蘇浩

即將過去的2020年見證了中國開展周邊外交的力度和成效。除了維護(hù)諸多雙邊關(guān)系穩(wěn)定向好發(fā)展，還借助東盟系列峰會(huì)、亞太經(jīng)合組織峰會(huì)和上合峰會(huì)等多邊舞臺(tái)積極推動(dòng)區(qū)域合作進(jìn)程，達(dá)成“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”等切實(shí)成果，使區(qū)域合作提升到新的臺(tái)階。

其實(shí)，在促進(jìn)整個(gè)大周邊整合進(jìn)程中，一個(gè)基礎(chǔ)性層次需要我們特別注意，這就是中國與周邊鄰國山水相連的邊境地區(qū)。我國有2.2萬多公里的陸地邊界，1.8萬多公里的海岸線，這使我們?cè)陉懙睾秃Ｉ隙加斜姸嗍》莞苓厙遗?，這些邊境地區(qū)影響著國家主權(quán)安全和邊疆穩(wěn)定繁榮，與中國大周邊區(qū)域的和平發(fā)展密切相關(guān)。我們?cè)谔幚韺?duì)外關(guān)系時(shí)強(qiáng)調(diào)“周邊是首要”，而與眾多周邊國家相鄰的邊境地區(qū)則是外交的最前沿，是開展外交活動(dòng)最基層和最直接的地區(qū)。

開展周邊外交時(shí)有幾個(gè)概念需要厘清。一是邊界，相鄰國家之間劃分各自管轄范圍的界線。二是邊境，即緊鄰邊界線的狹長地區(qū)，一般都是享有邊界的縣轄區(qū)。三是邊疆，這個(gè)范圍要更大些，是指與鄰國接壤的省份。四是跨境，即跨越相鄰國家國界的地方。這些地方與中國國家主權(quán)安全密切相關(guān)，涉及領(lǐng)土劃分、邊境安全，也關(guān)乎一些非傳統(tǒng)安全問題，例如各種跨境犯罪、民族分裂勢(shì)力挑戰(zhàn)、自然災(zāi)害和流行病傳播等。從外交層面看，則涉及同鄰國間的深入合作與融合等問題。

同少數(shù)周邊國家存在的領(lǐng)土劃界問題是中國開展周邊外交過程中的一個(gè)負(fù)面因素。而且中國周邊也存在一個(gè)“不穩(wěn)定弧”。從東北亞、東南亞到南亞、中亞乃至西亞中東，都存在不同程度的民族紛爭、領(lǐng)土爭議甚至國家間的對(duì)立沖突。另外，在我國國家發(fā)展的過程中也存在所謂“老少邊窮”地區(qū)，它們往往都處在邊境范圍，其中一些還是扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)?？傊谥袊苓厖^(qū)域，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織，減貧與發(fā)展問題同在，這些問題多少都與邊界、邊境和邊疆相關(guān)，需要中國著眼基層邊境地方，在小地方用大智慧來處理好與周邊國家的關(guān)系。

基于國家邊界安全、邊境建設(shè)和邊疆發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，筆者提出“鑲邊外交”的概念。即中國需要在延綿的陸地邊疆和漫長的海岸線及其外海相鄰區(qū)域，鑲嵌一條金邊，把我們邊疆和海疆穩(wěn)定進(jìn)而更快發(fā)展起來，并讓邊界進(jìn)一步發(fā)揮“黏結(jié)”作用，將中國與周邊國家的跨境地方緊緊聯(lián)系在一起。從這個(gè)意義上說，“鑲邊外交”就是一種黏合劑。

“鑲邊外交”的開展是由中國和周邊國家間的自然地理稟賦和人文地理?xiàng)l件所決定的。在邊境地區(qū)，中國與鄰國是山川河流自然連接，族群人口血脈相通，田地村寨相互守望，生產(chǎn)生活密不可分。一直以來，既是出于世界通行的理念也是基于實(shí)際安全需要，我們更多是用“邊防”概念來界定邊疆省份與鄰國的關(guān)系，即把邊界和邊境作為一個(gè)防御地帶，功能在于防止外敵入侵以保障國家安全。

這個(gè)當(dāng)然是必需的。但在和平與發(fā)展成為周邊外交的主題時(shí)，我們今天也應(yīng)該考慮適當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，在兼顧“守疆固邊”的“邊防”的同時(shí)，更大程度地轉(zhuǎn)向“興邊富民”的“跨境”。發(fā)展邊境地區(qū)，再跨過邊界與鄰國進(jìn)行跨境合作，這種更具外向特征的積極合作有利于使中國與周邊國家深度聯(lián)結(jié)，更加利益與共。這就需要開展“鑲邊外交”。

實(shí)施“鑲邊外交”，應(yīng)將邊境地區(qū)作為中國和周邊國家開展合作的平臺(tái)和橋梁。目前在中國的邊境地區(qū)已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)設(shè)施支撐。我們有了從遼寧到新疆、再通過西藏和云南聯(lián)結(jié)到廣西的331國道和219國道，也基本建成了沿整個(gè)海岸線的228國道。跨境公路鐵路建設(shè)、跨境油氣管道通達(dá)、跨境電網(wǎng)聯(lián)通、跨境電商運(yùn)用以及跨境產(chǎn)業(yè)建立，能夠推動(dòng)整個(gè)中國和對(duì)方國家邊境緊密連接。而中國基于“以鄰為善，以鄰為伴”的外交方針采取“睦鄰富鄰安鄰”的外交政策，在“一帶一路”倡議下實(shí)現(xiàn)國家間戰(zhàn)略對(duì)接和互聯(lián)互通，為“鑲邊外交”奠定了政策和制度基礎(chǔ)。

“鑲邊外交”的行為體是多元的。首先是國家行為。即通過頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)，在國家外交層面形成共識(shí)乃至達(dá)成協(xié)議。其次，地方政府層面直接推動(dòng)實(shí)施。地方政府可以是省級(jí)政府，但更需要基層的縣甚至村鎮(zhèn)具體落實(shí)。再次，企業(yè)公司可以自行參與。各類企業(yè)可以成為實(shí)施主體，直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)與貿(mào)易合作，以市場(chǎng)行為實(shí)現(xiàn)跨境鏈接。最后，通過民間外交來加以促進(jìn)。比如中國與鄰國存在跨境而居的民族，應(yīng)該鼓勵(lì)民間開展各種類型的交往，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的合作。

“鑲邊外交”可在多領(lǐng)域開展。在經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)跨境互聯(lián)互通，在安全上進(jìn)行跨境協(xié)作執(zhí)法，在民生上保障互助協(xié)同，在人文上促進(jìn)交流融合。在“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，“興邊富民”已經(jīng)成為國家發(fā)展的核心工作之一，這可以成為實(shí)施“鑲邊外交”的內(nèi)在動(dòng)力。不久前簽訂的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”則為“鑲邊外交”提供了外在制度框架。我們應(yīng)該對(duì)跨境經(jīng)貿(mào)、安全、文化乃至學(xué)術(shù)等方面的交流合作加大投入，進(jìn)一步提高跨境地方的“黏合度”，進(jìn)一步促進(jìn)中國與周邊國家深入合作交融，促進(jìn)中國周邊命運(yùn)共同體的構(gòu)建?！?/p>

（作者是外交學(xué)院戰(zhàn)略與和平研究中心主任）

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