程如煙，孫浩林

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

當(dāng)前，全球科技創(chuàng)新進(jìn)入空前密集活躍的時期，一些重大的顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn)，加速了新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)的迭代，重塑世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國際競爭格局[1]。

顛覆性技術(shù)創(chuàng)新是具有顛覆傳統(tǒng)技術(shù)路線和改變游戲規(guī)則等革命性意義，對原有技術(shù)體系和應(yīng)用系統(tǒng)能夠產(chǎn)生顛覆性的進(jìn)步作用的重大技術(shù)創(chuàng)新?！邦嵏残约夹g(shù)”這一概念最初由美國學(xué)者克萊頓·克里斯坦森于1995 年提出，是指以意想不到的方式取代現(xiàn)有主流技術(shù)的技術(shù)。其內(nèi)涵和外延隨后被不斷擴(kuò)展，逐漸發(fā)展為“顛覆性創(chuàng)新”或“顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”，其中既包括了基礎(chǔ)性、原理性的新發(fā)現(xiàn)，也可能包括現(xiàn)有技術(shù)跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的創(chuàng)新性應(yīng)用，或全新的商業(yè)機(jī)制等。

顛覆性技術(shù)創(chuàng)新具有三個特點。一是技術(shù)具有顛覆性的潛力，能夠在技術(shù)生命周期中引起不連續(xù)和非線性變化，進(jìn)而對現(xiàn)有技術(shù)、商業(yè)模式、國家經(jīng)濟(jì)與安全產(chǎn)生顛覆性影響；二是技術(shù)只有經(jīng)過一系列的創(chuàng)新應(yīng)用之后，才能成為顛覆性技術(shù)，也就是說，技術(shù)本身不能產(chǎn)生顛覆性的影響，必須物化為產(chǎn)品并被合理運用后才會產(chǎn)生顛覆性影響；三是顛覆性技術(shù)由于具有巨大的顛覆性，可能存在危害公共安全、造成環(huán)境問題、損害公共利益等風(fēng)險。

由于顛覆性技術(shù)具有非常重要的經(jīng)濟(jì)社會價值和戰(zhàn)略價值，世界很多國家和地區(qū)都非常重視顛覆性技術(shù)的培育。2015 年出版的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》指出，美國要加大對顛覆性技術(shù)的支持力度，推進(jìn)先進(jìn)研究，為國家安全創(chuàng)造突破性技術(shù)[2]。俄羅斯總統(tǒng)普京表示，“我們要發(fā)展自己的顛覆性技術(shù)”[3]。德國的《高技術(shù)戰(zhàn)略2025》提出，要引入適合德國創(chuàng)新體系的新方法，以促進(jìn)具有跨越式創(chuàng)新潛力的研究思路，從科學(xué)層面達(dá)到進(jìn)入市場的成熟度[4]。法國經(jīng)濟(jì)與財政部長布魯諾·勒·梅爾表示，“顛覆性創(chuàng)新如今已經(jīng)成為全球競爭的對象，我們不能讓未來的Space X 從我們的鼻子底下溜走，應(yīng)該加大對顛覆性創(chuàng)新的資助力度”。

良好的政策能夠促進(jìn)顛覆性技術(shù)的產(chǎn)生，從而推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革，帶動整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和競爭力提升[5]。在培育和發(fā)展顛覆性技術(shù)時，各國政府采取了系統(tǒng)的政策措施（圖1）。一是設(shè)立注重高風(fēng)險、高回報的資助機(jī)構(gòu)/計劃/基金，資助大批顛覆性技術(shù)的發(fā)展。針對眾多擁有顛覆性潛力但當(dāng)前尚未取得廣泛共識的研究，如果采取傳統(tǒng)的以同行評議為主的項目管理方式，其很難得到同行評議專家的認(rèn)可并獲得政府的資助。因此，各國設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)/計劃/基金，采取特殊的項目遴選和管理機(jī)制，選擇出有希望產(chǎn)生顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的申請方案給予資助和管理，以促進(jìn)顛覆性技術(shù)的產(chǎn)生。二是針對一些重要的、當(dāng)前已經(jīng)得到廣泛共識的顛覆性技術(shù)（如人工智能、量子技術(shù)、區(qū)塊鏈等），各國政府出臺了專項規(guī)劃，從技術(shù)研發(fā)、示范、推廣應(yīng)用等整個鏈條系統(tǒng)推進(jìn)顛覆性技術(shù)的發(fā)展；三是針對顛覆性技術(shù)可能帶來的巨大風(fēng)險，各國政府正在完善監(jiān)管政策制度，并采取創(chuàng)新試驗的方式，在鼓勵顛覆性技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的同時確保其風(fēng)險降至最低。

1 成立專門機(jī)構(gòu)或設(shè)立計劃/基金，采用非傳統(tǒng)的組織管理機(jī)制，資助顛覆性技術(shù)研發(fā)

除了對人工智能等公認(rèn)的重要顛覆性技術(shù)出臺專項戰(zhàn)略和計劃進(jìn)行總體部署和支持外，越來越多的國家開始設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或計劃/基金，采用非傳統(tǒng)的項目組織機(jī)制，針對顛覆性技術(shù)給予支持。

1.1 設(shè)立專門的支持顛覆性技術(shù)的資助機(jī)構(gòu)或計劃/基金

作為當(dāng)前總體實力最強(qiáng)大的國家，美國于1958年就創(chuàng)建了國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA），開展能夠改變游戲規(guī)則的高風(fēng)險、高回報的技術(shù)研發(fā)。自成立以來，DARPA 培育了大量顛覆性技術(shù)，如互聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)、語言識別技術(shù)等，這些對全世界都產(chǎn)生了巨大影響。鑒于DARPA 資助模式對于顛覆性技術(shù)創(chuàng)新非常成功，美國在其他領(lǐng)域也設(shè)立了類似機(jī)構(gòu)，如在能源領(lǐng)域設(shè)立的能源高級研究計劃署（The Advanced Research Projects Agency-Energy，ARPA-E），在情報領(lǐng)域設(shè)立的情報高級研究計劃署（Intelligence Advanced Research Projects Activity，IARPA）。此外，美國航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA） 下設(shè)的空間技術(shù)任務(wù)部（Space Technology Mission Directorate，STMD）、美國海軍下設(shè)的顛覆性技術(shù)實驗室（Disruptive Technology Lab，DTL）等也都是美國各領(lǐng)域資助顛覆性技術(shù)創(chuàng)新研究的專門機(jī)構(gòu)。德國聯(lián)邦政府2019 年以公司的形式成立了“跨越式創(chuàng)新資助機(jī)構(gòu)”，重點挖掘和發(fā)展還處在創(chuàng)新鏈初期、但具有較大應(yīng)用潛力的技術(shù)。

除了專門機(jī)構(gòu)外，有些國家設(shè)立了專門計劃/基金來支持顛覆性技術(shù)開發(fā)。2013 年，日本設(shè)立了“顛覆性技術(shù)創(chuàng)新計劃（Impulsing Paradigm Change through Disruptive Technologies Program，ImPACT）”，以推動產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)生重大變革的、但可能會面臨巨大風(fēng)險的前沿技術(shù)。ImPACT 計劃實施幾年之后，相關(guān)評估認(rèn)為，其項目目標(biāo)的設(shè)定不夠大膽，項目管理方式依然采用傳統(tǒng)管理方式，創(chuàng)新型研究成果不足[6]。為進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新，2018 年，日本推出登月型研究開發(fā)計劃，聚焦挑戰(zhàn)型研發(fā)，采用靈活管理方式，推動顛覆性技術(shù)的開發(fā)[7]。同年，法國設(shè)立了創(chuàng)新與工業(yè)基金，適應(yīng)顛覆性創(chuàng)新的需要，在給予創(chuàng)新者極大自由的同時，密切關(guān)注創(chuàng)新進(jìn)展，以便迅速放棄沒有前途的項目并從中吸取教訓(xùn)[8]。俄羅斯于2012 年設(shè)立了先期研究基金會，推動國防領(lǐng)域顛覆性技術(shù)創(chuàng)新[9]。

1.2 聚焦國家戰(zhàn)略重點和需求

顛覆性技術(shù)不同于自由探索的基礎(chǔ)研究，往往是為了解決重大需求和挑戰(zhàn)而進(jìn)行的技術(shù)開發(fā)工作。因此，顛覆性技術(shù)資助機(jī)構(gòu)或計劃/基金不同于傳統(tǒng)科學(xué)基金，而是聚焦解決國家在經(jīng)濟(jì)、社會、軍事等領(lǐng)域的關(guān)鍵問題和挑戰(zhàn)。例如，美國DARPA 聚焦于國防科研領(lǐng)域，為解決中遠(yuǎn)期國家安全問題提供高技術(shù)儲備，研究分析具有潛在軍事價值、風(fēng)險大的新技術(shù)和高技術(shù)在軍事上應(yīng)用的可能性；俄羅斯先期研究基金會主要圍繞信息研究、物理技術(shù)研究、化學(xué)生物與醫(yī)藥研究、機(jī)器人技術(shù)、先進(jìn)材料五大研究方向開展突破性、高風(fēng)險的研究項目；法國創(chuàng)新與工業(yè)基金聚焦的領(lǐng)域包括：數(shù)字化發(fā)展（人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全）、環(huán)保與能源轉(zhuǎn)型（生物制造、高密度能源儲存）、醫(yī)學(xué)健康（人工智能的醫(yī)療應(yīng)用、生物制造藥用蛋白）。

1.3 項目遴選采取專門委員會負(fù)責(zé)制和項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制兩種方式

顛覆性技術(shù)具有不確定性、高風(fēng)險和偶然性的特點，以往“行之有效”的同行評議方式在顛覆性技術(shù)項目的評審中容易出現(xiàn)盲區(qū)。當(dāng)前，各國主要采取專門委員會負(fù)責(zé)制和項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制兩種方式來形成和遴選顛覆性技術(shù)項目。

專門委員會負(fù)責(zé)制可以通過加強(qiáng)委員會成員構(gòu)成的多樣性，為項目申請?zhí)岚傅馁Y助決策提供科學(xué)價值之外的新視角。法國創(chuàng)新與工業(yè)基金中顛覆性創(chuàng)新項目的遴選由法國創(chuàng)新委員會負(fù)責(zé)，創(chuàng)新委員會成員除了政府代表之外，還有7 名專業(yè)人員，包括科研精英、科技創(chuàng)業(yè)人員、投資家、企業(yè)家等，委員會通過大范圍意見征詢和參考專業(yè)人士的評估來確定項目。俄羅斯先期研究基金會的項目由科技委員會負(fù)責(zé)制定，科技委員會由來自政府部門、大型企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的專家代表組成，專家代表包括研究計劃成果的最終用戶（承擔(dān)產(chǎn)品的運營）、先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域的研究人員（能夠預(yù)測先進(jìn)技術(shù)的可能性），以及知識密集型產(chǎn)業(yè)的代表（負(fù)責(zé)技術(shù)升級）。負(fù)責(zé)項目確定的委員會構(gòu)成的多樣性使得決策過程能夠具有更廣闊的視野，可以關(guān)注到跨學(xué)科，進(jìn)而擴(kuò)大應(yīng)用等。

項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制是一種集中職責(zé)、簡化流程的決策方式，項目經(jīng)理全權(quán)負(fù)責(zé)項目的形成和申請?zhí)岚傅腻噙x。美國DARPA 以及類似機(jī)構(gòu)采用的就是項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制。DARPA 項目經(jīng)理在確定項目的過程中，除了資助外部咨詢機(jī)構(gòu)獲取咨詢建議，通過閱讀文獻(xiàn)、實地考察、打電話等各種方式獲取外界最新信息外，還會參與DARPA 高層領(lǐng)導(dǎo)與杰出科學(xué)家每年召開的數(shù)周會議展望技術(shù)愿景，同時與軍方緊密接觸交流以了解其中長期戰(zhàn)略需求。通過這些工作，項目經(jīng)理能夠洞見人所未見的研發(fā)問題、需求和方向，提出項目和具體技術(shù)目標(biāo)，并負(fù)責(zé)遴選出項目承擔(dān)者。為了確保這種方式的有效性，DAPAR 的項目經(jīng)理一般具有很高的素質(zhì)和能力，一般以合同的方式聘用，這種不會續(xù)簽的合約旨在鼓勵其承擔(dān)風(fēng)險并促進(jìn)項目資助的創(chuàng)新。項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制這種單人決策的方式可以在結(jié)果高度不確定的情況下鼓勵冒險，選擇高風(fēng)險項目以獲得更高的回報[10]。

無論是項目經(jīng)理負(fù)責(zé)還是專門委員會負(fù)責(zé)，顛覆性都是項目遴選的首要標(biāo)準(zhǔn)。項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制主要通過項目經(jīng)理的多方調(diào)研（科技界的技術(shù)調(diào)研、軍方的需求調(diào)研等）來確保項目的顛覆性，委員會決策主要通過團(tuán)隊成員學(xué)科、領(lǐng)域、部門（學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界、投資界）的多樣性來確保項目的顛覆性。此外，有些機(jī)構(gòu)/計劃/基金還明確提出了顛覆性技術(shù)項目的遴選標(biāo)準(zhǔn)，如愛爾蘭顛覆性技術(shù)基金在遴選項目時，主要考察四方面的內(nèi)容，即顛覆性技術(shù)強(qiáng)度、提案的優(yōu)秀程度、對經(jīng)濟(jì)和市場的影響以及合作的質(zhì)量和效率，顛覆性技術(shù)強(qiáng)度以及對經(jīng)濟(jì)和市場的影響所占權(quán)重均為10，提案的優(yōu)秀程度以及合作質(zhì)量所占權(quán)重均為5。顛覆性技術(shù)強(qiáng)度主要考察內(nèi)容包括：提案是否具有較大潛力在愛爾蘭部署新的或顛覆性的技術(shù)；提案是否基于優(yōu)秀的科學(xué)研究，并提供新的解決方案；提案的領(lǐng)域是否與政府研究政策中的優(yōu)先重點一致；提案是否存在風(fēng)險導(dǎo)致工業(yè)界無法對技術(shù)提供資助等[11]。

1.4 項目執(zhí)行過程中不斷吸納新的方案

在項目的執(zhí)行過程中，顛覆性技術(shù)機(jī)構(gòu)/計劃/基金不會對項目執(zhí)行者的技術(shù)路線或研究方案進(jìn)行限制或干涉，但為了確保項目在執(zhí)行過程中具有創(chuàng)新性，項目不斷吸納最新的技術(shù)方案。以DARPA為例，投標(biāo)確定后，項目依舊是開放的，如果出現(xiàn)新的方案更有利于項目的實現(xiàn)，那么DARPA 就會即時更新技術(shù)方案，每年有20%左右的技術(shù)方案會被新方案所取代。法國創(chuàng)新與工業(yè)基金適應(yīng)顛覆性創(chuàng)新的需要，在給予創(chuàng)新者極大自由的同時，密切關(guān)注創(chuàng)新進(jìn)展，以便迅速放棄沒有前途的項目并從中吸取教訓(xùn)。

1.5 顛覆性技術(shù)項目注重成果的應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化

為了推進(jìn)顛覆性技術(shù)的應(yīng)用，有些顛覆性技術(shù)計劃把能否產(chǎn)生走向市場并得以應(yīng)用的成果作為項目驗收的標(biāo)準(zhǔn)。有些機(jī)構(gòu)甚至?xí)⑿枰獙崿F(xiàn)的具體產(chǎn)品成果寫進(jìn)與執(zhí)行主體簽訂的任務(wù)書中，目標(biāo)十分明確。俄羅斯先期研究基金會在項目成果驗收時，會重點考察成果轉(zhuǎn)移、在武器裝備設(shè)計中被采用、在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或國有企業(yè)的研發(fā)工作中被應(yīng)用等情況，以確?？萍汲晒靡哉嬲龑嵤?。德國跨越式創(chuàng)新資助機(jī)構(gòu)要求項目在結(jié)束時必須能夠產(chǎn)生市場成熟的成果，即能夠引入市場的產(chǎn)品或服務(wù)。愛爾蘭顛覆性技術(shù)基金會則要求項目承擔(dān)單位中必須由包括企業(yè)在內(nèi)的聯(lián)合體來承擔(dān)，以確保項目成果能夠在企業(yè)中得以應(yīng)用。

此外，顛覆性技術(shù)計劃管理機(jī)構(gòu)將與其他機(jī)構(gòu)建立協(xié)同機(jī)制，以推進(jìn)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。例如，俄羅斯先期研究基金會將對通過驗收的技術(shù)成果繼續(xù)支持，以便其能夠大規(guī)模投入使用或批量生產(chǎn)。美國DARPA 則會說服軍方采用新技術(shù)，直接將研發(fā)成果應(yīng)用于軍事需求，如果各軍種都不愿意接受新產(chǎn)品或技術(shù)，DARPA 可借助國防部的權(quán)威，強(qiáng)力推行新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)入政府采購程序，從而促進(jìn)新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用；DARPA 還會將研發(fā)成果推向民用商業(yè)市場，根據(jù)企業(yè)需求改進(jìn)技術(shù)或產(chǎn)品，使企業(yè)意識到新產(chǎn)品或技術(shù)可為其帶來利益[12]。

2 對重要顛覆性技術(shù)進(jìn)行專項部署，系統(tǒng)推進(jìn)顛覆性技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用

當(dāng)前，主要國家普遍認(rèn)為人工智能、量子信息、區(qū)塊鏈、合成生物學(xué)、基因組編輯、可控核聚變等技術(shù)為顛覆性技術(shù)，可能顛覆未來的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、生活、工作以及軍事作戰(zhàn)等方式，是搶占未來競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵技術(shù)，因此，各國都出臺了專項計劃，加大對這些技術(shù)的戰(zhàn)略部署。

在人工智能領(lǐng)域，2016 年，美國出臺了《國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計劃》[13]并于2019 年進(jìn)行了更新，提出要加大人工智能的投資，加快建設(shè)高質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施并收集數(shù)據(jù)，確保國家引領(lǐng)人工智能的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等[14]；歐盟于2020 年出臺了《人工智能白皮書》，強(qiáng)調(diào)要大幅提高人工智能研究和創(chuàng)新領(lǐng)域的投資水平，未來10 年中每年在歐盟吸引200 億歐元的資金等[15]；德國于2018 年出臺了《德國人工智能發(fā)展戰(zhàn)略》，準(zhǔn)備投入30 億歐元用于人工智能領(lǐng)域的研究和產(chǎn)業(yè)升級[16]；法國于2018年出臺了《人工智能戰(zhàn)略》，計劃投入15 億歐元發(fā)展人工智能；日本于2017 年發(fā)布了《下一代人工智能推進(jìn)戰(zhàn)略》和《人工智能的研發(fā)目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)化路線圖》；韓國于2019 年發(fā)布了《人工智能國家戰(zhàn)略》，以推動人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動韓國從“IT強(qiáng)國”發(fā)展為“AI 強(qiáng)國”[17]。

在量子信息技術(shù)領(lǐng)域，美國國家科學(xué)技術(shù)委員會在2016 年7 月發(fā)布《推進(jìn)量子信息科學(xué)：國家的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》報告，認(rèn)為量子計算未來有望顛覆諸多科學(xué)領(lǐng)域[18]；2018 年9 月，美國發(fā)布《量子信息科學(xué)國家戰(zhàn)略概述》[19]，同年12 月，時任美國總統(tǒng)的特朗普正式簽署《國家量子計劃法案》并生效，計劃未來十年間投入12 億美元資金，開展量子研究[20]。2016 年4 月，歐盟委員會正式啟動總額10 億歐元的量子技術(shù)旗艦項目，旨在培育形成具有國際競爭力的量子工業(yè)[21]。2015年，英國政府發(fā)布《量子技術(shù)國家戰(zhàn)略》[22]和《英國量子技術(shù)路線圖》[23]，以引導(dǎo)英國未來20 年在量子信息技術(shù)研發(fā)方面的工作與投資；2018 年，德國政府通過《量子技術(shù)：從基礎(chǔ)到市場》框架計劃，提出要在本屆政府任期內(nèi)投入6.5 億歐元，重點研究量子通信、量子計算和用于高性能高安全數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的測量技術(shù)等領(lǐng)域。

在下一代移動技術(shù)領(lǐng)域，許多國家加強(qiáng)了對5G 領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)。例如，美國出臺了《保證5G安全及其他法案》《國家5G 安全戰(zhàn)略》[24]，日本2020 年通過的新法案支持日本企業(yè)開發(fā)安全的5G移動網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，印度也和美國于2020 年7 月達(dá)成巨額協(xié)議共同發(fā)展5G。此外，發(fā)達(dá)國家還紛紛布局6G 研發(fā)。例如，韓國2019 年4 月出臺了《5G+戰(zhàn)略》，將于2025 年啟動6G 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化；美國2020年4 月發(fā)布了《“超越5G”戰(zhàn)略》；日本4 月發(fā)布了《“超越5G”推進(jìn)戰(zhàn)略綱要（草案）》，提出要推進(jìn)后5G 技術(shù)研發(fā)[25]。

在區(qū)塊鏈技術(shù)領(lǐng)域，2018 年，韓國科學(xué)技術(shù)信息通信部推出了《區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略》，提出在2022 年之前募集2300 億韓元（約合2.07 億美元）支持這一新興行業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)1 萬名區(qū)塊鏈行業(yè)專業(yè)人士以及100 家區(qū)塊鏈初創(chuàng)公司，擴(kuò)大六個區(qū)塊鏈試點項目，這些項目旨在利用區(qū)塊鏈技術(shù)在房地產(chǎn)、網(wǎng)上投票、航運物流、畜牧記錄管理、清關(guān)、房地產(chǎn)和國際電子文件分發(fā)等領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新[26]。2019 年9 月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部（Federal Ministry for Ecnomic Affairs and Energy， BMWi） 發(fā) 布《聯(lián)邦政府區(qū)塊鏈戰(zhàn)略》，確立了德國發(fā)展區(qū)塊鏈這一新興技術(shù)的目標(biāo)和原則，并提出了具體行動措施，包括金融領(lǐng)域應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)要確保穩(wěn)定的同時推動創(chuàng)新，在能源、工業(yè)4.0、商業(yè)模式、國際援助、可持續(xù)發(fā)展、供應(yīng)鏈和價值鏈等領(lǐng)域推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)試點項目，促進(jìn)創(chuàng)新走向成熟等[27]。德國希望抓住區(qū)塊鏈技術(shù)帶來的機(jī)遇，保持自身的領(lǐng)先地位[28]。2020 年2 月，澳大利亞政府發(fā)布《國家區(qū)塊鏈路線圖》，旨在充分釋放區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用潛力，使澳大利亞成為全球區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，并通過推動其在農(nóng)業(yè)、教育業(yè)和金融業(yè)的應(yīng)用，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，加速經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而提升國家整體生產(chǎn)力[29]。

在顛覆性技術(shù)專項計劃或戰(zhàn)略中，各國政府除了確保資金投入和進(jìn)行技術(shù)研發(fā)部署外，尤其強(qiáng)調(diào)技術(shù)的應(yīng)用，這是因為顛覆性技術(shù)只有在實際中得以應(yīng)用才能產(chǎn)生顛覆性效果。因此，各國在顛覆性技術(shù)專項戰(zhàn)略都提出要推進(jìn)技術(shù)的場景應(yīng)用，例如，區(qū)塊鏈戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)金融和銀行業(yè)、供應(yīng)鏈管理、個人記錄和身份證明、農(nóng)業(yè)、能源與公共事業(yè)、版權(quán)、土地所有權(quán)等應(yīng)用場景；人工智能戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)智慧城市（智慧交通、電網(wǎng)、無人駕駛汽車等）、智慧生產(chǎn)（工業(yè)4.0、機(jī)器人、智能農(nóng)業(yè)等）以及智慧生活（智能金融、智慧醫(yī)療、智能教育）等應(yīng)用場景。為推進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，各國顛覆性技術(shù)專項戰(zhàn)略中越來越強(qiáng)調(diào)公私合作。以美國《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略》為例，相較2016 年最初制定的《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略》，美國2019 年更新的戰(zhàn)略專門增加了一部分加大公私合作的內(nèi)容，提出要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，利用工業(yè)界的專業(yè)知識，加速將研究成果轉(zhuǎn)化為市場中可行的產(chǎn)品和服務(wù)，迅速將科技突破轉(zhuǎn)化為有助于美國經(jīng)濟(jì)和國家安全的能力。

3 完善監(jiān)管政策制度，在加快顛覆性技術(shù)應(yīng)用的同時降低顛覆性技術(shù)的風(fēng)險

顛覆性技術(shù)可以顛覆傳統(tǒng)或主流技術(shù)，對發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會文化和軍事格局等產(chǎn)生深刻、劇烈的顛覆和重構(gòu)，引發(fā)規(guī)則和格局等的變革，而且隨著技術(shù)不斷迭代發(fā)展、融合顛覆，還可能帶來不確定性的疊加式升級[30]。因此，各國政府在發(fā)展顛覆性技術(shù)的過程中，一方面，出臺相關(guān)制度完善對顛覆性技術(shù)的監(jiān)管；另一方面，采取創(chuàng)新試驗的方式加快顛覆性技術(shù)在有限范圍內(nèi)的應(yīng)用。通過這種治理方式，各國既加快了顛覆性技術(shù)的應(yīng)用，也盡量減少其帶來的風(fēng)險和沖擊。

3.1 研究制定顛覆性技術(shù)監(jiān)管制度

顛覆性技術(shù)創(chuàng)新正在顛覆舊產(chǎn)業(yè)、開創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，無法納入原有的監(jiān)管體系。為此，各國都提出要針對顛覆性技術(shù)研究制定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，以確保顛覆性技術(shù)及其應(yīng)用有利于經(jīng)濟(jì)社會和人類健康福祉，不會帶來健康、倫理、道德、隱私等方面的問題。

歐盟在監(jiān)管方面一直采取非常嚴(yán)格的制度，過于嚴(yán)格的制度在保護(hù)歐盟民眾的同時，也在一定程度上抑制了技術(shù)和創(chuàng)新的發(fā)展，尤其是顛覆性技術(shù)的發(fā)展。當(dāng)前，歐盟已經(jīng)意識到這個問題，開始在完善規(guī)制監(jiān)管方面進(jìn)行改革，包括實行“優(yōu)化規(guī)制監(jiān)管議程”、啟動“規(guī)制適當(dāng)性及績效計劃”、發(fā)布《改善規(guī)制監(jiān)管指南》等，以更好地促進(jìn)創(chuàng)新。歐盟還就如何完善自動駕駛、健康技術(shù)、納米材料、航空產(chǎn)品以及電動汽車等技術(shù)領(lǐng)域面臨的規(guī)制監(jiān)管障礙進(jìn)行了研究，并就如何改進(jìn)規(guī)制監(jiān)管以更好地促進(jìn)這些領(lǐng)域的創(chuàng)新和應(yīng)用提出了前瞻性考慮[31]。

2019 年，英國政府發(fā)布《面向第四次工業(yè)革命的監(jiān)管》白皮書，提出要改善顛覆性技術(shù)和新型技術(shù)的監(jiān)管，以適應(yīng)未來創(chuàng)新需求，把握第四次工業(yè)革命帶來的機(jī)遇[32]。此外，英國商業(yè)、能源及產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部國務(wù)大臣組建了“未來監(jiān)管部長級工作組”，同時成立“監(jiān)管工作前瞻委員會”，以確定顛覆性技術(shù)創(chuàng)新所產(chǎn)生的影響，并向政府建議需要進(jìn)行哪些監(jiān)管改革來支持快速、安全地推出創(chuàng)新成果。

韓國也高度重視研究顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)制監(jiān)管問題并及時出臺相關(guān)措施。2016 年5 月，韓國發(fā)布《ICT 融合新產(chǎn)業(yè)規(guī)制創(chuàng)新方案》，確立物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、O2O 服務(wù)等領(lǐng)域的規(guī)制監(jiān)管創(chuàng)新方案。2017 年2 月，韓國多個部門共同制定了《人工智能，虛擬現(xiàn)實，網(wǎng)絡(luò)金融科技規(guī)制改革》方案，提出了三大領(lǐng)域的規(guī)制改革方向。

美國在監(jiān)管方面較歐盟寬松，尤其是在特朗普執(zhí)政的共和黨政府時期。但面對未來可能帶來巨大風(fēng)險和不確定性的顛覆性技術(shù)，美國政府也在不斷完善相關(guān)監(jiān)管制度。在人工智能領(lǐng)域，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《人工智能應(yīng)用的監(jiān)管指南》，提出了管理人工智能應(yīng)用的十大原則[33]；在自動駕駛領(lǐng)域，美國交通部發(fā)布了《聯(lián)邦自動駕駛汽車政策》，列出了自動駕駛汽車制造商需要提交的15 項安全評估標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)自動駕駛汽車的安全測試和部署[34]；在區(qū)塊鏈領(lǐng)域，美國證券交易委員會、商品期貨交易委員會發(fā)布了《關(guān)于對虛擬貨幣采取措施的聯(lián)合聲明》，并成立虛擬貨幣交易委員會；在基因編輯領(lǐng)域，美國國家科學(xué)院、美國醫(yī)學(xué)科學(xué)院發(fā)布報告，提出了基因編輯的科學(xué)、倫理與監(jiān)管基本原則，以規(guī)范人類基因組的研究和減少風(fēng)險；在干細(xì)胞領(lǐng)域，美國國立衛(wèi)生研究院公布了干細(xì)胞研究規(guī)范。

3.2 通過創(chuàng)新試驗的方式，推動顛覆性技術(shù)在應(yīng)用中走向成熟

盡管各國都在抓緊研究制定顛覆性技術(shù)的相關(guān)規(guī)則和制度，但是，鑒于顛覆性技術(shù)的發(fā)展速度很快，各國的管理制度更新速度難以跟上顛覆性技術(shù)的發(fā)展。顛覆性技術(shù)在應(yīng)用過程中，仍不可避免地對現(xiàn)有制度提出了挑戰(zhàn)。比如，精準(zhǔn)醫(yī)療在現(xiàn)有醫(yī)療管理模式下難有應(yīng)用空間，區(qū)塊鏈在現(xiàn)有金融管理體系下難以發(fā)展等。

為推動顛覆性技術(shù)的應(yīng)用，多國正在采用創(chuàng)新試驗的方法，在有限的時間、范圍、地域內(nèi)，突破現(xiàn)有制度的限制，放松監(jiān)管對新技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行試驗，在試驗中發(fā)現(xiàn)新技術(shù)應(yīng)用的情況、存在問題以及改進(jìn)措施（包括對制度體系的改進(jìn)和完善），從而為新技術(shù)在更大的范圍內(nèi)的應(yīng)用奠定基礎(chǔ)，推動技術(shù)在應(yīng)用中不斷走向成熟。當(dāng)前，多個國家都在探索創(chuàng)新試驗制度。英國很早就啟動了“監(jiān)管沙盒”制度，政府給予實驗區(qū)內(nèi)的金融創(chuàng)新企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，在保障消費者權(quán)益的前提下，放松對參與實驗的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，以激發(fā)市場的創(chuàng)新活力，達(dá)到創(chuàng)新與監(jiān)管的動態(tài)平衡。當(dāng)前，英國監(jiān)管沙盒的范圍向更廣泛的顛覆性創(chuàng)新領(lǐng)域延展。韓國政府于2019 年提出，將選定物聯(lián)網(wǎng)、3D 打印、智慧能源、智慧城市等核心新產(chǎn)業(yè)，加快“先允許、后規(guī)制”的監(jiān)管沙盒模式。德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部2016 年底啟動了“現(xiàn)實實驗室”項目，將其界定為“創(chuàng)新和監(jiān)管的試驗區(qū)”，即在有限的時間和空間內(nèi)獲得法律保障的試驗區(qū)域內(nèi)，對關(guān)鍵的數(shù)字化創(chuàng)新進(jìn)行試驗。法國2016 年啟動了“法國試點”項目，根據(jù)試點結(jié)果對技術(shù)相關(guān)的政策進(jìn)行修改和完善。

創(chuàng)新試驗這種模式通過在一定范圍內(nèi)放開監(jiān)管規(guī)定來測試新技術(shù)的應(yīng)用，能夠?qū)L(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)，同時又提高了技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用的速度。這種模式在技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)今，對于更好地治理顛覆性技術(shù)創(chuàng)新展現(xiàn)了巨大的優(yōu)勢。

4 對我國的啟示

顛覆性技術(shù)作為一種突破性、革命性的技術(shù)，能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)范式、商業(yè)模式、人類生活等產(chǎn)生顛覆性影響，在我國科技事業(yè)正在邁入自立自強(qiáng)的新發(fā)展階段，發(fā)展顛覆性技術(shù)對于提升我國科技創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)競爭能力以及建成科技強(qiáng)國有著重要意義。當(dāng)前，我國政府高度重視顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，將其當(dāng)作把握創(chuàng)新主導(dǎo)權(quán)的突破口之一。“十九大”報告提出要“加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”，《“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》專門設(shè)置章節(jié)強(qiáng)調(diào)要“前瞻謀劃未來產(chǎn)業(yè)”，加強(qiáng)顛覆性技術(shù)供給。在該指導(dǎo)方針的指引下，我國科技部門進(jìn)行了一系列工作部署，包括啟動顛覆性技術(shù)研發(fā)方向建議征集工作，籌劃全國顛覆性技術(shù)創(chuàng)新大賽，主動發(fā)現(xiàn)、挖掘、識別、遴選顛覆性技術(shù)苗頭；在“十四五”重點研發(fā)計劃中啟動實施“顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”重點專項，率先在電子信息、人工智能、未來通信、虛擬現(xiàn)實等可能產(chǎn)生重大顛覆性突破的技術(shù)領(lǐng)域優(yōu)先布局；在科技創(chuàng)新2030“新一代人工智能”重大項目中開展“首席科學(xué)家負(fù)責(zé)制”試點；建立顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金，探索央地和社會資本共同來支持顛覆性技術(shù)研發(fā)的新模式。然而，與發(fā)達(dá)國家相比，我國對顛覆性技術(shù)進(jìn)行部署的時間比較晚，在管理方面仍存在很多亟待完善的地方，外國政府的成功經(jīng)驗對于我國有一定的啟示意義。

4.1 采用非常規(guī)的項目管理模式，支持顛覆性技術(shù)的研發(fā)

設(shè)立顛覆性技術(shù)資助機(jī)構(gòu)/計劃/基金，采取不同于常規(guī)科技計劃項目的組織管理模式，支持顛覆性技術(shù)的研發(fā)。項目遴選既可以采取委員會的決策機(jī)制，也可以采取項目經(jīng)理的決策機(jī)制。委員會的決策機(jī)制要確保委員會成員的多樣性，既包括科研精英和技術(shù)專家，也要包括企業(yè)家、投資家、創(chuàng)業(yè)人員等。項目經(jīng)理的決策機(jī)制要確保項目經(jīng)理是“一專多能”且具備創(chuàng)新能力的綜合型人才，既具備科技前沿知識，又了解經(jīng)濟(jì)社會的重大需求，同時能夠把兩者有機(jī)地聯(lián)系起來。項目評價標(biāo)準(zhǔn)要突破現(xiàn)有主要基于對已有學(xué)術(shù)價值觀的共識和已有學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)的延續(xù)的現(xiàn)狀，注重項目提案的顛覆性、創(chuàng)新性和交叉性。項目承擔(dān)機(jī)構(gòu)建議由產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合體來承擔(dān)，這樣能夠確保技術(shù)在研發(fā)之初就會考慮到未來的應(yīng)用問題。項目在執(zhí)行過程中要確保開放性，要注重把最新的知識和技術(shù)方案及時納入項目中；項目驗收要把能否產(chǎn)生走向市場得以應(yīng)用的成果作為項目驗收的標(biāo)準(zhǔn)。此外，顛覆性技術(shù)資助機(jī)構(gòu)/計劃/基金要做好與科技重大專項、重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)基金等計劃的有機(jī)銜接，推進(jìn)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

4.2 在重要的顛覆性技術(shù)領(lǐng)域出臺專項規(guī)劃

針對人工智能、區(qū)塊鏈、量子信息、下一代移動網(wǎng)絡(luò)等被各國公認(rèn)為有望改變未來的顛覆性技術(shù)，主要國家都出臺了專項規(guī)劃，從資金投入、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用等多個方面進(jìn)行規(guī)劃和部署。在這些重要的顛覆性技術(shù)領(lǐng)域，我國與發(fā)達(dá)國家處在同一條起跑線上，甚至有些領(lǐng)域位居世界領(lǐng)先水平，如人工智能的應(yīng)用場景、5G 等下一代移動網(wǎng)絡(luò)。如果現(xiàn)在對這些領(lǐng)域進(jìn)行重點部署，加之我國在數(shù)據(jù)和應(yīng)用場景上具有優(yōu)勢，我國有望未來占據(jù)領(lǐng)先地位。當(dāng)前，我國“十四五”重點研發(fā)計劃和科技創(chuàng)新2030中盡管對人工智能、電子信息、未來通信等領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)先布局，但其資助重點主要在于這些領(lǐng)域的技術(shù)突破。實際上，顛覆性技術(shù)要想真正發(fā)揮作用，不僅需要科技突破，還需要成體系的推進(jìn)措施，需要制定專項規(guī)劃來進(jìn)行系統(tǒng)安排。例如，我國《新一代人工智能規(guī)劃》提出，人工智能研發(fā)攻關(guān)、產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)培育要“三位一體”推進(jìn)，要構(gòu)建開放協(xié)同的人工智能科技創(chuàng)新體系，培育高端、高效的智能經(jīng)濟(jì)，建設(shè)安全、便捷的智能社會，加強(qiáng)人工智能領(lǐng)域軍民融合，構(gòu)建泛在安全、高效的智能化基礎(chǔ)設(shè)施體系，前瞻布局重大科技項目，此外，規(guī)劃還從資金金融、政策法規(guī)、倫理規(guī)范、知識產(chǎn)權(quán)與標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)管與評估、勞動力培訓(xùn)等方面提出保障措施。本研究建議我國在其他重要的顛覆性技術(shù)領(lǐng)域，如量子信息技術(shù)、新一代通信技術(shù)等，盡快研究和出臺專項規(guī)劃，系統(tǒng)推進(jìn)研發(fā)、應(yīng)用以及政策法規(guī)相關(guān)工作，搶先占領(lǐng)顛覆性技術(shù)的主導(dǎo)權(quán)，為我國科技強(qiáng)國建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐。

4.3 不斷完善顛覆性技術(shù)的規(guī)制監(jiān)管

顛覆性技術(shù)因其本身具有的顛覆性特征而有可能給經(jīng)濟(jì)社會帶來巨大的不確定性，政府需要完善相關(guān)規(guī)制監(jiān)管制度，才能順利且快速地推進(jìn)顛覆性技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。一是加強(qiáng)顛覆性技術(shù)的規(guī)制研究，針對人工智能、大數(shù)據(jù)、量子信息、區(qū)塊鏈等顛覆性技術(shù)，分析其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)范式、社會倫理等可能產(chǎn)生的影響。二是針對不同顛覆性技術(shù)的特點和規(guī)制監(jiān)管必要性，適時進(jìn)行規(guī)制監(jiān)管。早期過度監(jiān)管會增加產(chǎn)業(yè)成本，而過于軟化的監(jiān)管則會導(dǎo)致巨大風(fēng)險。為此，監(jiān)管者應(yīng)不斷調(diào)整監(jiān)管力度，出臺有針對性的規(guī)制監(jiān)管措施，為發(fā)展顛覆性技術(shù)創(chuàng)新以及推廣應(yīng)用掃平障礙。三是完善創(chuàng)新試驗制度。針對顛覆性技術(shù)發(fā)展快速且不確定性高的特點，通過在特定區(qū)域進(jìn)行試點試驗的方式來穩(wěn)妥、快速地推進(jìn)其應(yīng)用。通過試點，找出現(xiàn)有政策中不利于顛覆性技術(shù)應(yīng)用的政策制度，研究如何對這些制度進(jìn)行改進(jìn)并在試點地區(qū)試驗新的制度，直至找出最適合顛覆性技術(shù)發(fā)展的監(jiān)管政策。