中共克拉瑪依市委員會(huì)黨校 何藝丹

推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是新疆堅(jiān)定不移聚焦社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安總目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。十九屆四中全會(huì)要求“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)......實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”①。要維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，就必須加強(qiáng)基層治理，提高社區(qū)治理效能，培育公民社會(huì)，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體。

一、相關(guān)概念內(nèi)涵

（一）“管理”到“治理”的內(nèi)涵沿革

2003年非典疫情以后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人站在新的歷史發(fā)展高度，得出我國(guó)“經(jīng)濟(jì)這條腿長(zhǎng)、社會(huì)這條腿短”的判斷。正是在這樣一個(gè)大背景下，我們黨回應(yīng)社會(huì)的需求、社會(huì)的關(guān)切、社會(huì)的熱點(diǎn)做出了重大的理論，就是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。2004年十六屆四中全會(huì)第一次提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。深入研究社會(huì)管理規(guī)律，完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”②。確定了社會(huì)管理的四個(gè)主體分別為黨委、政府、社會(huì)和公眾。在此基礎(chǔ)上，2012年黨的十八大提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”③，在社會(huì)管理主體基礎(chǔ)上，明確了社會(huì)管理手段，即法治保障。

黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體接過社會(huì)管理這面旗幟，與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新，在十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新思想、新理論。具體內(nèi)容為“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”④。在黨的十八大“提高社會(huì)管理科學(xué)化水平”的基礎(chǔ)上，發(fā)展為“提高社會(huì)治理水平”。

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)”，堅(jiān)持完善十六屆四中全會(huì)提出的“四個(gè)主體”與黨的十八大提出的“法治保障手段”。在黨的十八大“提高社會(huì)治理水平”的基礎(chǔ)上，黨的十九大明確而具體地提出“社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”⑤。

2011年7月5日，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》指出，社會(huì)管理需要堅(jiān)持五個(gè)原則：第一，堅(jiān)持以人為本，服務(wù)為先；第二，多方參與，共同治理；第三，關(guān)口前移，源頭治理；第四，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)商協(xié)調(diào)；第五，堅(jiān)持依法管理，綜合施策⑥。在社會(huì)管理理論基礎(chǔ)上，總結(jié)我國(guó)治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒國(guó)際上的成功做法，吸收學(xué)術(shù)界的研究成果，黨的十八屆三中全會(huì)提出了一個(gè)中國(guó)特色話語(yǔ)體系的新概念——社會(huì)治理。社會(huì)治理不是對(duì)社會(huì)管理的否定，而是社會(huì)管理的新發(fā)展、新境界。綜合以上，可以概括社會(huì)治理為“在黨政主導(dǎo)下發(fā)揮多元主體作用，立足公平正義，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾合法權(quán)益為核心，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，處理社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同，保障公共安全，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”[1]。

（二）公民社會(huì)的內(nèi)涵

公民社會(huì)是理論舶來(lái)品，又稱為市民社會(huì)。因此，部分學(xué)者誤解公民社會(huì)等同無(wú)政府主義，認(rèn)為公民社會(huì)不過是又一個(gè)西方輸出的政治文化陷阱，這種觀點(diǎn)未免偏頗。關(guān)于公民社會(huì)，馬克思較早就進(jìn)行過研究，他批判黑格爾“國(guó)家決定市民社會(huì)”是錯(cuò)誤的，提出“市民社會(huì)決定了政治國(guó)家”的公民社會(huì)觀。馬克思公民社會(huì)觀可以理解為“與政治國(guó)家相對(duì)的在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的社會(huì)領(lǐng)域的自治”。馬克思的公民社會(huì)理論是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)治理理論的基礎(chǔ)[2]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于公民社會(huì)的內(nèi)涵未有定論。一些學(xué)者主張將社會(huì)劃分為政治社會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民社會(huì)，如“國(guó)家或政府系統(tǒng)以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和”[3]。另有學(xué)者主張公民社會(huì)應(yīng)該包含經(jīng)濟(jì)社會(huì)，如“政治社會(huì)主要是指政府或政黨及其部門所主導(dǎo)的領(lǐng)域，而公民社會(huì)則是排除了政治社會(huì)的廣大非政治領(lǐng)域”[4]。本文研究?jī)A向于三分法社會(huì)中的公民社會(huì)，即“企業(yè)、家庭和國(guó)家的中間區(qū)域”，包括“公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同仁團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等”[5]。

二、現(xiàn)代社區(qū)治理對(duì)公民社會(huì)構(gòu)建影響

依托數(shù)字技術(shù)打破傳統(tǒng)科層制權(quán)力、資源、信息層層傳導(dǎo)的限制，屬地兜底，下放權(quán)責(zé)，打破傳統(tǒng)科層制信息上傳和資源、權(quán)力下帶來(lái)的管理延誤，這是我國(guó)現(xiàn)代社區(qū)治理的普遍模式。如網(wǎng)格化社會(huì)治理將自上而下的治理模式扁平化，變革為橫向主體協(xié)作，以屬地為范圍，將具有“非正式權(quán)力”的基層主體綁定在一起，相當(dāng)于織密了治理體系的末端網(wǎng)絡(luò)。

但是，從中國(guó)社會(huì)變革歷程來(lái)看，“行政化”和“自治性”有著未調(diào)和的矛盾，當(dāng)前呈現(xiàn)為此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系。不會(huì)隨正式權(quán)力的非正式運(yùn)用與非正式權(quán)力的行政吸納而統(tǒng)合，個(gè)體治理行為在“管制式參與”與“驅(qū)動(dòng)式參與”之間徘徊。伴隨非正式權(quán)利的行政吸納，更多的行政責(zé)任下沉到社區(qū)，“責(zé)任”就成為社區(qū)工作的指揮棒，社區(qū)工作陷入運(yùn)用非正式權(quán)利承擔(dān)行政責(zé)任的怪圈，失去了“服務(wù)居民”的自治屬性，情感上居民與社區(qū)居委更為疏遠(yuǎn)。

伴隨行政責(zé)任的下沉，智能化、信息化、數(shù)據(jù)化考核平臺(tái)將考評(píng)內(nèi)容細(xì)化量化，社區(qū)居委會(huì)人員除與居民日?；?dòng)、入戶走訪、協(xié)商社區(qū)事務(wù)外，還需花費(fèi)大量精力用于整理資料、撰寫信息、應(yīng)付各類檢查。例如，有社區(qū)工作人員抱怨，各項(xiàng)工作需按要求上傳考核平臺(tái)，新系統(tǒng)投入應(yīng)用后，老系統(tǒng)卻不作廢，關(guān)鍵上級(jí)并不通過系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行考評(píng)，而是通過紙質(zhì)材料檢查考核，意味著一項(xiàng)工作需要填報(bào)三次資料。為了加強(qiáng)考核督促力度，考核內(nèi)容設(shè)置了多項(xiàng)“一票否決”，反將社區(qū)工作導(dǎo)向“不求有功但求無(wú)過”?！靶姓蝿?wù)重”“區(qū)、街道對(duì)其考核頻繁”“自身缺乏工作自主性”等問題迫使社區(qū)工作人員選擇簡(jiǎn)單易辦的、迎合考評(píng)的社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理。被忽視、遺留、積聚的問題會(huì)引發(fā)居民對(duì)社區(qū)的不滿。社區(qū)作為政府的“代理人”，居民對(duì)社區(qū)的不滿情緒很容易演變?yōu)閷?duì)政府的不信任。

從這個(gè)角度來(lái)說，“行政邏輯”“硬性考核”“無(wú)限責(zé)任”不利于培養(yǎng)居民的社區(qū)認(rèn)同，不利于建立基層治理共同體。“行政化”嵌入“自治性”營(yíng)造的“全能政府”形象，是中國(guó)居民傳統(tǒng)思維中“大政府”印象的進(jìn)一步激化，這與我國(guó)迫切需要“發(fā)展社會(huì)這條腿”的現(xiàn)實(shí)要求背道而馳。

三、公民社會(huì)構(gòu)建的路徑選擇

（一）黨建引領(lǐng)價(jià)值

構(gòu)建共治共建共享的社會(huì)治理格局，不僅是主體多元協(xié)同、法治手段保障，最根本的是需要價(jià)值驅(qū)動(dòng)。治理概念不同于“統(tǒng)治”和“管理”，就在于它強(qiáng)調(diào)多元主體時(shí)其實(shí)就體現(xiàn)了其蘊(yùn)含的共治、參與、平等、公平、透明、文明等價(jià)值，這些價(jià)值驅(qū)動(dòng)居民認(rèn)同自身治理主體身份。

與管制式治理和技術(shù)型治理不同，黨組織在基層治理中的核心作用主要體現(xiàn)為“引領(lǐng)”。管制式治理以制度為目標(biāo)，按章辦事；技術(shù)型治理以數(shù)據(jù)為工具，以“理”服人；民主參與式治理以價(jià)值為引領(lǐng)，知行合一。管制式治理和技術(shù)型治理都過分強(qiáng)調(diào)工具理性，沒有價(jià)值作為驅(qū)動(dòng)，很容易走向自我精細(xì)化和形式化，治理效果將呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。目前我國(guó)社會(huì)發(fā)展未成熟，內(nèi)生價(jià)值未形成，這時(shí)需要黨組織在基層全覆蓋后，形成外部驅(qū)動(dòng)，引領(lǐng)各基層治理主體積極參與治理。

黨組織不能僅是組織形式在基層全覆蓋，而是要依托服務(wù)讓居民對(duì)區(qū)內(nèi)黨組織認(rèn)可，這樣才能鞏固黨組織在基層的核心地位。例如，某社區(qū)通過開展“我是黨員我?guī)ь^”“黨員就在我身邊”“有困難找黨員”主題活動(dòng)，激勵(lì)社區(qū)黨員主動(dòng)承擔(dān)社區(qū)居民服務(wù)，主動(dòng)解決居民困難。居民所求有回應(yīng)，激發(fā)了居民參與社區(qū)治理的積極性，同時(shí)居民對(duì)黨員服務(wù)的認(rèn)可，也提升了黨組織在基層治理中的組織能力。在基層黨組織的引領(lǐng)下，社區(qū)自治主體形成了“小事自己解決，大事協(xié)商解決”的意識(shí)。在社區(qū)具體事務(wù)協(xié)商中，基層黨組織的政治功能和組織能力進(jìn)一步得到鞏固，該社區(qū)治理步入良性循環(huán)，成為“一核多元”治理體系在基層的典型代表。

黨建引領(lǐng)價(jià)值，一是以服務(wù)為基礎(chǔ)，二是以組織為手段。如果沒有服務(wù)居民的意識(shí)，黨組織的核心地位懸浮，沒有核心力量吸引，社區(qū)自治主體喪失參與驅(qū)動(dòng)力。以服務(wù)為基礎(chǔ)鞏固黨組織的基層核心地位后，還需用組織手段引導(dǎo)社區(qū)自治主體有序參與治理。如果黨組織只提供服務(wù)，而組織功能發(fā)揮不出來(lái)，基層黨組織有限的資源和能力面對(duì)繁雜的社區(qū)事務(wù)，會(huì)陷入“無(wú)限責(zé)任下的選擇性管理”困境，一方面造成社區(qū)自治主體對(duì)基層黨組織物質(zhì)依賴、參與鈍化，另一方面使黨組織陷入失信危機(jī)。因此，黨建引領(lǐng)價(jià)值，服務(wù)基礎(chǔ)和組織手段二者缺一不可，相輔相成。

（二）公民意識(shí)培育

隨著管理理論向治理理論過渡，理想中公民的社會(huì)主體意識(shí)、自治參與意識(shí)與民主法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)，公民社會(huì)也隨之呈現(xiàn)出越來(lái)越清晰的輪廓，公眾參與更加有效、更加充分。但現(xiàn)實(shí)中，公眾參與會(huì)出現(xiàn)參與意識(shí)弱化、參與能力低下的相悖境地。這種相悖境地是由于政治生態(tài)、人為局限、技術(shù)限制等現(xiàn)實(shí)外部因素和公民意識(shí)淡薄內(nèi)在因素綜合造成的。

首先，培育公民主體意識(shí)。在我國(guó)，《憲法》明確規(guī)定中華人民共和國(guó)是人民民主專政國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民。公民意識(shí)決定公民行為，公民主體意識(shí)是公民在國(guó)家政治、法律中的地位，及相應(yīng)擁有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任的總和。如何讓社區(qū)居民學(xué)會(huì)行使公民權(quán)利并主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，情感認(rèn)同是關(guān)鍵。讓民眾認(rèn)同自己的主體身份，自覺參與社會(huì)治理，就必須讓社區(qū)公共事務(wù)與居民的切身利益相關(guān)，以利益為驅(qū)使影響居民好惡情感，進(jìn)而有使用權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的動(dòng)力。

其次，提升居民參與能力。一方面，提高社區(qū)居民的認(rèn)知能力。公民的認(rèn)知能力應(yīng)包括兩個(gè)維度：一是介入社區(qū)公共決策的有效程度，這是衡量社區(qū)居民參與能力的重要指標(biāo)。社區(qū)居民介入社區(qū)公共決策制定過程越深入、對(duì)公共決策過程影響越大，表明其認(rèn)知能力越強(qiáng)。二是決策敏感性，指的是社區(qū)居民對(duì)某項(xiàng)決策的反應(yīng)程度與速度。只有具備較高的決策敏感度，才能準(zhǔn)確把握目標(biāo)方向，提出合理的決策參考意見。另一方面，提高社區(qū)居民的綜合素質(zhì)。居民綜合素質(zhì)應(yīng)包括文化素養(yǎng)和技能素養(yǎng)，在文化理論基礎(chǔ)上運(yùn)用溝通評(píng)價(jià)技能，居民具備的綜合素質(zhì)直接決定其參與能力和水平[6]。

最后，暢通公眾協(xié)商渠道。在社區(qū)治理中，居民有參與協(xié)商的熱情和能力，但如果沒有暢通的參與渠道，基層治理多元主體就只能停留在理論層面。第一，保障社區(qū)事務(wù)信息公開，保護(hù)公眾的知情權(quán)，避免參與主體信息不對(duì)稱，這是發(fā)揮多元主體作用的前提。第二，新型渠道與傳統(tǒng)渠道結(jié)合，不能因信息技術(shù)的使用而完全否定傳統(tǒng)渠道的存在價(jià)值，不能以是否擁有便捷的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、是否具備計(jì)算機(jī)使用能力作為居民能否成為基層參與主體的標(biāo)準(zhǔn)，否則會(huì)出現(xiàn)參與不公的情況。第三，完善高效的反饋機(jī)制。參與與反饋構(gòu)成治理過程只有單向參與而無(wú)反饋，很容易打擊公眾參與積極性，不利于居民參與習(xí)慣的養(yǎng)成。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)

首先，以“主體”為中心。社區(qū)成為屬地化管理兜底機(jī)構(gòu)，上級(jí)績(jī)效考評(píng)只針對(duì)社區(qū)居委會(huì)，不利于激勵(lì)多元主體參與治理。一方面，基層治理事項(xiàng)包括行政事務(wù)與自治空間，考評(píng)對(duì)象除了街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)以外，還應(yīng)包括業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)居民、物業(yè)公司等。另一方面，除了自上而下的考評(píng)設(shè)計(jì)，還應(yīng)有社區(qū)對(duì)街道、街道對(duì)上級(jí)的反向考評(píng)，有利于明確“行政化”與“自治性”的空間界限。

其次，以“服務(wù)”為定位。社區(qū)治理內(nèi)容包含行政任務(wù)和社區(qū)服務(wù)，對(duì)行政任務(wù)完成情況的考評(píng)常常設(shè)計(jì)“一票否決”，造成治理主體將社區(qū)服務(wù)放于工作末端。而行政任務(wù)與居民的直接利益關(guān)聯(lián)不明顯，除受上級(jí)行政考核的街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)以外，其他治理主體參與意愿較低。因此，在績(jī)效考核中，應(yīng)增加針對(duì)社區(qū)服務(wù)的量化考核，刺激多元主體參與治理。

最后，以激勵(lì)為手段。懲戒與激勵(lì)都是管理手段，但僅以懲戒為主，會(huì)造成反面效應(yīng)，一方面，會(huì)使績(jī)效考核的內(nèi)容越來(lái)越多，越來(lái)越細(xì)，基層工作難以開展，另一方面，會(huì)使基層治理主體“破罐子破摔”“沒有更壞只有最壞”，基層治理陷入被動(dòng)境地。因此，以激勵(lì)為主要手段，正向引導(dǎo)基層自治主體，多挖掘示范典型，更有利于使自治主體明白應(yīng)該做什么和具體怎么做。

因此，加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，形成“一核多元”的社區(qū)治理體系，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)在公眾參與，基礎(chǔ)是公民社會(huì)構(gòu)建。公民社會(huì)發(fā)育程度直接決定了“一核多元”治理體系建構(gòu)，基層治理現(xiàn)實(shí)又反向影響公民社會(huì)成長(zhǎng)。

注釋

①中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年10月31日.

②中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，2004年9月19日.

③中共中央《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，2012年11月8日.

④中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日.

⑤中共中央《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，2017年10月18日.

⑥中共中央《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，2011年7月5日.

相關(guān)鏈接

社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制。

另外，社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)用，它是指對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進(jìn)行的治理。

社區(qū)治理是社區(qū)范圍內(nèi)的多個(gè)政府、非政府組織機(jī)構(gòu)，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及非正式社區(qū)規(guī)范、公約、約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動(dòng)、協(xié)同行動(dòng)等對(duì)涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，增進(jìn)社區(qū)成員社會(huì)福利，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展進(jìn)步的過程。

從上述社區(qū)治理的界定來(lái)看，社區(qū)治理主要包括以下含義。

社區(qū)治理的主體多元化

盡管政府在社區(qū)治理過程中依然會(huì)發(fā)揮決定性的影響作用，但是社區(qū)治理的主體不再是單一的政府。在政府之外，還有其他治理主體，例如企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)甚至于個(gè)人，它們通過同政府機(jī)構(gòu)，以及彼此之間建立起多種多樣的協(xié)作關(guān)系，通過相互之間的協(xié)商與合作，來(lái)共同決定和處理社區(qū)公共事務(wù)，使得過去政府的社區(qū)管理趨向于社區(qū)治理。

社區(qū)治理的目標(biāo)過程化

社區(qū)治理除了明確的任務(wù)目標(biāo)之外，過程目標(biāo)更是其所注重的因素。社區(qū)治理要解決社區(qū)存在的問題，完成特定的、具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)。此外，社區(qū)治理還要培育社區(qū)治理的基本要素，包括調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與公共事務(wù)，培育改善社區(qū)組織體系，建立正式、非正式的社區(qū)制度規(guī)范，建構(gòu)社區(qū)不同行為主體互動(dòng)機(jī)制等。這些社區(qū)治理的過程目標(biāo)只有在社區(qū)治理的長(zhǎng)期過程中才能逐漸培育起來(lái)。