梁 燕

（山西省造林局，山西 太原 030012）

退耕還林是國(guó)家恢復(fù)生態(tài)、改善民生的一項(xiàng)重大決策，在山西省已落地實(shí)施20年。從上一輪到新一輪，全省累計(jì)承擔(dān)國(guó)家退耕還林計(jì)劃任務(wù)188.86萬(wàn)hm2，其中退耕地還林78.47 萬(wàn)hm2。作為政策性最強(qiáng)、受眾最廣、投入最大的生態(tài)建設(shè)工程，退耕還林的實(shí)施加快了山西省生態(tài)文明建設(shè)步伐，改善了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，對(duì)增加貧困地區(qū)農(nóng)戶收入、帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮了重要的作用。

1 上一輪退耕還林做法和成效

山西省從2000年啟動(dòng)上一輪退耕還林，共實(shí)施退耕地還林46.27 萬(wàn)hm2，荒山荒地造林（含封山育林）110.23 萬(wàn)hm2，涉及全省上百萬(wàn)農(nóng)戶近400 萬(wàn)人。截至2018年底，農(nóng)戶享受國(guó)家現(xiàn)金補(bǔ)助132.50 億元，戶均1.30 萬(wàn)元，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

1.1 經(jīng)驗(yàn)與做法

2000年，山西省在生態(tài)脆弱、水土流失嚴(yán)重的黃河流域16 縣開(kāi)展試點(diǎn)，省政府與16個(gè)試點(diǎn)縣的縣長(zhǎng)簽訂了責(zé)任狀，落實(shí)各級(jí)政府“一把手”負(fù)責(zé)制；省、市、縣分別成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工程管理辦公室。經(jīng)過(guò)不斷探索，山西在遭受1950年以來(lái)罕見(jiàn)連年大旱的情況下，較好地完成了試點(diǎn)任務(wù)。并總結(jié)出了“戶承包、村申請(qǐng)、鄉(xiāng)組織、縣管理”的運(yùn)行機(jī)制，以及“戶退村還”、“此退彼還”、“戶退隊(duì)還”、“大戶承包造林”等靈活可行的組織形式，在全省廣泛推廣應(yīng)用，加快了工程建設(shè)進(jìn)度，得到了國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)的肯定和支持。2002年，退耕還林在山西全面鋪開(kāi)，時(shí)任總理朱镕基來(lái)晉考察退耕還林工作后，提出了“林權(quán)是核心、給糧是關(guān)鍵、種苗要先行、干部是保證的要求”，當(dāng)年國(guó)家向山西追加退耕地還林6.67 萬(wàn)hm2。

1.2 工程成效

1.2.1 生態(tài)環(huán)境改善明顯

退耕還林實(shí)施20年，也是山西生態(tài)建設(shè)發(fā)展最快、成效最大的20年。國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《2016 退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測(cè)國(guó)家報(bào)告》顯示，通過(guò)上一輪退耕還林工程實(shí)施，全省年涵養(yǎng)水源13.67 億m3，固碳181.79 萬(wàn)t，釋放氧氣419.52 萬(wàn)t，滯塵2131.17 萬(wàn)t，年固土2517 萬(wàn)t，減少風(fēng)蝕地表土872.86 萬(wàn)t，有效遏制了水土流失和風(fēng)沙危害。

1.2.2 帶動(dòng)農(nóng)民增收致富

退耕還林的實(shí)施，扭轉(zhuǎn)了山西沿襲幾百年的廣種薄收、濫墾亂墾的局面，鄉(xiāng)村開(kāi)始退出落后的生產(chǎn)發(fā)展方式，走上了綠色發(fā)展的可持續(xù)之路。農(nóng)戶在領(lǐng)取糧款補(bǔ)助的同時(shí)，從繁重的陡坡地耕作中解放出來(lái)，由靠天吃飯向種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、外出務(wù)工等多元化增收轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。刺槐是山西省上一輪退耕還林主栽的闊葉樹(shù)種，面積達(dá)到20 萬(wàn)hm2以上，槐花提供的豐富蜜粉資源為蜂業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為蜂產(chǎn)品加工帶來(lái)了機(jī)遇。夏縣埝掌鎮(zhèn)2002年退耕地栽植花椒119.37hm2，經(jīng)過(guò)工程10 多年的示范、帶動(dòng)作用，目前全鎮(zhèn)花椒種植面積已經(jīng)達(dá)到667hm2，年產(chǎn)量1500 余t，每公頃年均收入12 萬(wàn)元。當(dāng)?shù)乇唤夥懦鰜?lái)的青壯勞力選擇外出打工，占到山區(qū)總?cè)丝诘?0%以上，年可創(chuàng)造勞務(wù)收入1800 萬(wàn)元。

1.2.3 促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)意識(shí)轉(zhuǎn)變

退耕還林讓祖輩生活在山區(qū)、飽受貧窮的農(nóng)民開(kāi)始轉(zhuǎn)變觀念，走出大山，主動(dòng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮之中。退耕還林工程對(duì)農(nóng)戶增收、子女教育、基礎(chǔ)設(shè)施改善、鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面產(chǎn)生了積極的影響，推動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，退耕還林拉近了林業(yè)與群眾的距離，讓生態(tài)文明理念深入人心，愛(ài)綠護(hù)綠意識(shí)逐步形成，林業(yè)拉動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的潛力和優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，提高了社會(huì)資本參與林業(yè)的積極性。

2 新一輪退耕還林增綠增收雙贏

退荒退貧，還綠富民，是新一輪退耕還林在山西的真實(shí)寫(xiě)照。山西省委、省政府將實(shí)施好新一輪退耕還林工程，作為改善生態(tài)環(huán)境和推進(jìn)“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)的重中之重，創(chuàng)新舉措，大力推進(jìn)。2014年至2018年底，全省已實(shí)施完成新一輪退耕還林還草25.32 萬(wàn)hm2，基本實(shí)現(xiàn)了25°以上坡耕地應(yīng)退盡退，有力地促進(jìn)了全省國(guó)土綠化和脫貧攻堅(jiān)工作。

2.1 優(yōu)惠政策推動(dòng)，加快工程建設(shè)進(jìn)度

2016年，山西省委、省政府在全省經(jīng)濟(jì)下行的情況下，決定對(duì)退耕還林給予省級(jí)配套，退耕農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)助提高到每公頃22500 元，貧困縣苗木補(bǔ)助提高到12000 元。為盡快增加貧困農(nóng)戶的獲得感，山西省在2016年秋季提前啟動(dòng)實(shí)施2017年退耕還林任務(wù)，下達(dá)預(yù)計(jì)劃8.0 萬(wàn)hm2，省財(cái)政墊資4.90 億元，提前向簽訂合同農(nóng)戶兌現(xiàn)第一年的現(xiàn)金補(bǔ)助，使農(nóng)戶參與退耕的積極性空前高漲，加快了工程落地和建設(shè)進(jìn)度，于2017年底在全國(guó)率先完成年度計(jì)劃任務(wù)。

2.2 創(chuàng)新機(jī)制驅(qū)動(dòng)，提升脫貧攻堅(jiān)成效

新一輪退耕還林是生態(tài)扶貧的一項(xiàng)重要舉措，計(jì)劃任務(wù)優(yōu)先滿足貧困縣政策需求。山西省2017 和2018 兩個(gè)年度退耕還林總?cè)蝿?wù)23.87 萬(wàn)hm2，92%的任務(wù)分布在貧困縣。在計(jì)劃傾斜的同時(shí)，創(chuàng)新政策機(jī)制，讓退耕還林補(bǔ)助惠及更多農(nóng)戶。一是對(duì)2007年以后已經(jīng)栽樹(shù)的陡坡耕地，在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)在荒山等面積置換造林，納入到退耕還林范圍，讓先前自發(fā)栽樹(shù)、為生態(tài)治理做出貢獻(xiàn)的農(nóng)戶享受到補(bǔ)助政策；二是貧困縣的任務(wù)原則上由扶貧攻堅(jiān)造林專業(yè)合作社實(shí)施，讓更多建檔立卡貧困農(nóng)戶在參與退耕還林工程建設(shè)的過(guò)程中獲得勞務(wù)收入。

2.3 企業(yè)農(nóng)戶聯(lián)動(dòng)，保障農(nóng)戶后續(xù)生計(jì)

2016年以來(lái)，山西省試點(diǎn)推進(jìn)林業(yè)資產(chǎn)性收益機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶將手中的林地資源、退耕還林地和各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼資金等資源資產(chǎn)折現(xiàn)量化，農(nóng)戶以此為資本與企業(yè)、合作社、家庭林場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。退耕農(nóng)戶以退耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)和現(xiàn)金補(bǔ)助入股經(jīng)營(yíng)主體，按照協(xié)議獲得分紅，促進(jìn)了農(nóng)村資源優(yōu)化配置，可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定增收脫貧。

3 存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議

3.1 繼續(xù)擴(kuò)大政策范圍

山西省在國(guó)家政策范圍內(nèi)的退耕地類基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)退愿退盡退，但仍有不少適宜還林的耕地，包括易地扶貧搬遷、采煤沉陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷區(qū)騰退耕地，以及大量未充分利用的閑置撂荒耕地，群眾退耕還林意愿強(qiáng)烈，但受國(guó)家政策限制無(wú)法滿足群眾需求。建議繼續(xù)擴(kuò)大退耕還林地類范圍，在增加農(nóng)戶收入的同時(shí)加快植被恢復(fù)進(jìn)度。

3.2 提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

到2021年上一輪退耕還林的二輪補(bǔ)助將全部到期，面積占比達(dá)92%的還生態(tài)林退耕農(nóng)戶從退耕地基本得不到經(jīng)濟(jì)收益。即使退耕還生態(tài)林納入國(guó)家生態(tài)公益林補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)低于二輪補(bǔ)助每公頃1350 元的標(biāo)準(zhǔn)，退耕農(nóng)戶比較效益大幅度降低，鞏固退耕還林成果的積極性不高，存在毀林復(fù)耕的潛在隱患。建議結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)退耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)調(diào)整，并形成長(zhǎng)效多元的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以提高林地管護(hù)主體的管護(hù)積極性，進(jìn)一步強(qiáng)化大眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)。

3.3 設(shè)立提質(zhì)增效項(xiàng)目

上一輪退耕還林工程中，由于自然條件惡劣，國(guó)家造林投資標(biāo)準(zhǔn)低，檸條、刺槐所占比重較大，樹(shù)種單一，缺乏撫育管護(hù)，形成的低效林較多。以檸條為例，僅大同、朔州、忻州3 市就有13.33 多萬(wàn)hm2檸條純林，這部分灌木林地通過(guò)修復(fù)改造后，可轉(zhuǎn)化為效益更高、生態(tài)功能更強(qiáng)的喬木林或喬灌混交林，能有效提高林地資源利用效率。建議參照“三北”防護(hù)林工程啟動(dòng)退耕還林低效林改造項(xiàng)目，通過(guò)低效林改造提高原有退耕還林成果成效。