)才逐漸建立獨(dú)立的征信系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)法，但作為個(gè)人隱私信息保護(hù)歷史最悠久的區(qū)域，其在征信個(gè)人隱私信息立法方面有著得天獨(dú)厚的經(jīng)驗(yàn)。美國則形成了以《公平信用報(bào)告法》等五部主要征信法律為核心、其他征信法律作為補(bǔ)充的框架體系。

（一）美國征信法律系統(tǒng)

美國自1969年起通過多部法案來保護(hù)消費(fèi)者的信用，開啟征信法律體系的探索。美國征信立法的五十年歷程，可劃分為初期基礎(chǔ)階段、中期發(fā)展階段與深化監(jiān)管階段。

征信法律體系深化階段自2008年至今。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，美國又進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)征信的立法，對(duì)被征信者個(gè)人信息的保護(hù)力度也大大提升。2009年出臺(tái)的《信用卡履責(zé)、責(zé)任和披露法》對(duì)于信用卡管理作出調(diào)整，禁止諸多信用卡管理的不公平、不合理現(xiàn)象，要求信用合同更加清晰透明。2010年制定的《多德-弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法》對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定有重大變化。消費(fèi)者金融保護(hù)局成為新的征信體系監(jiān)管負(fù)責(zé)人，它的出現(xiàn)取代了之前金融信貸制度多方管理的亂象，該法將監(jiān)管范圍擴(kuò)張到提供金融產(chǎn)品消費(fèi)及服務(wù)的個(gè)人與相關(guān)組織。

（二）歐洲征信法律系統(tǒng)

與美國的發(fā)展歷程不同，歐洲憲法非常強(qiáng)調(diào)保護(hù)隱私權(quán)。歐洲自二戰(zhàn)后一直由國家統(tǒng)一管理征信信息，近年來民眾開始要求政府順應(yīng)電子交易時(shí)代下征信法律制度改革的浪潮，建立起完備的法律制度，防止政府壟斷信息與泄露個(gè)人信息。因此歐盟簽署《世界人權(quán)宣言》，該宣言號(hào)稱世界上最為嚴(yán)苛的人權(quán)宣言，其中第12條的確立讓歐洲成為世界上數(shù)據(jù)保護(hù)最為嚴(yán)厲的區(qū)域。綜上，歐洲通過統(tǒng)一簽訂歐盟協(xié)定，各國在統(tǒng)一協(xié)定的基礎(chǔ)上各自立法，個(gè)人與組織在征信過程中不考驗(yàn)自律性，只需嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。

五、完善我國當(dāng)前征信法律體系

我國征信法律制度進(jìn)一步改革，離不開以下三個(gè)方面：統(tǒng)一征信規(guī)定體系，加大個(gè)人隱私保護(hù)力度，擴(kuò)大征信法律制度對(duì)社會(huì)行為的評(píng)價(jià)范圍。

（一）建立統(tǒng)一的征信部門法體系

為保障我國征信制度的高效運(yùn)作，統(tǒng)一的征信部門法律頒布極為關(guān)鍵。相較美國五部單行法為核心、十四部法律共同組成的征信體制，我國當(dāng)前的征信法律法規(guī)相對(duì)匱乏。對(duì)征信信息的采納、整理、分類與評(píng)價(jià)，地方立法規(guī)定各不相同，且與《征信業(yè)管理?xiàng)l例》有所沖突，亟待一部統(tǒng)一的征信部門法律統(tǒng)合整理。系統(tǒng)的部門法可有效解決當(dāng)前地方立法、行政法規(guī)與部門規(guī)章間的矛盾規(guī)定。在設(shè)置征信信息采集機(jī)構(gòu)的問題上，原本地方立法存在機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂的問題亦可在統(tǒng)一部門法后得到妥善解決。出臺(tái)統(tǒng)一征信部門法律，能夠有效整合征信體系下諸多混雜在一起的征信規(guī)定。

統(tǒng)一部門法可以囊括多角度的征信主體，不同機(jī)構(gòu)與個(gè)人在征信法律制度中可扮演不同的角色。美國核心部門法便涵蓋了金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門、個(gè)人隱私、知情權(quán)等不同的規(guī)制主體。我國地方性法規(guī)為了操作便利，經(jīng)常僅規(guī)定一方主體在征信法律制度中的作用，但其他主體在征信法律規(guī)定中的真空狀態(tài)容易導(dǎo)致該法在司法實(shí)踐中有失偏頗。統(tǒng)一的征信部門法能夠解決立法片面的問題，專業(yè)性立法可針對(duì)征信系統(tǒng)的實(shí)際操作流程，只有將所有的過程形成文字進(jìn)行規(guī)范化、系統(tǒng)化處理，才能夠讓征信體系完整運(yùn)轉(zhuǎn)。綜上，一部統(tǒng)一的征信系統(tǒng)部門法的出臺(tái)，無法可依、法相沖突、制度不嚴(yán)和法規(guī)不全等問題都能夠得到良好的解決。

（二）關(guān)于征信個(gè)人隱私信息的保護(hù)

我國可以借鑒美國規(guī)定翔實(shí)的征信法律制度，對(duì)征信制度不同主體、不同階段分別進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，歐洲征信法律制度對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的規(guī)定也值得我國借鑒。

（三）個(gè)人違信行為普遍入法評(píng)價(jià)

深圳市率先將行人闖紅燈納入征信評(píng)價(jià)系統(tǒng)中，意味著不道德或輕微違法行為行為日后可歸征信法律制度的管理。雖然深圳市不是最早將行人闖紅燈納入失信名單的城市，但2015年深圳市最早向公安部交通管理局提出的“納非機(jī)動(dòng)車闖紅燈入法”的立法建議給其他城市的立法提供了重要借鑒。

六、結(jié)語

深圳道路交通安全違法行為處罰條例通過后，南京、長沙等地開始將非機(jī)動(dòng)車與行人闖紅燈等不文明交通行為納入征信體系，引導(dǎo)公民不可有“法不責(zé)眾”的僥幸心理。與他國征信法律制度相比較，我國進(jìn)入全民征信行為時(shí)代即將來臨，隨著征信部門法的不斷完善，一部專門的征信部門法與更為完善的征信法律制度也必將到來。