（華藍(lán)設(shè)計(jì)（集團(tuán)）有限公司，廣西 南寧 530001）

一、引言

新中國成立初期，國家為了保障農(nóng)村居民最基本的居住權(quán)利，通過土地管理法的形式規(guī)定了農(nóng)村宅基地農(nóng)民可以無償取得，但對(duì)農(nóng)村宅基地的使用功能、流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)對(duì)象進(jìn)行了一定的限制。隨著時(shí)代的進(jìn)步，尤其是近20 余年來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口涌入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，入城居民長(zhǎng)期居住于城市，致使農(nóng)村地區(qū)人口大量減少，農(nóng)村宅基地和房屋大量閑置。但另一個(gè)方面，部分新一代仍居住于農(nóng)村地區(qū)的居民卻因?yàn)檗r(nóng)村建設(shè)用地的日漸緊缺，面臨著無地建新房的尷尬局面，部分居民迫于無奈只能私下購買農(nóng)村宅基地。農(nóng)村地區(qū)宅基地的這種隱形流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，背后隱藏巨大風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，已經(jīng)成為新時(shí)期影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要隱患。導(dǎo)致上述這一局面的主要原因是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)缺乏宅基地流轉(zhuǎn)和退出的機(jī)制，宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不充分，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)無法像國有建設(shè)用地一樣，可以在更大的市場(chǎng)范圍、更有保障地實(shí)現(xiàn)更高價(jià)值的盤活和利用，讓土地?fù)碛姓呓柚恋亓鬓D(zhuǎn)收獲更高的財(cái)產(chǎn)效益。這與社會(huì)公平正義、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展、國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求不相符合。宅基地流轉(zhuǎn)的適當(dāng)放開是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興的路徑之一，其實(shí)質(zhì)是重新調(diào)整農(nóng)村土地利益格局，目的是通過對(duì)農(nóng)村土地資源的合理配置提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。因此，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋的管理亟待改革。

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀及問題

（一）快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地日漸過剩

城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化雙重力量推動(dòng)農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象頻現(xiàn)，富余農(nóng)村建設(shè)用地亟待集約高效利用。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率以年均超過1 個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)農(nóng)村人口大量涌入城市。同時(shí)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)一步解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷流向城市尋求新的發(fā)展機(jī)會(huì)。農(nóng)村人口的大量涌出，致使農(nóng)村地區(qū)農(nóng)房大量空置甚至坍塌損毀。根據(jù)地方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，案例地區(qū)廣西壯族自治區(qū)，農(nóng)村宅基地閑置率在10%左右，急需集約高效利用。

（二）城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)面臨的建設(shè)用地指標(biāo)緊缺問題嚴(yán)重

促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不僅有助于緩解城鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺瓶頸，而且有助于拓寬農(nóng)民的融資渠道，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的自由化流動(dòng)具有重要意義。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民的重要財(cái)產(chǎn)，但在缺乏流轉(zhuǎn)的環(huán)境下，它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無從體現(xiàn)。依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過引導(dǎo)農(nóng)村宅基地退出、整理復(fù)墾為耕地，可以為城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)，這有助于緩解城鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)用地資源緊缺困境。同時(shí)，通過促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民可用房屋及宅基地向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押融資，獲得與城鎮(zhèn)居民相同的金融服務(wù)，有助于盤活農(nóng)村資產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）農(nóng)村宅基地不規(guī)范流轉(zhuǎn)已經(jīng)發(fā)生

農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象愈加普遍，背后隱藏巨大風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，急需制度規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村地區(qū)部分富裕人群，尤其是一戶多宅或居住于城市的居民在保障自身基本居住條件后，已經(jīng)開展了農(nóng)村宅基地的私下流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地隱形交易市場(chǎng)的存在由于缺乏法律法規(guī)的保障，容易引起各類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾糾紛，給社會(huì)和諧帶來了較大的不穩(wěn)定因素。

（四）當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策仍不夠完善

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地研究存在缺陷，面向?qū)嵺`操作的政策研究仍需補(bǔ)充完善。當(dāng)前國家關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的研究多聚焦于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐意義和工作合法性領(lǐng)域，對(duì)于如何開展和規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)行為的政策制度研究不多、對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不多，急需補(bǔ)充完善。

（五）宅基地“三權(quán)分置”為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供了新思路

2018 年，中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[1]。這一政策的提出為新時(shí)期農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作開展定了基調(diào)，搭建了框架。農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”豐富了宅基地產(chǎn)權(quán)體系，通過著眼于產(chǎn)權(quán)，尤其是使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一核心內(nèi)容，沖破了宅基地流轉(zhuǎn)的范圍與對(duì)象限制，有利于引導(dǎo)農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)更加自由、更加開放、更加公平、更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的流轉(zhuǎn)。而從另一個(gè)方面來說，農(nóng)民宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)是一項(xiàng)有財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利，在有效的流轉(zhuǎn)中才能實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，賦予農(nóng)民對(duì)自己住房和宅基地的依法自主轉(zhuǎn)讓和處置，是保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要內(nèi)容。

三、案例地區(qū)廣西農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)情況

（一）廣西農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)自然資源廳的摸底調(diào)查，目前廣西全區(qū)農(nóng)村閑置宅基地面積約為2 300 公頃左右。閑置原因有：（1）一戶多宅現(xiàn)象大量存在。部分農(nóng)村居民在村集體內(nèi)部異地新建了農(nóng)村住房，但卻沒有按要求退出原老宅占用的農(nóng)村宅基地，導(dǎo)致了新房舊房同時(shí)存在的現(xiàn)象。（2）農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，尤其是“新生代”年輕人近20 年來大量涌入城市學(xué)習(xí)、就業(yè)、安家落戶，年輕一輩在進(jìn)入城市生活的同時(shí)連同父母一起接入城市，致使農(nóng)村地區(qū)還有人居住和管理的農(nóng)房長(zhǎng)期空置、部分甚至倒塌損毀。

（二）廣西農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)情況

根據(jù)問卷調(diào)查，目前廣西全區(qū)農(nóng)村地區(qū)大約有10%的農(nóng)村宅基地閑置或廢棄，其中30%的戶主愿意通過市場(chǎng)配置的方式轉(zhuǎn)讓給其他居民。現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”情況其實(shí)已經(jīng)成為常見現(xiàn)象，尤其是緊鄰城市或旅游景點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村，村民通過地上房屋出租、出售、以宅基地作價(jià)入股邀請(qǐng)社會(huì)資金在自有宅基地聯(lián)合建房并共同經(jīng)營等形式，推動(dòng)了農(nóng)村宅基地的靈活運(yùn)用。

目前影響廣西農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要困難有：（1）農(nóng)村居民進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。部分居民認(rèn)為農(nóng)村宅基地連同地上房屋是入城農(nóng)民最后一道保障，他日如果在城市難以生存立足，他們?nèi)钥梢曰剞r(nóng)村進(jìn)行生活，所以不愿意流轉(zhuǎn)空置農(nóng)房和宅基地。也有一部分農(nóng)村居民是對(duì)當(dāng)前國家給予的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償費(fèi)用不滿意，覺得性價(jià)比不高，所以不愿意流轉(zhuǎn)宅基地。（2）農(nóng)村居民對(duì)宅基地使用權(quán)交易了解不足，不清楚如何合法合規(guī)流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地。（3）農(nóng)村宅基地初始登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢，宅基地流轉(zhuǎn)缺乏土地登記依據(jù)。

（三）廣西當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策梳理與評(píng)價(jià)

通過分析近年來廣西出臺(tái)的關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，我們可以發(fā)現(xiàn)主要存在幾個(gè)方面不足。一是可流轉(zhuǎn)宅基地界定不明晰。宅基地確認(rèn)方式、計(jì)算方法有待明確。二是流轉(zhuǎn)程序文件缺失。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)無明確實(shí)施指導(dǎo)文件，影響宅基地利益相關(guān)主體的行為操作。三是流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制不明確。農(nóng)村宅基地價(jià)格評(píng)估缺乏類似于城市土地級(jí)別和基準(zhǔn)地價(jià)的價(jià)格參考，給宅基地抵押和交易帶來困難。四是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式缺乏推薦目錄。轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、合作、入股、承包等多種流轉(zhuǎn)方式如何介入農(nóng)村宅基地管理仍有待明確。五是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)方案及服務(wù)內(nèi)容對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)內(nèi)容涉及不多，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)缺乏流轉(zhuǎn)平臺(tái)支撐。

（四）廣西農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)情況

縣級(jí)市北流市是廣西唯一的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市，試點(diǎn)以來，北流市以完成農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，以拍賣出讓為主要方式，推動(dòng)了農(nóng)村宅基地制度改革[2]。但目前也面臨一些難題：一是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)偏重于村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)及宅基地退出管理，對(duì)于農(nóng)村宅基地村集體外部流轉(zhuǎn)涉及不多。二是交易市場(chǎng)體系不完善。目前北流市尚未出臺(tái)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的交易規(guī)定，明確交易流程、交易細(xì)則、糾紛仲裁和入市模式，也未構(gòu)建相關(guān)的地價(jià)和服務(wù)體系。三是農(nóng)村基層規(guī)劃管理薄弱[3]。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)入市后，和國有建設(shè)用地將實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，在利用過程中土地管理重心也將從“所有制分類管理”逐步過渡到“用途管制”。相關(guān)規(guī)劃是土地用途管制的基礎(chǔ)，但目前北流市農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃管理仍較為薄弱。

四、區(qū)外農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式探討

（一）嘉興市模式：宅基地置換住房或貨幣

對(duì)于仍居住在農(nóng)村地區(qū)的居民，村集體連同社會(huì)資金開發(fā)新建生活小區(qū)，鼓勵(lì)農(nóng)民用現(xiàn)有宅基地農(nóng)房置換新建生活小區(qū)住房，將農(nóng)村宅基地交予村集體統(tǒng)一開發(fā)；對(duì)于不需要新建生活住房但愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的，村屯集體也可以以貨幣形式補(bǔ)償。對(duì)于村民流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地，村集體引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，經(jīng)營所得根據(jù)村民宅基地入股比例進(jìn)行分配[4]。

（二）成都市模式：三大模式并行

第一種模式是“宅基地使用權(quán)換村集體項(xiàng)目股份權(quán)模式”，典型代表為成都龍泉驛區(qū)，具體操作中，農(nóng)民將閑置的農(nóng)村宅基地通過入股的形式交予村集體進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，開發(fā)所得按照入股比例定期發(fā)放股民。第二種模式是“宅基地?fù)Q貨幣和城鎮(zhèn)社保模式”，具體操作就是：農(nóng)民自愿放棄擁有的宅基地使用權(quán)及其地上房屋，政府一方面通過貨幣形式補(bǔ)償農(nóng)民所失，另一方通過提供城鎮(zhèn)居民同等社保待遇的形式補(bǔ)償農(nóng)民。第三種做法是規(guī)劃重建模式，具體來說就是，地方政府統(tǒng)一收回農(nóng)民手中的宅基地及其地上房屋，在村莊內(nèi)部統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)新的住宅小區(qū)并按戶均人口數(shù)量統(tǒng)一分配給村民[5]。

（三）重慶市模式：地票模式

重慶市農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)主要借助于“地票交易”實(shí)行，具體來說就是，農(nóng)戶向村集體提出農(nóng)村宅基地退出申請(qǐng)，村集體同意后，區(qū)縣國土部門對(duì)退出的農(nóng)村宅基地進(jìn)行整治復(fù)墾，將退出的農(nóng)村宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，即地票，供用地需求企業(yè)購買，地票指標(biāo)指標(biāo)交易所得扣除復(fù)墾成本后歸退出農(nóng)戶擁有[6]。

（四）案例啟示

總結(jié)上述各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以基本明確在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力實(shí)施、城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動(dòng)更加頻繁的時(shí)代背景下，要加快地方農(nóng)村宅基地制度改革，我們需要在以下6 個(gè)方面重點(diǎn)開展工作。

一是，要明確每宗農(nóng)村宅基地的詳細(xì)產(chǎn)權(quán)信息。只有產(chǎn)權(quán)清晰、合法合規(guī)、無糾紛土地才能推向流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行交易。

二是，要在現(xiàn)有法律框架制度下，探索新的宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)退出路徑?？梢越Y(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行流轉(zhuǎn)、也可以結(jié)合易地扶貧搬遷、水庫移民搬遷安置、生態(tài)移民搬遷等進(jìn)行創(chuàng)新，也可以借鑒重慶“地票制度”或者義烏“集地券”制度進(jìn)行探索。

三是，要注重制度的先行先試。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)探索鼓勵(lì)先行先試，鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，但同時(shí)堅(jiān)持先試點(diǎn)后全面推廣原則，通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)修改政策，并將不利影響降低至最小程度。

四是，要注重全套流轉(zhuǎn)規(guī)章制度的制定。當(dāng)前廣西農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)未能大規(guī)模實(shí)施，核心的制約因素還是因?yàn)榍啡本唧w的流轉(zhuǎn)規(guī)章制度指引。要推動(dòng)廣西農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作開展，首要工作就是要制度先行。

五是，要不斷擴(kuò)大農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)值與其市場(chǎng)大小密切相關(guān)，越是廣闊的交易市場(chǎng)，越能發(fā)揮資源的自身效用。對(duì)于廣西而言，跨行政區(qū)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)必然比將農(nóng)村宅基地局限于縣域、市域要更加經(jīng)濟(jì)。

六是，要體現(xiàn)收益歸民的工作要求。因?yàn)檗r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)而獲取的收益，應(yīng)該在按規(guī)定扣除建設(shè)用地復(fù)墾成本后，主要用于補(bǔ)償原有宅基地所有權(quán)人和使用權(quán)人。

五、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律與政策現(xiàn)狀

根據(jù)統(tǒng)計(jì)與整理，目前全國人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的關(guān)于宅基地的法律不多，主要有《物權(quán)法》和《土地管理法》[7]。在法律制度之外，國家相關(guān)職能部門也出臺(tái)了一批關(guān)于農(nóng)村宅基地的相關(guān)指導(dǎo)意見和規(guī)章制度，用以作為農(nóng)村宅基地相關(guān)法律法規(guī)條文的細(xì)化和補(bǔ)充，包括：《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》等[8]。

總的來說，從目前國家的立法層面上來看，我國對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)采取的是有限范圍流轉(zhuǎn)的形式，并且，農(nóng)村居民的住宅和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間的流轉(zhuǎn)是被嚴(yán)格禁止的[8]。但從近年來國家出臺(tái)的一系列政策文件上看，在中央最新的改革設(shè)想中，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，以此促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展是大方向，而近年來國家推動(dòng)的15 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）農(nóng)村宅基地制度改革正好印證了這一趨勢(shì)[9]。另一個(gè)方面，也正因?yàn)楫?dāng)前國家立法和相關(guān)規(guī)章制度都未對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行具體的闡述，所以地方層面極為重要的一項(xiàng)工作就是加快制定和完善適應(yīng)于本地區(qū)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)細(xì)則與制度，使得宅基地使用權(quán)管理更為規(guī)范化，形成一整套規(guī)范、科學(xué)、完備的管理制度。

六、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)策思考

（一）總體思路

以保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)為核心，以提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和宅基地使用效率為目標(biāo)，在“兩個(gè)不得”（不得擅自改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地權(quán)益）的前提下，按照城鄉(xiāng)用地一體化的要求，加快“三大前期工作”推進(jìn)（農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證全覆蓋、建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法），積極穩(wěn)妥擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)范圍，圍繞政府參與型宅基地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織參與型宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶自發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)“三步同行”（見表1、圖1），有序開展宅基地流轉(zhuǎn)工作。

表1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式探索

圖1 三步同行的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式

（二）具體對(duì)策建議

1.三權(quán)分置，適度放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。一是大力落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的工作要求，深入開展地方農(nóng)村宅基地制度改革。農(nóng)村宅基地管理實(shí)行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)、保障宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)和地上農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)[10]，不斷探索宅基地流轉(zhuǎn)過程中“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式和保障形式。二是正確理解“三權(quán)分置”和農(nóng)村宅基地管理的工作要求。在現(xiàn)行國家法律框架體系下，流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村宅基地用途按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)禁用農(nóng)村宅基地建別墅會(huì)館[11]，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)是讓城里人到農(nóng)村地區(qū)買房置地，而應(yīng)該是通過農(nóng)村宅基地的整治利用和空間重組，吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置宅基地和住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的有效載體。

2.制度先行，制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)辦法和實(shí)施細(xì)則。地方在開展農(nóng)村宅基地及其地上農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照制度先行、規(guī)范管理的工作要求執(zhí)行。通過建立完善的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則，確保每宗土地交易都有法可依、合法合規(guī)、公正公平。這其中，應(yīng)著重做好以下兩個(gè)方面的工作。

一是，進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理辦法。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村宅基地“一戶一宅”制度要求，政府在下達(dá)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，要按“嚴(yán)控增量，盤活存量”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民在舊宅基地上“拆舊建新”。鼓勵(lì)農(nóng)民騰退超占或閑置的宅基地。農(nóng)村宅基地申請(qǐng)應(yīng)把按要求退出原有宅基地，作為申請(qǐng)新宅基地并開展農(nóng)房建設(shè)的前提條件。國土部門應(yīng)按照農(nóng)村宅基地審批管理辦法，在節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民新建住房進(jìn)行“三定”，即定位、定向、定高（地面標(biāo)高和建筑物總高）；對(duì)于農(nóng)民超規(guī)定面積建設(shè)新房的，酌情收取宅基地超標(biāo)使用費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可由自然資源部門統(tǒng)一制定，依據(jù)超標(biāo)使用面積的多少進(jìn)行征收；收取的費(fèi)用由所在村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一保管，作為該村日后農(nóng)房及相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)維護(hù)費(fèi)用；在國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中，對(duì)于村民違法違規(guī)亂占宅基地、超標(biāo)占用宅基地的，要嚴(yán)格責(zé)令其自行改正，對(duì)于屢教不改的農(nóng)戶要堅(jiān)決予以查處，以此促進(jìn)農(nóng)村宅基地的規(guī)范化利用[12]。對(duì)于農(nóng)村新建項(xiàng)目，應(yīng)在遵守村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過農(nóng)村閑置宅基地整理、土地綜合整治等方式獲取土地，或利用原有集體倉庫、集體樓宇、農(nóng)民閑置農(nóng)房進(jìn)行改造建設(shè)。

二是，建立適用全區(qū)的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則。自然資源管理部門應(yīng)以中央和自然資源部關(guān)于農(nóng)村土地利用的頂層設(shè)計(jì)框架為指導(dǎo)，圍繞農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)和任務(wù)，從農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)指標(biāo)形成、流轉(zhuǎn)指標(biāo)交易、流轉(zhuǎn)收益分配、流轉(zhuǎn)工作管理等處著手，仔細(xì)研究宅基地流轉(zhuǎn)的配套政策制度。從自治區(qū)級(jí)層面，自上而下，明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的條件、流程、標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任、權(quán)益保障等細(xì)節(jié)內(nèi)容，同時(shí)，同步解決農(nóng)民宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式多樣化、農(nóng)村宅基地和地上農(nóng)房抵押貸款、超標(biāo)占用農(nóng)村宅基地綜合管理、農(nóng)村土地民主管理等關(guān)聯(lián)問題。

3.一個(gè)平臺(tái)，農(nóng)村宅基地指標(biāo)區(qū)內(nèi)各市公平互市。應(yīng)該盡快建立覆蓋市縣的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一的操作細(xì)則，并加強(qiáng)平臺(tái)的對(duì)外宣傳，為宅基地使用權(quán)的線上流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)應(yīng)準(zhǔn)確并及時(shí)公布農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)信息，并為廣大交易者提供價(jià)格評(píng)估、合同制定、糾紛仲裁、法律援助等方面服務(wù)，同時(shí)還應(yīng)做好宅基地流轉(zhuǎn)信息的整理、歸檔和保管工作。

對(duì)于農(nóng)村宅基地指標(biāo)，尤其是因?yàn)檗r(nóng)戶自愿有償退出宅基地而產(chǎn)生的指標(biāo)，要致力于實(shí)現(xiàn)可在地級(jí)市互為交易。交易后的農(nóng)村宅基地指標(biāo)可參考成都農(nóng)村宅基地管理模式，在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上，宅基地既可以用于農(nóng)村住房的建設(shè)，也可用于非住宅用途（包括商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等）。

4.多式并舉，不斷拓寬農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)形式。目前地方農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)大多局限于村集體內(nèi)部，主要以互換、贈(zèng)送、買賣形式為主，涉及跨行政區(qū)的，采用新的流轉(zhuǎn)形式的仍舊較少。未來地方農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)應(yīng)在上述流轉(zhuǎn)形式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新，探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，允許城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民利用自有住宅依法從事休閑、旅游經(jīng)營等；探索出租、入股、抵押、代管、聯(lián)建等半流轉(zhuǎn)方式；改變過去僅以分配農(nóng)村宅基地作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的工作做法，探索農(nóng)民通過提供集體經(jīng)濟(jì)股份、貨幣補(bǔ)償、社保補(bǔ)償、住房補(bǔ)償?shù)榷喾N形式作為農(nóng)民宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)于無后備土地資源提供宅基地的地區(qū)，可探索建立資格權(quán)與城鎮(zhèn)住房保障體系直接關(guān)聯(lián)機(jī)制，將符合城鎮(zhèn)住房保障條件且在農(nóng)村地區(qū)無法享受宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶納入城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)[13]，在申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房等工作中，優(yōu)先給予保障。與此同時(shí)，在拓寬宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的原則[14]，進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地及其農(nóng)民房屋繼承、互換、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租、代管、抵押、入股、聯(lián)建、退出后流轉(zhuǎn)、征用征收等流轉(zhuǎn)方式的適用條件和實(shí)施細(xì)則[15]。

5.多方參與，政府和村集體充分發(fā)揮引導(dǎo)作用。地方農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作開展過程中應(yīng)注重農(nóng)民、村集體、政府職能部門、社會(huì)資本力量等多方力量的參與。流轉(zhuǎn)工作堅(jiān)持自愿原則，不得以任何形式強(qiáng)迫農(nóng)民退出合法擁有的宅基地；農(nóng)民在退出宅基地過程中，地方政府不得附加“戶籍農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)”等不合理?xiàng)l件。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的制定應(yīng)充分征詢廣大農(nóng)民群眾的意見，尤其是在宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格、交易收益分配處理等與農(nóng)民群眾密切相關(guān)的領(lǐng)域，應(yīng)做到政策充分保障農(nóng)戶的土地權(quán)益這一要求。政府是國家調(diào)控土地政策的行為主體，要發(fā)揮好引導(dǎo)作用，加快建立農(nóng)村宅基地地價(jià)評(píng)估辦法、宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法、宅基地流轉(zhuǎn)收益管理辦法、失地農(nóng)戶社會(huì)保障制度等相關(guān)流轉(zhuǎn)政策，依法對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)政府還應(yīng)做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的政策宣傳和普及、鄉(xiāng)村規(guī)劃具體落實(shí)等工作。村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，也是最貼近農(nóng)民、最能反映農(nóng)民群眾意愿的基層組織。

要發(fā)揮好農(nóng)村基層組織在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作中的引導(dǎo)作用，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村莊用地的規(guī)劃參與權(quán)、開發(fā)權(quán)、土地開發(fā)監(jiān)管權(quán)和土地收益的處分權(quán)。應(yīng)組織各個(gè)自然村、屯推選鄉(xiāng)賢、能人、族長(zhǎng)等威望高、能力強(qiáng)、敢作為的村民，成立村民事務(wù)理事會(huì)，并授予村民事務(wù)理事會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)農(nóng)村宅基地退出、流轉(zhuǎn)、收益管理等各項(xiàng)工作，賦予村民事務(wù)理事會(huì)對(duì)本村農(nóng)村宅基地使用和流轉(zhuǎn)工作的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)于跨村集體的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在獲得本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部村民事務(wù)理事會(huì)的同意后方可流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中，村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)按照一定的比例分享流轉(zhuǎn)收益。同時(shí)在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作中，還要注重社會(huì)資本力量的參與，尤其是在土地征收、宅基地退出、宅基地復(fù)墾等領(lǐng)域，要為社會(huì)資本的進(jìn)入提供渠道，做好權(quán)益保障工作，鼓勵(lì)將異地新增建設(shè)用地的開發(fā)與農(nóng)村宅基地的退出和征收捆綁開發(fā)，以此緩解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作開展過程中面臨的資金難題，加快宅基地流轉(zhuǎn)速度。

七、結(jié)語

隨著時(shí)代的進(jìn)步，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度隱藏的弊端逐漸暴露，已難以適應(yīng)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地高效節(jié)約集約利用的要求。按照國家最新提出的農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的工作思路[16]，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，是全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，也有助于提升全區(qū)土地資源的利用效率，更好地保障全區(qū)重點(diǎn)地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目用地需求。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)普遍，這種流轉(zhuǎn)方式既不規(guī)范，流轉(zhuǎn)范圍也極為有限，同時(shí)隱藏著巨大的社會(huì)隱患。造成這種情形的主要原因是當(dāng)前國家對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)缺乏明確的法律規(guī)范和指導(dǎo)意見，地方政府在流轉(zhuǎn)平臺(tái)、流轉(zhuǎn)制度、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、組織管理方面也存在大量的工作缺失。要推進(jìn)各地農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)工作，加快補(bǔ)充上述工作缺失是首要工作。本報(bào)告在嚴(yán)格遵守當(dāng)前農(nóng)村土地管理制度的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為指引，提出按照“建設(shè)一個(gè)平臺(tái)、開發(fā)兩級(jí)土地市場(chǎng)、實(shí)施三種流轉(zhuǎn)路徑”的工作思路，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)工作。同時(shí)圍繞引導(dǎo)和保障宅基地流轉(zhuǎn)工作，提出了農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)、前期工作開展、交易平臺(tái)建設(shè)、試點(diǎn)示范、組織管理等多個(gè)方面的工作內(nèi)容，可為地方農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)工作提供技術(shù)引導(dǎo)。