程如煙,孫浩林
(中國科學(xué)技術(shù)信息研究所,北京 100038)
當(dāng)前,全球科技創(chuàng)新進(jìn)入空前密集活躍的時期,一些重大的顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn),加速了新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)的迭代,重塑世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國際競爭格局[1]。
顛覆性技術(shù)創(chuàng)新是具有顛覆傳統(tǒng)技術(shù)路線和改變游戲規(guī)則等革命性意義,對原有技術(shù)體系和應(yīng)用系統(tǒng)能夠產(chǎn)生顛覆性的進(jìn)步作用的重大技術(shù)創(chuàng)新?!邦嵏残约夹g(shù)”這一概念最初由美國學(xué)者克萊頓·克里斯坦森于1995 年提出,是指以意想不到的方式取代現(xiàn)有主流技術(shù)的技術(shù)。其內(nèi)涵和外延隨后被不斷擴(kuò)展,逐漸發(fā)展為“顛覆性創(chuàng)新”或“顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”,其中既包括了基礎(chǔ)性、原理性的新發(fā)現(xiàn),也可能包括現(xiàn)有技術(shù)跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的創(chuàng)新性應(yīng)用,或全新的商業(yè)機(jī)制等。
顛覆性技術(shù)創(chuàng)新具有三個特點。一是技術(shù)具有顛覆性的潛力,能夠在技術(shù)生命周期中引起不連續(xù)和非線性變化,進(jìn)而對現(xiàn)有技術(shù)、商業(yè)模式、國家經(jīng)濟(jì)與安全產(chǎn)生顛覆性影響;二是技術(shù)只有經(jīng)過一系列的創(chuàng)新應(yīng)用之后,才能成為顛覆性技術(shù),也就是說,技術(shù)本身不能產(chǎn)生顛覆性的影響,必須物化為產(chǎn)品并被合理運用后才會產(chǎn)生顛覆性影響;三是顛覆性技術(shù)由于具有巨大的顛覆性,可能存在危害公共安全、造成環(huán)境問題、損害公共利益等風(fēng)險。
由于顛覆性技術(shù)具有非常重要的經(jīng)濟(jì)社會價值和戰(zhàn)略價值,世界很多國家和地區(qū)都非常重視顛覆性技術(shù)的培育。2015 年出版的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》指出,美國要加大對顛覆性技術(shù)的支持力度,推進(jìn)先進(jìn)研究,為國家安全創(chuàng)造突破性技術(shù)[2]。俄羅斯總統(tǒng)普京表示,“我們要發(fā)展自己的顛覆性技術(shù)”[3]。德國的《高技術(shù)戰(zhàn)略2025》提出,要引入適合德國創(chuàng)新體系的新方法,以促進(jìn)具有跨越式創(chuàng)新潛力的研究思路,從科學(xué)層面達(dá)到進(jìn)入市場的成熟度[4]。法國經(jīng)濟(jì)與財政部長布魯諾·勒·梅爾表示,“顛覆性創(chuàng)新如今已經(jīng)成為全球競爭的對象,我們不能讓未來的Space X 從我們的鼻子底下溜走,應(yīng)該加大對顛覆性創(chuàng)新的資助力度”。
良好的政策能夠促進(jìn)顛覆性技術(shù)的產(chǎn)生,從而推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革,帶動整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和競爭力提升[5]。在培育和發(fā)展顛覆性技術(shù)時,各國政府采取了系統(tǒng)的政策措施(圖1)。一是設(shè)立注重高風(fēng)險、高回報的資助機(jī)構(gòu)/計劃/基金,資助大批顛覆性技術(shù)的發(fā)展。針對眾多擁有顛覆性潛力但當(dāng)前尚未取得廣泛共識的研究,如果采取傳統(tǒng)的以同行評議為主的項目管理方式,其很難得到同行評議專家的認(rèn)可并獲得政府的資助。因此,各國設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)/計劃/基金,采取特殊的項目遴選和管理機(jī)制,選擇出有希望產(chǎn)生顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的申請方案給予資助和管理,以促進(jìn)顛覆性技術(shù)的產(chǎn)生。二是針對一些重要的、當(dāng)前已經(jīng)得到廣泛共識的顛覆性技術(shù)(如人工智能、量子技術(shù)、區(qū)塊鏈等),各國政府出臺了專項規(guī)劃,從技術(shù)研發(fā)、示范、推廣應(yīng)用等整個鏈條系統(tǒng)推進(jìn)顛覆性技術(shù)的發(fā)展;三是針對顛覆性技術(shù)可能帶來的巨大風(fēng)險,各國政府正在完善監(jiān)管政策制度,并采取創(chuàng)新試驗的方式,在鼓勵顛覆性技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的同時確保其風(fēng)險降至最低。
除了對人工智能等公認(rèn)的重要顛覆性技術(shù)出臺專項戰(zhàn)略和計劃進(jìn)行總體部署和支持外,越來越多的國家開始設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或計劃/基金,采用非傳統(tǒng)的項目組織機(jī)制,針對顛覆性技術(shù)給予支持。
作為當(dāng)前總體實力最強(qiáng)大的國家,美國于1958年就創(chuàng)建了國防高級研究計劃局(Defense Advanced Research Projects Agency,DARPA),開展能夠改變游戲規(guī)則的高風(fēng)險、高回報的技術(shù)研發(fā)。自成立以來,DARPA 培育了大量顛覆性技術(shù),如互聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)、語言識別技術(shù)等,這些對全世界都產(chǎn)生了巨大影響。鑒于DARPA 資助模式對于顛覆性技術(shù)創(chuàng)新非常成功,美國在其他領(lǐng)域也設(shè)立了類似機(jī)構(gòu),如在能源領(lǐng)域設(shè)立的能源高級研究計劃署(The Advanced Research Projects Agency-Energy,ARPA-E),在情報領(lǐng)域設(shè)立的情報高級研究計劃署(Intelligence Advanced Research Projects Activity,IARPA)。此外,美國航空航天局(National Aeronautics and Space Administration,NASA) 下設(shè)的空間技術(shù)任務(wù)部(Space Technology Mission Directorate,STMD)、美國海軍下設(shè)的顛覆性技術(shù)實驗室(Disruptive Technology Lab,DTL)等也都是美國各領(lǐng)域資助顛覆性技術(shù)創(chuàng)新研究的專門機(jī)構(gòu)。德國聯(lián)邦政府2019 年以公司的形式成立了“跨越式創(chuàng)新資助機(jī)構(gòu)”,重點挖掘和發(fā)展還處在創(chuàng)新鏈初期、但具有較大應(yīng)用潛力的技術(shù)。
除了專門機(jī)構(gòu)外,有些國家設(shè)立了專門計劃/基金來支持顛覆性技術(shù)開發(fā)。2013 年,日本設(shè)立了“顛覆性技術(shù)創(chuàng)新計劃(Impulsing Paradigm Change through Disruptive Technologies Program,ImPACT)”,以推動產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)生重大變革的、但可能會面臨巨大風(fēng)險的前沿技術(shù)。ImPACT 計劃實施幾年之后,相關(guān)評估認(rèn)為,其項目目標(biāo)的設(shè)定不夠大膽,項目管理方式依然采用傳統(tǒng)管理方式,創(chuàng)新型研究成果不足[6]。為進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新,2018 年,日本推出登月型研究開發(fā)計劃,聚焦挑戰(zhàn)型研發(fā),采用靈活管理方式,推動顛覆性技術(shù)的開發(fā)[7]。同年,法國設(shè)立了創(chuàng)新與工業(yè)基金,適應(yīng)顛覆性創(chuàng)新的需要,在給予創(chuàng)新者極大自由的同時,密切關(guān)注創(chuàng)新進(jìn)展,以便迅速放棄沒有前途的項目并從中吸取教訓(xùn)[8]。俄羅斯于2012 年設(shè)立了先期研究基金會,推動國防領(lǐng)域顛覆性技術(shù)創(chuàng)新[9]。
顛覆性技術(shù)不同于自由探索的基礎(chǔ)研究,往往是為了解決重大需求和挑戰(zhàn)而進(jìn)行的技術(shù)開發(fā)工作。因此,顛覆性技術(shù)資助機(jī)構(gòu)或計劃/基金不同于傳統(tǒng)科學(xué)基金,而是聚焦解決國家在經(jīng)濟(jì)、社會、軍事等領(lǐng)域的關(guān)鍵問題和挑戰(zhàn)。例如,美國DARPA 聚焦于國防科研領(lǐng)域,為解決中遠(yuǎn)期國家安全問題提供高技術(shù)儲備,研究分析具有潛在軍事價值、風(fēng)險大的新技術(shù)和高技術(shù)在軍事上應(yīng)用的可能性;俄羅斯先期研究基金會主要圍繞信息研究、物理技術(shù)研究、化學(xué)生物與醫(yī)藥研究、機(jī)器人技術(shù)、先進(jìn)材料五大研究方向開展突破性、高風(fēng)險的研究項目;法國創(chuàng)新與工業(yè)基金聚焦的領(lǐng)域包括:數(shù)字化發(fā)展(人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全)、環(huán)保與能源轉(zhuǎn)型(生物制造、高密度能源儲存)、醫(yī)學(xué)健康(人工智能的醫(yī)療應(yīng)用、生物制造藥用蛋白)。
顛覆性技術(shù)具有不確定性、高風(fēng)險和偶然性的特點,以往“行之有效”的同行評議方式在顛覆性技術(shù)項目的評審中容易出現(xiàn)盲區(qū)。當(dāng)前,各國主要采取專門委員會負(fù)責(zé)制和項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制兩種方式來形成和遴選顛覆性技術(shù)項目。
專門委員會負(fù)責(zé)制可以通過加強(qiáng)委員會成員構(gòu)成的多樣性,為項目申請?zhí)岚傅馁Y助決策提供科學(xué)價值之外的新視角。法國創(chuàng)新與工業(yè)基金中顛覆性創(chuàng)新項目的遴選由法國創(chuàng)新委員會負(fù)責(zé),創(chuàng)新委員會成員除了政府代表之外,還有7 名專業(yè)人員,包括科研精英、科技創(chuàng)業(yè)人員、投資家、企業(yè)家等,委員會通過大范圍意見征詢和參考專業(yè)人士的評估來確定項目。俄羅斯先期研究基金會的項目由科技委員會負(fù)責(zé)制定,科技委員會由來自政府部門、大型企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的專家代表組成,專家代表包括研究計劃成果的最終用戶(承擔(dān)產(chǎn)品的運營)、先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域的研究人員(能夠預(yù)測先進(jìn)技術(shù)的可能性),以及知識密集型產(chǎn)業(yè)的代表(負(fù)責(zé)技術(shù)升級)。負(fù)責(zé)項目確定的委員會構(gòu)成的多樣性使得決策過程能夠具有更廣闊的視野,可以關(guān)注到跨學(xué)科,進(jìn)而擴(kuò)大應(yīng)用等。
項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制是一種集中職責(zé)、簡化流程的決策方式,項目經(jīng)理全權(quán)負(fù)責(zé)項目的形成和申請?zhí)岚傅腻噙x。美國DARPA 以及類似機(jī)構(gòu)采用的就是項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制。DARPA 項目經(jīng)理在確定項目的過程中,除了資助外部咨詢機(jī)構(gòu)獲取咨詢建議,通過閱讀文獻(xiàn)、實地考察、打電話等各種方式獲取外界最新信息外,還會參與DARPA 高層領(lǐng)導(dǎo)與杰出科學(xué)家每年召開的數(shù)周會議展望技術(shù)愿景,同時與軍方緊密接觸交流以了解其中長期戰(zhàn)略需求。通過這些工作,項目經(jīng)理能夠洞見人所未見的研發(fā)問題、需求和方向,提出項目和具體技術(shù)目標(biāo),并負(fù)責(zé)遴選出項目承擔(dān)者。為了確保這種方式的有效性,DAPAR 的項目經(jīng)理一般具有很高的素質(zhì)和能力,一般以合同的方式聘用,這種不會續(xù)簽的合約旨在鼓勵其承擔(dān)風(fēng)險并促進(jìn)項目資助的創(chuàng)新。項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制這種單人決策的方式可以在結(jié)果高度不確定的情況下鼓勵冒險,選擇高風(fēng)險項目以獲得更高的回報[10]。
無論是項目經(jīng)理負(fù)責(zé)還是專門委員會負(fù)責(zé),顛覆性都是項目遴選的首要標(biāo)準(zhǔn)。項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制主要通過項目經(jīng)理的多方調(diào)研(科技界的技術(shù)調(diào)研、軍方的需求調(diào)研等)來確保項目的顛覆性,委員會決策主要通過團(tuán)隊成員學(xué)科、領(lǐng)域、部門(學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界、投資界)的多樣性來確保項目的顛覆性。此外,有些機(jī)構(gòu)/計劃/基金還明確提出了顛覆性技術(shù)項目的遴選標(biāo)準(zhǔn),如愛爾蘭顛覆性技術(shù)基金在遴選項目時,主要考察四方面的內(nèi)容,即顛覆性技術(shù)強(qiáng)度、提案的優(yōu)秀程度、對經(jīng)濟(jì)和市場的影響以及合作的質(zhì)量和效率,顛覆性技術(shù)強(qiáng)度以及對經(jīng)濟(jì)和市場的影響所占權(quán)重均為10,提案的優(yōu)秀程度以及合作質(zhì)量所占權(quán)重均為5。顛覆性技術(shù)強(qiáng)度主要考察內(nèi)容包括:提案是否具有較大潛力在愛爾蘭部署新的或顛覆性的技術(shù);提案是否基于優(yōu)秀的科學(xué)研究,并提供新的解決方案;提案的領(lǐng)域是否與政府研究政策中的優(yōu)先重點一致;提案是否存在風(fēng)險導(dǎo)致工業(yè)界無法對技術(shù)提供資助等[11]。
在項目的執(zhí)行過程中,顛覆性技術(shù)機(jī)構(gòu)/計劃/基金不會對項目執(zhí)行者的技術(shù)路線或研究方案進(jìn)行限制或干涉,但為了確保項目在執(zhí)行過程中具有創(chuàng)新性,項目不斷吸納最新的技術(shù)方案。以DARPA為例,投標(biāo)確定后,項目依舊是開放的,如果出現(xiàn)新的方案更有利于項目的實現(xiàn),那么DARPA 就會即時更新技術(shù)方案,每年有20%左右的技術(shù)方案會被新方案所取代。法國創(chuàng)新與工業(yè)基金適應(yīng)顛覆性創(chuàng)新的需要,在給予創(chuàng)新者極大自由的同時,密切關(guān)注創(chuàng)新進(jìn)展,以便迅速放棄沒有前途的項目并從中吸取教訓(xùn)。
為了推進(jìn)顛覆性技術(shù)的應(yīng)用,有些顛覆性技術(shù)計劃把能否產(chǎn)生走向市場并得以應(yīng)用的成果作為項目驗收的標(biāo)準(zhǔn)。有些機(jī)構(gòu)甚至?xí)⑿枰獙崿F(xiàn)的具體產(chǎn)品成果寫進(jìn)與執(zhí)行主體簽訂的任務(wù)書中,目標(biāo)十分明確。俄羅斯先期研究基金會在項目成果驗收時,會重點考察成果轉(zhuǎn)移、在武器裝備設(shè)計中被采用、在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或國有企業(yè)的研發(fā)工作中被應(yīng)用等情況,以確??萍汲晒靡哉嬲龑嵤?。德國跨越式創(chuàng)新資助機(jī)構(gòu)要求項目在結(jié)束時必須能夠產(chǎn)生市場成熟的成果,即能夠引入市場的產(chǎn)品或服務(wù)。愛爾蘭顛覆性技術(shù)基金會則要求項目承擔(dān)單位中必須由包括企業(yè)在內(nèi)的聯(lián)合體來承擔(dān),以確保項目成果能夠在企業(yè)中得以應(yīng)用。
此外,顛覆性技術(shù)計劃管理機(jī)構(gòu)將與其他機(jī)構(gòu)建立協(xié)同機(jī)制,以推進(jìn)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。例如,俄羅斯先期研究基金會將對通過驗收的技術(shù)成果繼續(xù)支持,以便其能夠大規(guī)模投入使用或批量生產(chǎn)。美國DARPA 則會說服軍方采用新技術(shù),直接將研發(fā)成果應(yīng)用于軍事需求,如果各軍種都不愿意接受新產(chǎn)品或技術(shù),DARPA 可借助國防部的權(quán)威,強(qiáng)力推行新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)入政府采購程序,從而促進(jìn)新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用;DARPA 還會將研發(fā)成果推向民用商業(yè)市場,根據(jù)企業(yè)需求改進(jìn)技術(shù)或產(chǎn)品,使企業(yè)意識到新產(chǎn)品或技術(shù)可為其帶來利益[12]。
當(dāng)前,主要國家普遍認(rèn)為人工智能、量子信息、區(qū)塊鏈、合成生物學(xué)、基因組編輯、可控核聚變等技術(shù)為顛覆性技術(shù),可能顛覆未來的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、生活、工作以及軍事作戰(zhàn)等方式,是搶占未來競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵技術(shù),因此,各國都出臺了專項計劃,加大對這些技術(shù)的戰(zhàn)略部署。
在人工智能領(lǐng)域,2016 年,美國出臺了《國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計劃》[13]并于2019 年進(jìn)行了更新,提出要加大人工智能的投資,加快建設(shè)高質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施并收集數(shù)據(jù),確保國家引領(lǐng)人工智能的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等[14];歐盟于2020 年出臺了《人工智能白皮書》,強(qiáng)調(diào)要大幅提高人工智能研究和創(chuàng)新領(lǐng)域的投資水平,未來10 年中每年在歐盟吸引200 億歐元的資金等[15];德國于2018 年出臺了《德國人工智能發(fā)展戰(zhàn)略》,準(zhǔn)備投入30 億歐元用于人工智能領(lǐng)域的研究和產(chǎn)業(yè)升級[16];法國于2018年出臺了《人工智能戰(zhàn)略》,計劃投入15 億歐元發(fā)展人工智能;日本于2017 年發(fā)布了《下一代人工智能推進(jìn)戰(zhàn)略》和《人工智能的研發(fā)目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)化路線圖》;韓國于2019 年發(fā)布了《人工智能國家戰(zhàn)略》,以推動人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展,推動韓國從“IT強(qiáng)國”發(fā)展為“AI 強(qiáng)國”[17]。
在量子信息技術(shù)領(lǐng)域,美國國家科學(xué)技術(shù)委員會在2016 年7 月發(fā)布《推進(jìn)量子信息科學(xué):國家的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》報告,認(rèn)為量子計算未來有望顛覆諸多科學(xué)領(lǐng)域[18];2018 年9 月,美國發(fā)布《量子信息科學(xué)國家戰(zhàn)略概述》[19],同年12 月,時任美國總統(tǒng)的特朗普正式簽署《國家量子計劃法案》并生效,計劃未來十年間投入12 億美元資金,開展量子研究[20]。2016 年4 月,歐盟委員會正式啟動總額10 億歐元的量子技術(shù)旗艦項目,旨在培育形成具有國際競爭力的量子工業(yè)[21]。2015年,英國政府發(fā)布《量子技術(shù)國家戰(zhàn)略》[22]和《英國量子技術(shù)路線圖》[23],以引導(dǎo)英國未來20 年在量子信息技術(shù)研發(fā)方面的工作與投資;2018 年,德國政府通過《量子技術(shù):從基礎(chǔ)到市場》框架計劃,提出要在本屆政府任期內(nèi)投入6.5 億歐元,重點研究量子通信、量子計算和用于高性能高安全數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的測量技術(shù)等領(lǐng)域。
在下一代移動技術(shù)領(lǐng)域,許多國家加強(qiáng)了對5G 領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)。例如,美國出臺了《保證5G安全及其他法案》《國家5G 安全戰(zhàn)略》[24],日本2020 年通過的新法案支持日本企業(yè)開發(fā)安全的5G移動網(wǎng)絡(luò)技術(shù),印度也和美國于2020 年7 月達(dá)成巨額協(xié)議共同發(fā)展5G。此外,發(fā)達(dá)國家還紛紛布局6G 研發(fā)。例如,韓國2019 年4 月出臺了《5G+戰(zhàn)略》,將于2025 年啟動6G 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化;美國2020年4 月發(fā)布了《“超越5G”戰(zhàn)略》;日本4 月發(fā)布了《“超越5G”推進(jìn)戰(zhàn)略綱要(草案)》,提出要推進(jìn)后5G 技術(shù)研發(fā)[25]。
在區(qū)塊鏈技術(shù)領(lǐng)域,2018 年,韓國科學(xué)技術(shù)信息通信部推出了《區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略》,提出在2022 年之前募集2300 億韓元(約合2.07 億美元)支持這一新興行業(yè)的發(fā)展,培養(yǎng)1 萬名區(qū)塊鏈行業(yè)專業(yè)人士以及100 家區(qū)塊鏈初創(chuàng)公司,擴(kuò)大六個區(qū)塊鏈試點項目,這些項目旨在利用區(qū)塊鏈技術(shù)在房地產(chǎn)、網(wǎng)上投票、航運物流、畜牧記錄管理、清關(guān)、房地產(chǎn)和國際電子文件分發(fā)等領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新[26]。2019 年9 月,德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部(Federal Ministry for Ecnomic Affairs and Energy, BMWi) 發(fā) 布《聯(lián)邦政府區(qū)塊鏈戰(zhàn)略》,確立了德國發(fā)展區(qū)塊鏈這一新興技術(shù)的目標(biāo)和原則,并提出了具體行動措施,包括金融領(lǐng)域應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)要確保穩(wěn)定的同時推動創(chuàng)新,在能源、工業(yè)4.0、商業(yè)模式、國際援助、可持續(xù)發(fā)展、供應(yīng)鏈和價值鏈等領(lǐng)域推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)試點項目,促進(jìn)創(chuàng)新走向成熟等[27]。德國希望抓住區(qū)塊鏈技術(shù)帶來的機(jī)遇,保持自身的領(lǐng)先地位[28]。2020 年2 月,澳大利亞政府發(fā)布《國家區(qū)塊鏈路線圖》,旨在充分釋放區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用潛力,使澳大利亞成為全球區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,并通過推動其在農(nóng)業(yè)、教育業(yè)和金融業(yè)的應(yīng)用,創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會,加速經(jīng)濟(jì)增長,進(jìn)而提升國家整體生產(chǎn)力[29]。
在顛覆性技術(shù)專項計劃或戰(zhàn)略中,各國政府除了確保資金投入和進(jìn)行技術(shù)研發(fā)部署外,尤其強(qiáng)調(diào)技術(shù)的應(yīng)用,這是因為顛覆性技術(shù)只有在實際中得以應(yīng)用才能產(chǎn)生顛覆性效果。因此,各國在顛覆性技術(shù)專項戰(zhàn)略都提出要推進(jìn)技術(shù)的場景應(yīng)用,例如,區(qū)塊鏈戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)金融和銀行業(yè)、供應(yīng)鏈管理、個人記錄和身份證明、農(nóng)業(yè)、能源與公共事業(yè)、版權(quán)、土地所有權(quán)等應(yīng)用場景;人工智能戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)智慧城市(智慧交通、電網(wǎng)、無人駕駛汽車等)、智慧生產(chǎn)(工業(yè)4.0、機(jī)器人、智能農(nóng)業(yè)等)以及智慧生活(智能金融、智慧醫(yī)療、智能教育)等應(yīng)用場景。為推進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用,各國顛覆性技術(shù)專項戰(zhàn)略中越來越強(qiáng)調(diào)公私合作。以美國《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略》為例,相較2016 年最初制定的《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略》,美國2019 年更新的戰(zhàn)略專門增加了一部分加大公私合作的內(nèi)容,提出要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作,利用工業(yè)界的專業(yè)知識,加速將研究成果轉(zhuǎn)化為市場中可行的產(chǎn)品和服務(wù),迅速將科技突破轉(zhuǎn)化為有助于美國經(jīng)濟(jì)和國家安全的能力。
顛覆性技術(shù)可以顛覆傳統(tǒng)或主流技術(shù),對發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會文化和軍事格局等產(chǎn)生深刻、劇烈的顛覆和重構(gòu),引發(fā)規(guī)則和格局等的變革,而且隨著技術(shù)不斷迭代發(fā)展、融合顛覆,還可能帶來不確定性的疊加式升級[30]。因此,各國政府在發(fā)展顛覆性技術(shù)的過程中,一方面,出臺相關(guān)制度完善對顛覆性技術(shù)的監(jiān)管;另一方面,采取創(chuàng)新試驗的方式加快顛覆性技術(shù)在有限范圍內(nèi)的應(yīng)用。通過這種治理方式,各國既加快了顛覆性技術(shù)的應(yīng)用,也盡量減少其帶來的風(fēng)險和沖擊。
顛覆性技術(shù)創(chuàng)新正在顛覆舊產(chǎn)業(yè)、開創(chuàng)新產(chǎn)業(yè),無法納入原有的監(jiān)管體系。為此,各國都提出要針對顛覆性技術(shù)研究制定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施,以確保顛覆性技術(shù)及其應(yīng)用有利于經(jīng)濟(jì)社會和人類健康福祉,不會帶來健康、倫理、道德、隱私等方面的問題。
歐盟在監(jiān)管方面一直采取非常嚴(yán)格的制度,過于嚴(yán)格的制度在保護(hù)歐盟民眾的同時,也在一定程度上抑制了技術(shù)和創(chuàng)新的發(fā)展,尤其是顛覆性技術(shù)的發(fā)展。當(dāng)前,歐盟已經(jīng)意識到這個問題,開始在完善規(guī)制監(jiān)管方面進(jìn)行改革,包括實行“優(yōu)化規(guī)制監(jiān)管議程”、啟動“規(guī)制適當(dāng)性及績效計劃”、發(fā)布《改善規(guī)制監(jiān)管指南》等,以更好地促進(jìn)創(chuàng)新。歐盟還就如何完善自動駕駛、健康技術(shù)、納米材料、航空產(chǎn)品以及電動汽車等技術(shù)領(lǐng)域面臨的規(guī)制監(jiān)管障礙進(jìn)行了研究,并就如何改進(jìn)規(guī)制監(jiān)管以更好地促進(jìn)這些領(lǐng)域的創(chuàng)新和應(yīng)用提出了前瞻性考慮[31]。
2019 年,英國政府發(fā)布《面向第四次工業(yè)革命的監(jiān)管》白皮書,提出要改善顛覆性技術(shù)和新型技術(shù)的監(jiān)管,以適應(yīng)未來創(chuàng)新需求,把握第四次工業(yè)革命帶來的機(jī)遇[32]。此外,英國商業(yè)、能源及產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部國務(wù)大臣組建了“未來監(jiān)管部長級工作組”,同時成立“監(jiān)管工作前瞻委員會”,以確定顛覆性技術(shù)創(chuàng)新所產(chǎn)生的影響,并向政府建議需要進(jìn)行哪些監(jiān)管改革來支持快速、安全地推出創(chuàng)新成果。
韓國也高度重視研究顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)制監(jiān)管問題并及時出臺相關(guān)措施。2016 年5 月,韓國發(fā)布《ICT 融合新產(chǎn)業(yè)規(guī)制創(chuàng)新方案》,確立物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、O2O 服務(wù)等領(lǐng)域的規(guī)制監(jiān)管創(chuàng)新方案。2017 年2 月,韓國多個部門共同制定了《人工智能,虛擬現(xiàn)實,網(wǎng)絡(luò)金融科技規(guī)制改革》方案,提出了三大領(lǐng)域的規(guī)制改革方向。
美國在監(jiān)管方面較歐盟寬松,尤其是在特朗普執(zhí)政的共和黨政府時期。但面對未來可能帶來巨大風(fēng)險和不確定性的顛覆性技術(shù),美國政府也在不斷完善相關(guān)監(jiān)管制度。在人工智能領(lǐng)域,美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《人工智能應(yīng)用的監(jiān)管指南》,提出了管理人工智能應(yīng)用的十大原則[33];在自動駕駛領(lǐng)域,美國交通部發(fā)布了《聯(lián)邦自動駕駛汽車政策》,列出了自動駕駛汽車制造商需要提交的15 項安全評估標(biāo)準(zhǔn),以指導(dǎo)自動駕駛汽車的安全測試和部署[34];在區(qū)塊鏈領(lǐng)域,美國證券交易委員會、商品期貨交易委員會發(fā)布了《關(guān)于對虛擬貨幣采取措施的聯(lián)合聲明》,并成立虛擬貨幣交易委員會;在基因編輯領(lǐng)域,美國國家科學(xué)院、美國醫(yī)學(xué)科學(xué)院發(fā)布報告,提出了基因編輯的科學(xué)、倫理與監(jiān)管基本原則,以規(guī)范人類基因組的研究和減少風(fēng)險;在干細(xì)胞領(lǐng)域,美國國立衛(wèi)生研究院公布了干細(xì)胞研究規(guī)范。
盡管各國都在抓緊研究制定顛覆性技術(shù)的相關(guān)規(guī)則和制度,但是,鑒于顛覆性技術(shù)的發(fā)展速度很快,各國的管理制度更新速度難以跟上顛覆性技術(shù)的發(fā)展。顛覆性技術(shù)在應(yīng)用過程中,仍不可避免地對現(xiàn)有制度提出了挑戰(zhàn)。比如,精準(zhǔn)醫(yī)療在現(xiàn)有醫(yī)療管理模式下難有應(yīng)用空間,區(qū)塊鏈在現(xiàn)有金融管理體系下難以發(fā)展等。
為推動顛覆性技術(shù)的應(yīng)用,多國正在采用創(chuàng)新試驗的方法,在有限的時間、范圍、地域內(nèi),突破現(xiàn)有制度的限制,放松監(jiān)管對新技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行試驗,在試驗中發(fā)現(xiàn)新技術(shù)應(yīng)用的情況、存在問題以及改進(jìn)措施(包括對制度體系的改進(jìn)和完善),從而為新技術(shù)在更大的范圍內(nèi)的應(yīng)用奠定基礎(chǔ),推動技術(shù)在應(yīng)用中不斷走向成熟。當(dāng)前,多個國家都在探索創(chuàng)新試驗制度。英國很早就啟動了“監(jiān)管沙盒”制度,政府給予實驗區(qū)內(nèi)的金融創(chuàng)新企業(yè)特許經(jīng)營權(quán),在保障消費者權(quán)益的前提下,放松對參與實驗的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管,以激發(fā)市場的創(chuàng)新活力,達(dá)到創(chuàng)新與監(jiān)管的動態(tài)平衡。當(dāng)前,英國監(jiān)管沙盒的范圍向更廣泛的顛覆性創(chuàng)新領(lǐng)域延展。韓國政府于2019 年提出,將選定物聯(lián)網(wǎng)、3D 打印、智慧能源、智慧城市等核心新產(chǎn)業(yè),加快“先允許、后規(guī)制”的監(jiān)管沙盒模式。德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部2016 年底啟動了“現(xiàn)實實驗室”項目,將其界定為“創(chuàng)新和監(jiān)管的試驗區(qū)”,即在有限的時間和空間內(nèi)獲得法律保障的試驗區(qū)域內(nèi),對關(guān)鍵的數(shù)字化創(chuàng)新進(jìn)行試驗。法國2016 年啟動了“法國試點”項目,根據(jù)試點結(jié)果對技術(shù)相關(guān)的政策進(jìn)行修改和完善。
創(chuàng)新試驗這種模式通過在一定范圍內(nèi)放開監(jiān)管規(guī)定來測試新技術(shù)的應(yīng)用,能夠?qū)L(fēng)險控制在一定范圍內(nèi),同時又提高了技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用的速度。這種模式在技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)今,對于更好地治理顛覆性技術(shù)創(chuàng)新展現(xiàn)了巨大的優(yōu)勢。
顛覆性技術(shù)作為一種突破性、革命性的技術(shù),能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)范式、商業(yè)模式、人類生活等產(chǎn)生顛覆性影響,在我國科技事業(yè)正在邁入自立自強(qiáng)的新發(fā)展階段,發(fā)展顛覆性技術(shù)對于提升我國科技創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)競爭能力以及建成科技強(qiáng)國有著重要意義。當(dāng)前,我國政府高度重視顛覆性技術(shù)創(chuàng)新,將其當(dāng)作把握創(chuàng)新主導(dǎo)權(quán)的突破口之一。“十九大”報告提出要“加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究,突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”,《“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》專門設(shè)置章節(jié)強(qiáng)調(diào)要“前瞻謀劃未來產(chǎn)業(yè)”,加強(qiáng)顛覆性技術(shù)供給。在該指導(dǎo)方針的指引下,我國科技部門進(jìn)行了一系列工作部署,包括啟動顛覆性技術(shù)研發(fā)方向建議征集工作,籌劃全國顛覆性技術(shù)創(chuàng)新大賽,主動發(fā)現(xiàn)、挖掘、識別、遴選顛覆性技術(shù)苗頭;在“十四五”重點研發(fā)計劃中啟動實施“顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”重點專項,率先在電子信息、人工智能、未來通信、虛擬現(xiàn)實等可能產(chǎn)生重大顛覆性突破的技術(shù)領(lǐng)域優(yōu)先布局;在科技創(chuàng)新2030“新一代人工智能”重大項目中開展“首席科學(xué)家負(fù)責(zé)制”試點;建立顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金,探索央地和社會資本共同來支持顛覆性技術(shù)研發(fā)的新模式。然而,與發(fā)達(dá)國家相比,我國對顛覆性技術(shù)進(jìn)行部署的時間比較晚,在管理方面仍存在很多亟待完善的地方,外國政府的成功經(jīng)驗對于我國有一定的啟示意義。
設(shè)立顛覆性技術(shù)資助機(jī)構(gòu)/計劃/基金,采取不同于常規(guī)科技計劃項目的組織管理模式,支持顛覆性技術(shù)的研發(fā)。項目遴選既可以采取委員會的決策機(jī)制,也可以采取項目經(jīng)理的決策機(jī)制。委員會的決策機(jī)制要確保委員會成員的多樣性,既包括科研精英和技術(shù)專家,也要包括企業(yè)家、投資家、創(chuàng)業(yè)人員等。項目經(jīng)理的決策機(jī)制要確保項目經(jīng)理是“一專多能”且具備創(chuàng)新能力的綜合型人才,既具備科技前沿知識,又了解經(jīng)濟(jì)社會的重大需求,同時能夠把兩者有機(jī)地聯(lián)系起來。項目評價標(biāo)準(zhǔn)要突破現(xiàn)有主要基于對已有學(xué)術(shù)價值觀的共識和已有學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)的延續(xù)的現(xiàn)狀,注重項目提案的顛覆性、創(chuàng)新性和交叉性。項目承擔(dān)機(jī)構(gòu)建議由產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合體來承擔(dān),這樣能夠確保技術(shù)在研發(fā)之初就會考慮到未來的應(yīng)用問題。項目在執(zhí)行過程中要確保開放性,要注重把最新的知識和技術(shù)方案及時納入項目中;項目驗收要把能否產(chǎn)生走向市場得以應(yīng)用的成果作為項目驗收的標(biāo)準(zhǔn)。此外,顛覆性技術(shù)資助機(jī)構(gòu)/計劃/基金要做好與科技重大專項、重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)基金等計劃的有機(jī)銜接,推進(jìn)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。
針對人工智能、區(qū)塊鏈、量子信息、下一代移動網(wǎng)絡(luò)等被各國公認(rèn)為有望改變未來的顛覆性技術(shù),主要國家都出臺了專項規(guī)劃,從資金投入、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用等多個方面進(jìn)行規(guī)劃和部署。在這些重要的顛覆性技術(shù)領(lǐng)域,我國與發(fā)達(dá)國家處在同一條起跑線上,甚至有些領(lǐng)域位居世界領(lǐng)先水平,如人工智能的應(yīng)用場景、5G 等下一代移動網(wǎng)絡(luò)。如果現(xiàn)在對這些領(lǐng)域進(jìn)行重點部署,加之我國在數(shù)據(jù)和應(yīng)用場景上具有優(yōu)勢,我國有望未來占據(jù)領(lǐng)先地位。當(dāng)前,我國“十四五”重點研發(fā)計劃和科技創(chuàng)新2030中盡管對人工智能、電子信息、未來通信等領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)先布局,但其資助重點主要在于這些領(lǐng)域的技術(shù)突破。實際上,顛覆性技術(shù)要想真正發(fā)揮作用,不僅需要科技突破,還需要成體系的推進(jìn)措施,需要制定專項規(guī)劃來進(jìn)行系統(tǒng)安排。例如,我國《新一代人工智能規(guī)劃》提出,人工智能研發(fā)攻關(guān)、產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)培育要“三位一體”推進(jìn),要構(gòu)建開放協(xié)同的人工智能科技創(chuàng)新體系,培育高端、高效的智能經(jīng)濟(jì),建設(shè)安全、便捷的智能社會,加強(qiáng)人工智能領(lǐng)域軍民融合,構(gòu)建泛在安全、高效的智能化基礎(chǔ)設(shè)施體系,前瞻布局重大科技項目,此外,規(guī)劃還從資金金融、政策法規(guī)、倫理規(guī)范、知識產(chǎn)權(quán)與標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)管與評估、勞動力培訓(xùn)等方面提出保障措施。本研究建議我國在其他重要的顛覆性技術(shù)領(lǐng)域,如量子信息技術(shù)、新一代通信技術(shù)等,盡快研究和出臺專項規(guī)劃,系統(tǒng)推進(jìn)研發(fā)、應(yīng)用以及政策法規(guī)相關(guān)工作,搶先占領(lǐng)顛覆性技術(shù)的主導(dǎo)權(quán),為我國科技強(qiáng)國建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐。
顛覆性技術(shù)因其本身具有的顛覆性特征而有可能給經(jīng)濟(jì)社會帶來巨大的不確定性,政府需要完善相關(guān)規(guī)制監(jiān)管制度,才能順利且快速地推進(jìn)顛覆性技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。一是加強(qiáng)顛覆性技術(shù)的規(guī)制研究,針對人工智能、大數(shù)據(jù)、量子信息、區(qū)塊鏈等顛覆性技術(shù),分析其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)范式、社會倫理等可能產(chǎn)生的影響。二是針對不同顛覆性技術(shù)的特點和規(guī)制監(jiān)管必要性,適時進(jìn)行規(guī)制監(jiān)管。早期過度監(jiān)管會增加產(chǎn)業(yè)成本,而過于軟化的監(jiān)管則會導(dǎo)致巨大風(fēng)險。為此,監(jiān)管者應(yīng)不斷調(diào)整監(jiān)管力度,出臺有針對性的規(guī)制監(jiān)管措施,為發(fā)展顛覆性技術(shù)創(chuàng)新以及推廣應(yīng)用掃平障礙。三是完善創(chuàng)新試驗制度。針對顛覆性技術(shù)發(fā)展快速且不確定性高的特點,通過在特定區(qū)域進(jìn)行試點試驗的方式來穩(wěn)妥、快速地推進(jìn)其應(yīng)用。通過試點,找出現(xiàn)有政策中不利于顛覆性技術(shù)應(yīng)用的政策制度,研究如何對這些制度進(jìn)行改進(jìn)并在試點地區(qū)試驗新的制度,直至找出最適合顛覆性技術(shù)發(fā)展的監(jiān)管政策。