西南政法大學(xué)國際法學(xué)院 陳禎瑾

民族自治地方享有與一般地方大為不同的立法權(quán)限，它可保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利，具體現(xiàn)尊重民族差異，求同存異的思想。我國《憲法》第112條的規(guī)定，我國的民族自治地方其中包括自治區(qū)、自治州、自治縣三級。自治縣作為自治地方最基層的一級，是與少數(shù)民族群體聯(lián)系最為緊密的地方單位，其立法更能體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡逄匦?，并直接或間接影響到自治州以及自治區(qū)的立法，故對自治縣的自治立法權(quán)進行探討至關(guān)重要。本文擬從解析重慶四個民族自治縣的自治條例和單行條例入手，反思其在自治立法方面存在的不足，且有針對性地提出完善建議。

一、重慶四自治縣立法成果分析

重慶市共有四個民族自治縣，即秀山土家族苗族自治縣、石柱土家族自治縣、彭水苗族土家族自治縣和酉陽土家族苗族自治縣。重慶四縣根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和法律及行政法規(guī)的基本原則，結(jié)合當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的特點，其制定了4部較為完備的自治條例和11部單行條例。通過分析這些條例，我們可得知許多有益實踐，但同時也發(fā)現(xiàn)仍存一些明顯不足。

（一）民族自治立法的有益實踐

無論是在重慶四個自治縣的自治條例還是單行條例，都從各自治縣的當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，對其上位法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容進行了明確細化和具體落實，這些有益實踐在自治條例和單行條例都有較為充分的體現(xiàn)。

從自治條例上得知，例如：《彭水苗族土家族自治縣自治條例》規(guī)定自治縣人民代表大會的代表、在自治縣人民代表大會常務(wù)委員會組成人員中合理配備苗族、土家族和其他民族的人員，并且要求自治縣人民代表大會常務(wù)委員會的主任或副主任和自治縣縣長應(yīng)由苗族或土家族公民擔(dān)任①。規(guī)定少數(shù)民族在該縣人民代表大會的人數(shù)，在一定程度上可反映少數(shù)民族自身的訴求。而規(guī)定少數(shù)民族擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，體現(xiàn)了自治區(qū)域的特點與少數(shù)民族的權(quán)利代表。這使得少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利得到現(xiàn)實的保障。

從單行條例中，可以看到對民族習(xí)俗極大地尊重，也是對國務(wù)院《殯葬管理條例》因時因地的變通體現(xiàn)。例如：《彭水苗族土家族旅游管理條例》第七條規(guī)定：“鼓勵和支持公民、法人和其他組織投資經(jīng)營具有民族文化和自然生態(tài)體驗的旅游項目，開發(fā)加工具有彭水歷史文化內(nèi)涵，苗族土家族特色的旅游產(chǎn)品?！痹摋l例的第十一條規(guī)定，“自治縣的人民政府應(yīng)充分利用自治縣旅游資源優(yōu)勢，積極打造蚩尤九黎城、摩圍山、阿依河、烏江畫廊、郁山古鎮(zhèn)、鞍子苗寨等具有民族特色和地方特色的旅游品牌，建成民俗文化生態(tài)旅游目的地?！币虼嗽摋l例尤為強調(diào)利用自身少數(shù)民族的特有文化和地理特點開發(fā)旅游資源，再將其發(fā)展成旅游品牌特色。這些立法規(guī)定，無疑都是對《憲法》《立法法》等上位法相關(guān)規(guī)定的具體落實。

（二）民族自治立法的不足之處

1.民族特色不夠明顯

《立法法》第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限在于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三個領(lǐng)域。而從四個自治縣單行條例的立法領(lǐng)域來看，單行條例立法更加傾向于水資源保護、資源開發(fā)以及城鄉(xiāng)建設(shè)管理，與經(jīng)濟息息相關(guān)。除秀山縣和酉陽縣對于殯葬進行了管理規(guī)定外，四縣并未制定與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族生活或習(xí)俗特色相關(guān)的詳細條例。雖然經(jīng)濟發(fā)展對于一個縣十分重要，但是也不應(yīng)該忘了對文化的保護和發(fā)展。制定保護當(dāng)?shù)匚幕厣?、調(diào)節(jié)人民生活的單行條例，可以使立法系統(tǒng)更加完善，治理更加有據(jù)可循。

2.條文內(nèi)容不夠具體

下位法的主要目的是解釋和執(zhí)行上位法，即重點在于解決當(dāng)?shù)氐木唧w問題，故對法規(guī)條文的可操作性要求較高。四個自治縣自治條例的具體規(guī)定普遍存在流于淺表、不夠詳實的問題。例如，四縣的自治條例中均規(guī)定了依法做好征兵、民兵、預(yù)備役、人民防空等有關(guān)國防軍事的工作。但是四縣的自治條例也只對相關(guān)工作進行列舉與說明，并未在后文中規(guī)定相關(guān)工作的具體落實措施。基于征兵、人民防空等工作系社會治理的重要內(nèi)容，同時又事關(guān)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的利益，應(yīng)考慮對之進行立法，以補足缺憾。

3.立法變通權(quán)存有缺失

根據(jù)《立法法》第75條的規(guī)定“自治條例和單行條例可依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定?！弊兺?quán)在民族立法中發(fā)揮了重要的作用。通過梳理重慶四個自治縣自治條例和單行條例的主體內(nèi)容，我們可以得知，四縣的自治條例普遍存在機械套用上位法的問題，均未對有關(guān)內(nèi)容進行變通。例如：《石柱土家族自治縣自治條例》第13條關(guān)于保障宗教信仰自由的規(guī)定基本上原文套用憲法第36條的內(nèi)容。四縣的單行條例中雖有個別條例對照上位法內(nèi)容做出了一些變通和補充，但這些方面的嘗試也有不足，例如：《酉陽土家族苗族自治縣殯葬管理條例》雖關(guān)照到一些民族特性，但該條例與上位法《重慶市殯葬管理條例》之間又存在較多類似條款，變通性不夠，不能充分體現(xiàn)該地區(qū)土家族和苗族的特點，很好解決該地域民族群眾這方面的一些矛盾和問題。

此外，有個別條例規(guī)定可能涉嫌違背憲法。例如：《彭水苗族土家族自治縣城鄉(xiāng)建設(shè)管理條例》第74條規(guī)定“本條例由自治縣人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)解釋”，但是依據(jù)《憲法》《立法法》的相關(guān)規(guī)定，我國的法律解釋機關(guān)是全國人大常委會，自治縣人民代表大會常務(wù)委員會無權(quán)解釋自治條例或者單行條例。

二、民族區(qū)域自治立法的完善路徑

重慶四個民族自治縣在自治立法方面暴露出的一些困境多屬我國民族區(qū)域自治立法的共有問題，針對此問題，按照民族區(qū)域自治立法的普遍規(guī)律，完善民族區(qū)域自治立法需在下述幾個方面下功夫。

（一）科學(xué)規(guī)劃民族區(qū)域自治立法項目

法律是當(dāng)下所處時代的物質(zhì)生產(chǎn)條件和社會實際情況下所產(chǎn)生的社會共同意志，立法項目只有適應(yīng)時代發(fā)展和回應(yīng)實際關(guān)切，才能獲得普遍認可并被有效遵循。科學(xué)規(guī)劃民族區(qū)域自治立法項目，一方面，要準確把握上級國家機關(guān)的立法規(guī)定，出臺配套舉措。全面理解和準確把握《憲法》《民族區(qū)域自治立法》《立法法》等法律法規(guī)的精神內(nèi)涵，以便在地方立法時將上位法更快更好地應(yīng)用到當(dāng)?shù)氐膶嵺`中。另一方面更要發(fā)揮主觀能動性，出臺解決實際問題的立法項目。民族地區(qū)在規(guī)劃自治立法項目時，必須針對本地區(qū)出現(xiàn)的新情況、新現(xiàn)象，梳理上位法不能解決的突出問題，及時開展立法予以規(guī)范和解決。

（二）注重發(fā)揮區(qū)域內(nèi)外法律專家作用

民族區(qū)域地方如光建立科學(xué)的立法體系、完備的法律規(guī)范，不僅需要堅實的理論指導(dǎo)，這應(yīng)具有相對應(yīng)的法律人才儲備。民族區(qū)域自治立法質(zhì)量的好壞，在很大程度上取決于立法人員能力的大小。通過分析重慶四縣自治立法存在的種種不足可以發(fā)現(xiàn)。當(dāng)前，民族地區(qū)自治機關(guān)立法部門人員普遍較少，且具有較強地法學(xué)專業(yè)素養(yǎng)的人員相對缺乏，正嚴重制約民族地區(qū)自治立法的質(zhì)量。為了提高立法人員的專業(yè)能力素質(zhì)，彌補立法專業(yè)力量不足的問題，需要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)外法律專家的作用，創(chuàng)設(shè)民族立法專家?guī)旎蛘吡⒎ǚ?wù)基地，發(fā)揮專家?guī)斐蓡T參與立法或培訓(xùn)立法工作人員的作用，增強條例規(guī)范的專業(yè)性、立法語言的嚴謹性、立法內(nèi)在的邏輯性。

（三）鼓勵當(dāng)?shù)孛褡迦罕姺e極參與立法

民族區(qū)域群眾由于長期居住于當(dāng)?shù)?，因此是?dāng)?shù)厣贁?shù)民族歷史文化的創(chuàng)造者，他們對當(dāng)?shù)厥裁磫栴}應(yīng)當(dāng)需要通過立法來解決最有發(fā)言權(quán)。讓他們參與到當(dāng)?shù)亓⒎ㄖ?，不僅能使法案更加貼近當(dāng)?shù)貙嶋H，解決為立法而立法、不知立什么法、立法內(nèi)容單一等問題，還能強化少數(shù)民族群眾對法律的認同感。積極鼓勵民族地區(qū)群眾參與立法工作，可建立自治立法聽證制度，強化自治立法的透明度，廣泛聽取當(dāng)?shù)馗髅褡宕砗屠鎴F體代表的意見和建議，建立基層立法聯(lián)系點，充分發(fā)揮人大代表參與起草和修改自治立法的作用，確保自治立法的民主性、代表性和社會可接受性。

（四）合理吸納少數(shù)民族習(xí)慣法內(nèi)容

少數(shù)民族習(xí)慣法內(nèi)容十分豐富，不僅影響了民族地區(qū)的歷史發(fā)展進程，還使不同區(qū)域形成了獨有的社會生活習(xí)慣。從民族地區(qū)社會治理來看，少數(shù)民族習(xí)慣法能起到較好解決當(dāng)?shù)丶m紛的效果，且有利于維護地區(qū)社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展。民族區(qū)域自治立法，應(yīng)以《憲法》《民族區(qū)域自治法》賦予的自治權(quán)為基礎(chǔ)，對于少數(shù)民族習(xí)慣法中的精粹與合理成分進行明確，并通過變通和補充的方式納入民族地區(qū)自治立法體系之中，為國家層面法規(guī)和少數(shù)民族習(xí)慣法的良性互動提供空間和支持，這樣既能維護國家法的權(quán)威，又利于當(dāng)?shù)孛褡宓囊恍┖玫牧?xí)慣做法被實施；既可保持民族地區(qū)原有的多樣性，又能促進整個社會的長治久安。

三、總結(jié)

民族區(qū)域自治立法作為我國立法重要的組成部分，在各民族地方得到了很好地實踐。各地根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，制定了相關(guān)的自治條例和單行條例，且取得了一定的立法成果。但從重慶四自治縣的立法實踐角度出發(fā)，仍存民族特色不夠明顯、條文內(nèi)容不夠具體、立法變通權(quán)存有缺失等問題。這些問題雖是重慶四自治縣集中暴露出的一些困境，但也實屬我國民族區(qū)域自治立法的共性問題。針對這些問題，按照民族區(qū)域自治立法的普遍規(guī)律，完善民族區(qū)域自治立法，應(yīng)在合理規(guī)劃民族區(qū)域自治立法的項目、充分發(fā)揮注重發(fā)揮區(qū)域內(nèi)外法律專家作用、鼓勵當(dāng)?shù)孛褡迦罕姺e極參與立法、合理吸納少數(shù)民族習(xí)慣法內(nèi)容等方面下功夫。

注釋

①《彭水苗族土家族自治條例》第十三條、十四條、十五條。