煙臺(tái)大學(xué) 李俊

一、什么是地役權(quán)

（一）地役權(quán)之概念

地役權(quán)作為用益物權(quán)的一種，一般被認(rèn)為“是指以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利”。役權(quán)的概念源起于古羅馬，包括地役權(quán)和人役權(quán)。有的國(guó)家規(guī)定了地役權(quán)與人役權(quán)，有的國(guó)家則僅僅規(guī)定地役權(quán)。我國(guó)采用的是后者。

地役權(quán)的本質(zhì)在于對(duì)兩塊土地之間存在的法律關(guān)系所作的調(diào)整，具有意定性和屬物性。從立法構(gòu)造看，地役權(quán)的獨(dú)特之處在于其具有從屬性和不可分性，在大陸法上被稱為主體屬物，在英美法上則被稱為隨地而動(dòng)(run with land)。從歷史沿革來看，地役權(quán)發(fā)揮的社會(huì)功能表現(xiàn)在以物權(quán)之方式，僅支付少量對(duì)價(jià)而在不擁有其物的情況下達(dá)到物盡其用的經(jīng)濟(jì)效用，并通過登記對(duì)抗第三人。

（二）地役權(quán)之發(fā)展

地役權(quán)這種構(gòu)造可以說是收益大于成本的極佳選擇，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地役權(quán)基于對(duì)公共利益的服務(wù)在內(nèi)容和功能方面不斷擴(kuò)展。例如在美國(guó)、法國(guó)、意大利、俄羅斯等國(guó)家出現(xiàn)的保護(hù)地役權(quán)、行政地役權(quán)、強(qiáng)制地役權(quán)、行政地役權(quán)等。其中，保護(hù)地役權(quán)(conservation easement)又稱環(huán)境保護(hù)地役權(quán)、生態(tài)地役權(quán)等，是基于生態(tài)保護(hù)目的，由政府等主體與自然資源權(quán)利人簽訂權(quán)利限制合同，通過支付費(fèi)用取得地役權(quán)。其以美國(guó)最為典型，應(yīng)用領(lǐng)域最廣泛。保護(hù)地役權(quán)并沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，同時(shí)在土地所有權(quán)人無意出讓以及資金的壓力下達(dá)成的妥協(xié)，以限制部分權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的平衡。美國(guó)在保護(hù)地役權(quán)制度上的成功的表現(xiàn)是其具備完善的配套制度設(shè)置，包括法律法規(guī)的完備、各項(xiàng)激勵(lì)政策的支持以及對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制等，這些完全可以為不同國(guó)情、不同體制的國(guó)家提供參考。

二、我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中的役權(quán)改革的實(shí)踐和困境

（一）改革背景

國(guó)家公園在保護(hù)生態(tài)安全、維護(hù)生物多樣性、實(shí)現(xiàn)資源合理利用等方面被賦予了重要地位，在其建立過程中，土地是國(guó)家公園內(nèi)最為重要的自然資源類型，也是其他自然資源的載體?！督?guó)家公園體制總體方案》中規(guī)定國(guó)家公園應(yīng)以國(guó)家利益為主導(dǎo)、堅(jiān)持國(guó)家所有并應(yīng)當(dāng)將生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)放在首位。但我國(guó)國(guó)家公園范圍內(nèi)既有國(guó)有土地，也有集體土地土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，人地矛盾相對(duì)突出。傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)方式主要包括征收、租賃、贖買、置換等，但征收具有手段的強(qiáng)硬性和成本的高昂性，不利于在國(guó)家公園內(nèi)大規(guī)模實(shí)施，而其他幾種方式也存在不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、政府財(cái)政壓力大和使農(nóng)民權(quán)益受損的弊端。

（二）改革實(shí)踐與困境

為了探索一種既保障原住居民的土地權(quán)益同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的方法，錢江源試點(diǎn)區(qū)于2018年創(chuàng)新開展集體土地地役權(quán)改革。其范圍內(nèi)集體土地占比達(dá)到80%，如果進(jìn)行“一刀切”的移民搬遷和安置以及對(duì)集體林地全部征收、進(jìn)行國(guó)有化，不僅耗資巨大且會(huì)使大部分農(nóng)民積極性不高。

集體林地地役權(quán)改革在不變更林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，對(duì)自然資源使用權(quán)人進(jìn)行了權(quán)利限制，使農(nóng)戶可以按照國(guó)家公園建設(shè)規(guī)范進(jìn)行適度經(jīng)營(yíng)。國(guó)家公園管理委員會(huì)先和村民委員會(huì)簽訂委托合同，再由村民委員會(huì)與村民簽訂地役權(quán)合同。合同主體是作為供役地人的村民委員會(huì)和作為地役權(quán)人的國(guó)家公園管理委員會(huì)，合同客體是國(guó)家公園內(nèi)的具體土地。合同主要內(nèi)容包括對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)、供役地范圍、期限、補(bǔ)償資金和違約責(zé)任的規(guī)定。其經(jīng)營(yíng)權(quán)歸村民委員會(huì)所有。

錢江源國(guó)家公園在落實(shí)地役權(quán)改革過程中取得了一定的成效，相較于征收制度的強(qiáng)制性，地役權(quán)改革在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的大前提下，既保障了原住居民的土地收益權(quán)和建立在土地上的生存權(quán)，盤活了村民積極性，減少了國(guó)家財(cái)政投入的成本，同時(shí)通過對(duì)更了解當(dāng)?shù)孛袂榈拇迕窬游瘯?huì)的委托，以其為橋梁進(jìn)行國(guó)家與村民的雙向溝通，以雙層代理避免了直接利益對(duì)抗。

在實(shí)踐中，錢江源試點(diǎn)區(qū)也存在著一些困難和挑戰(zhàn)。在立法層面，保護(hù)地役權(quán)目前在我國(guó)于法無據(jù)，且概念不清，內(nèi)部構(gòu)造不明，法定性和約束力不足；在制度層面，地役權(quán)改革中對(duì)于細(xì)化保護(hù)需求和管控對(duì)策上缺乏針對(duì)措施，且適用條件和設(shè)立范圍無法確定，實(shí)踐中錢江源試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)村與村、省與省之間插花山山林權(quán)屬存在歷史糾紛，短時(shí)間內(nèi)難以協(xié)調(diào)處置到位；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)層面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然過低，政府資金途徑單一，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)措施很難保障地役權(quán)改革的全面實(shí)施；在后續(xù)保障層面，地役權(quán)制度的相應(yīng)行政政策、監(jiān)督機(jī)制、以及對(duì)權(quán)利人的救濟(jì)制度也尚待完善。

三、綠色原則下我國(guó)地役權(quán)改革新契機(jī)

《民法典》中的綠色原則源于羅馬的環(huán)境法及相關(guān)法律制度，它并非民法本源性法律原則，而是旨在提升環(huán)境公益的義務(wù)性約束，是對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)?！睹穹ǖ洹返?條規(guī)定，“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！本G色原則的規(guī)定“全面開啟環(huán)境資源保護(hù)的民法通道”。受《民法總則》綠色原則的影響，“物權(quán)的客體、權(quán)能、屬性、相鄰關(guān)系以及征收等制度需要重新審視”。

習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)上指出，要共同構(gòu)建地球生命共同體，以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以綠色轉(zhuǎn)型為驅(qū)動(dòng)，以人民福祉為中心，并與國(guó)際法接軌為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，助力全球可持續(xù)發(fā)展?！睹穹ǖ洹肪G色原則的提出在世界范圍內(nèi)開創(chuàng)了先河，不僅可以通過設(shè)置“綠色義務(wù)”限制民事主體“不為”不利于環(huán)境之舉，甚至可以引導(dǎo)其“作為”利于環(huán)境之舉。而物權(quán)法更可在綠色原則的指引下完善建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值。在分則編，綠色原則被落實(shí)為具體的條款、規(guī)定和相應(yīng)制度，如物權(quán)編第326條之規(guī)定。根據(jù)我國(guó)地役權(quán)規(guī)定，供需役地雙方的締結(jié)方式僅為意定，沒有為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)及公共利益的強(qiáng)制性地役權(quán)。學(xué)者對(duì)于保護(hù)地役權(quán)的 “公私”的屬性以及體系架構(gòu)之設(shè)定存在爭(zhēng)議，而綠色原則是“補(bǔ)充公法”的私法原則。在這一背景下，傳統(tǒng)地役權(quán)已經(jīng)不能完全適應(yīng)客觀實(shí)際，地役權(quán)理論在主客體范圍以及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容方面都應(yīng)當(dāng)有所擴(kuò)展，以更好地實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

四、國(guó)家公園建設(shè)中地役權(quán)改革的建議

盡管我國(guó)的土地制度不同于西方私有制國(guó)家，但地役權(quán)改革在生態(tài)文明建設(shè)改革和綠色《民法典》頒布的大背景下，通過調(diào)整完善相關(guān)法律、建設(shè)配套機(jī)制體制、改進(jìn)補(bǔ)償、監(jiān)督機(jī)制等措施下，仍可以與我國(guó)的法律制度水土相融。

（一）立法層面

地役權(quán)的概念實(shí)際上是極具地方性特色的法律概念，在學(xué)界經(jīng)常被濫用。美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)分兩種，一種是權(quán)利人自愿捐贈(zèng)保護(hù)地役權(quán)，另一種是讓與方和受讓方自愿交易，在協(xié)商不成而又必須設(shè)立時(shí)才強(qiáng)制設(shè)立法定地役權(quán)。保護(hù)地役權(quán)制度在發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)揮了積極作用，但引入保護(hù)地役權(quán)意味著創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)種類，而我國(guó)現(xiàn)有法律并沒有為創(chuàng)設(shè)保護(hù)地役權(quán)留下空間，國(guó)家公園實(shí)施自然資源使用權(quán)限制時(shí)，往往不存在需役地或者需役范圍難以確定。我認(rèn)為，如果要在《民法典》中增設(shè)保護(hù)地役權(quán)，那整個(gè)物權(quán)體系架構(gòu)都需要做出相應(yīng)調(diào)整，因?yàn)檫@是和我國(guó)用益物權(quán)體系中之地役權(quán)是有很大區(qū)別的一種新型權(quán)利。而在《國(guó)家公園法》中對(duì)保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行規(guī)范則相對(duì)合理，其適用可以針對(duì)國(guó)家公園的特殊性予以對(duì)應(yīng)性調(diào)整，在立法過程中應(yīng)當(dāng)注意與其他單行法的銜接，并應(yīng)在保護(hù)地役權(quán)的期限設(shè)置上具有一定的靈活性。

（二）制度層面

根據(jù)我國(guó)各個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)內(nèi)生態(tài)保護(hù)力度強(qiáng)弱，通常可將其劃分為幾個(gè)不同區(qū)域，在核心區(qū)或稱保護(hù)區(qū)是禁止人為活動(dòng)的，原住居民也被要求搬遷，而在一般控制區(qū)或休憩區(qū)，則是采用限制人為活動(dòng)的方式，實(shí)行分區(qū)差別化管理。我認(rèn)為，我國(guó)國(guó)家公園地域差異較大，這里的“分區(qū)管控”也應(yīng)該包涵“分地區(qū)管控”：對(duì)于南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)集體林地占比過高的情形，應(yīng)當(dāng)厘清其邊界，適當(dāng)縮減其范圍。對(duì)于南方試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)村與村、省與省之間插花山山林權(quán)屬不清等問題則應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政手段。保護(hù)地役權(quán)是用傳統(tǒng)私法方法解決公私利益協(xié)調(diào)的制度嘗試，我國(guó)國(guó)家公園是否需要在實(shí)踐中建立保護(hù)地役權(quán)制度仍需厘清。對(duì)于集體土地占比過大的國(guó)家公園試點(diǎn)，在劃分其邊界時(shí)應(yīng)進(jìn)行效益評(píng)估，同時(shí)配備完善的登記制度和公示制度；同時(shí)應(yīng)當(dāng)細(xì)化保護(hù)需求和管控對(duì)策，對(duì)其適用條件和設(shè)立范圍應(yīng)有明確規(guī)定。

（三）補(bǔ)償機(jī)制

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以直接有效地提高供役地人積極性并保障其權(quán)益。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，目前錢江源試點(diǎn)區(qū)集體林地地役權(quán)改革補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是48.2元每畝每年，與居民普遍預(yù)期的94元每畝每年差距較大，導(dǎo)致其參與國(guó)家公園建設(shè)積極性不高。

我認(rèn)為，國(guó)家或省級(jí)層面應(yīng)當(dāng)加大生態(tài)補(bǔ)償資金投入，但靠國(guó)家財(cái)政單一投入則壓力過大。美國(guó)是通過建立起系統(tǒng)全面的稅收獎(jiǎng)勵(lì)體系，鼓勵(lì)供役地人自發(fā)要求簽訂保護(hù)地役權(quán)合同。我國(guó)地役權(quán)改革也可以通過減免土地稅、設(shè)置專項(xiàng)基金等手段推進(jìn)，同時(shí)，還可依托國(guó)家公園的游憩功能與周邊社區(qū)實(shí)現(xiàn)和諧共建，優(yōu)先為供役地人提供相關(guān)就業(yè)崗位，并發(fā)展生態(tài)社區(qū)建設(shè)和合理規(guī)劃特許經(jīng)營(yíng)。

（四）監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)錢江源試點(diǎn)區(qū)地役權(quán)改革中目前是由紀(jì)委、督考辦承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，在實(shí)踐中，由于人力、財(cái)力等限制，很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間的有效監(jiān)督。

我認(rèn)為，如果設(shè)立多方監(jiān)督制度，發(fā)動(dòng)國(guó)家和社會(huì)各界力量，更能有形成有效監(jiān)督，同時(shí)也可以通過獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提高社區(qū)居民的參與監(jiān)督積極性。首先，政府部門作為監(jiān)督主體更有利于保護(hù)地役權(quán)雙方主體權(quán)利、義務(wù)的實(shí)現(xiàn)；其次，司法監(jiān)督是一種事后救濟(jì)方式，對(duì)于以合同方式設(shè)立的保護(hù)地役權(quán)，只有當(dāng)權(quán)利受到阻礙和侵害時(shí)發(fā)揮作用；再次，通過發(fā)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督，相關(guān)社會(huì)組織和社區(qū)公民，通過合法的檢舉或報(bào)告等多種形式，監(jiān)督保護(hù)地役權(quán)協(xié)議實(shí)行的各個(gè)階段。實(shí)現(xiàn)多方監(jiān)督制度，可以有效地降低監(jiān)督成本，保護(hù)地役權(quán)改革成果，加快國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)及經(jīng)濟(jì)效益提升，建立行之有效的國(guó)家公園管理機(jī)制。