顧才東

(蘇州市職業(yè)大學 計算機工程學院，江蘇 蘇州 215104)

基于協(xié)同大數(shù)據(jù)的決策服務是大數(shù)據(jù)時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，也是政府提升服務能力和水平的迫切需要。隨著協(xié)同大數(shù)據(jù)處理技術的發(fā)展，政府各部門信息孤島的問題逐步得到解決，政府數(shù)據(jù)規(guī)模快速擴大。本研究提出挖掘政府相關數(shù)據(jù)、信息，通過智能分析，為政府提供精準化服務。協(xié)同整合并分析政府數(shù)據(jù)，可以展示社會民生狀態(tài)和發(fā)展趨勢，可以為智慧城市建設，交通、教育、養(yǎng)老未來布局和企事業(yè)單位安全預警和創(chuàng)新提供方向和指導。協(xié)同大數(shù)據(jù)服務政府精準決策是未來發(fā)展的大勢所趨。

1 基于大數(shù)據(jù)國內外服務政府決策的研究現(xiàn)狀

國際數(shù)據(jù)公司（internation data corporation， IDC）的研究報告指出，2011年全球創(chuàng)建復制的數(shù)據(jù)總量為1.8 ZB，而到2020年全球數(shù)據(jù)量大約是2011年的20倍，達到35 ZB。2020年國外主要國家政府公開大數(shù)據(jù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)見表1，來勢洶涌的大數(shù)據(jù)浪潮席卷世界的每個角落[1]。

表1 2020年國外主要國家政府公開大數(shù)據(jù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)

國內，2014年10月，貴州構建我國首個地方政府的集數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、存儲、管理、交換、共享為一體的云服務平臺，即“云上貴州”，并正式上線運營[2]。2016年國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)全面開建，頒布了我國第一部大數(shù)據(jù)地方法規(guī)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》。2017年，貴州“醫(yī)療健康云”實現(xiàn)了醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)共享，同年也上線了精準扶貧大數(shù)據(jù)支撐平臺。2018年5月26日，在貴陽成功舉辦全球首個以大數(shù)據(jù)為主題的產(chǎn)業(yè)博覽會。2019年9月4日，連云港市發(fā)布了《關于〈連云港市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用管理暫行辦法（征求意見稿）〉公開征求意見的通告》，旨在促進和規(guī)范公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用，推動公共數(shù)據(jù)在服務“放管服”改革中的創(chuàng)新應用。2017年11月，江蘇省內本科高校第一家阿里云大數(shù)據(jù)學院落戶常州大學。2019年7月19日，江蘇省工信廳發(fā)布的《2019年江蘇省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)地圖》顯示蘇南地區(qū)仍是大數(shù)據(jù)企業(yè)的集聚地，蘇中地區(qū)增長迅速。工業(yè)、電商、政務、金融、交通、醫(yī)療6個熱點應用領域主要分布在蘇州、無錫、南京、南通等城市。2019年，無錫廣播電視集團(臺)與騰訊云攜手打造了全國第一家融合云計算、人工智能以及大數(shù)據(jù)能力的城市級融媒體服務平臺。國家級試點的智慧無錫時空大數(shù)據(jù)與云平臺為城管、市政等部門搭建了一張共建共享的地理信息圖，匯集了自然資源和規(guī)劃、城管、公安等12個部門48項政務專題數(shù)據(jù)，接入了近3萬個智能感知節(jié)點的實時數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)種類涉及基礎地理信息數(shù)據(jù)、公共專題數(shù)據(jù)、空間規(guī)劃數(shù)據(jù)和智能感知數(shù)據(jù)四大類，總量達到163個圖層[3]。該平臺可查看全市4 000余輛出租車的實時位置和歷史軌跡，了解交通運行情況。該平臺還可展示各環(huán)境監(jiān)測站點的監(jiān)測數(shù)據(jù)，有利于對重點區(qū)域的土地利用開發(fā)狀況進行監(jiān)控。涉及多部門的路面窨井蓋若出現(xiàn)問題也可得到精準報修。2019年，江蘇省自然資源大數(shù)據(jù)平臺依托江蘇省政務云，基于“國土資源云”總體技術框架設計“一云、一庫、一平臺、N類應用”的技術框架體系，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)服務、數(shù)據(jù)共享等大數(shù)據(jù)應用服務功能，基本形成了覆蓋土地、礦產(chǎn)資源、海洋、林業(yè)、測繪等領域的自然資源空間大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了全域范圍內自然資源和空間信息資源“縱橫聯(lián)通、共建共享、深度融合”，為自然資源領域管理、決策和服務提供有力的信息化支撐。

2 研究方法

1)文獻分析法：通過搜集、梳理和分析國內外文獻資料，從中獲得相關的研究動態(tài)、方針政策等，為本研究提供數(shù)據(jù)支撐和理論依據(jù)。

2)網(wǎng)絡調查法：利用互聯(lián)網(wǎng)查詢相關技術與市場、大數(shù)據(jù)論壇、新聞報道、政府大數(shù)據(jù)網(wǎng)站與網(wǎng)頁等電子資料，從中獲得最新國內外服務政府精準決策的大數(shù)據(jù)動態(tài)信息。

3)案例分析法：以江蘇、貴州、山東、河北為研究對象，對政府大數(shù)據(jù)應用的現(xiàn)狀，存在的問題和采取的措施進行綜合分析，在借鑒國內外先進經(jīng)驗的基礎上提出本研究中大數(shù)據(jù)應用的可行性方案。

4)對比分析法：比較國內外政府大數(shù)據(jù)應用情況，將政府大數(shù)據(jù)施政存在的問題與原因進行比較分析，總結大數(shù)據(jù)發(fā)展與應用較為成熟地區(qū)的經(jīng)驗，指出存在的問題及提出解決的辦法或措施。

3 政府協(xié)同大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)流程框架的建設

政府協(xié)同大數(shù)據(jù)平臺，包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標準化、數(shù)據(jù)分析預測、數(shù)據(jù)安全與監(jiān)管、數(shù)據(jù)服務政府和數(shù)據(jù)服務社會等方面，具體流程見圖1。

3.1 政府頂層規(guī)劃設計

由上級政府牽頭組建政府大數(shù)據(jù)一體化服務平臺，建立統(tǒng)一的標準大數(shù)據(jù)接口和數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)，連接政府各部門的信息，達到信息資源的實時收集、整合和共享。例如貴州的大數(shù)據(jù)就是建立在“貴州云”這個平臺基礎之上的。

頂層規(guī)劃設計時，可基于決策系統(tǒng)獲得實時、可用信息，再與歷史數(shù)據(jù)對比分析，研究所獲得的模式與規(guī)律，將大數(shù)據(jù)運用到智慧公共決策中。在決策過程中利用大數(shù)據(jù)技術獲取全面的信息，根據(jù)實際執(zhí)行反饋情況再實時調整、修改決策方案。通過對數(shù)據(jù)中公眾意見與需求的深入挖掘，決策者能對相關利益群體未來的動向及事件發(fā)展趨勢進行更準確地預測，相較于傳統(tǒng)決策，其決策精準度顯著提升，同時將大數(shù)據(jù)共享服務于政府的社會治理。

3.2 政府數(shù)據(jù)共享開放制度的建立

各部門的數(shù)據(jù)匯聚可實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的共享，必須通過立法的形式來打破信息孤島，如規(guī)范各部門在數(shù)據(jù)開放標準、開放進程、開放范圍、使用方式、保密規(guī)則、數(shù)據(jù)管理及共享等方面的義務和權利；構建大數(shù)據(jù)分類分析預報模型；實現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集、傳送、儲存、開放、利用和管理；明確政府統(tǒng)籌，利用市場主體大數(shù)據(jù)的權限和范圍建立數(shù)據(jù)開放共享制度[4]。

3.3 政府大數(shù)據(jù)應用及安全監(jiān)管協(xié)同服務體系的建立

實現(xiàn)共享大數(shù)據(jù)的安全是基本的保障。一要構建大數(shù)據(jù)安全保障技術體系，包括數(shù)據(jù)防攻擊、安全備份、防泄露、防竊取、使用記錄日志、安全監(jiān)測、預警、控制和應急處置能力等。二要明確數(shù)據(jù)安全主體責任，建立大數(shù)據(jù)立法。嚴格規(guī)范大數(shù)據(jù)的收集、存儲、使用和銷毀各環(huán)節(jié)，明確數(shù)據(jù)生命周期中的安全主體責任，建立政府大數(shù)據(jù)應用及安全監(jiān)管協(xié)同服務中心，負責數(shù)據(jù)應用及安全監(jiān)管。在保證安全的前提下，對外提供大數(shù)據(jù)公開服務以及各種大數(shù)據(jù)應用挖掘分析服務。

3.4 政府大數(shù)據(jù)技術人才的培養(yǎng)及服務體系的建立

聯(lián)合大數(shù)據(jù)平臺開發(fā)企業(yè)、儲備培養(yǎng)大數(shù)據(jù)管用維及系統(tǒng)升級的技術人才。規(guī)劃資金與機構人員配置。

大數(shù)據(jù)分析的主要方法包括可視化分析、數(shù)據(jù)挖掘算法、數(shù)據(jù)預測分析、數(shù)據(jù)語義WEB搜索、深度學習。利用大數(shù)據(jù)分析，整體規(guī)劃政務服務架構和機制，確定服務架構各節(jié)點的共享信息和協(xié)同部門及工作機制，形成完整高效的政務服務體系[5-6]。

1) 政策服務。政府部門實時查閱所需的政策文件，建立國家、省部、市等各級政府大數(shù)據(jù)政策文件系統(tǒng)，供隨時查詢，如《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》(國發(fā)〔2015〕50號)和國家發(fā)展改革委《關于組織實施促進大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》(發(fā)改辦高技〔2016〕42號)。

圖1 政府協(xié)同大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)流程框架

2) 行業(yè)服務。政府部門實時查閱所轄行業(yè)的各種現(xiàn)狀并進行數(shù)據(jù)及信息分析。如浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)積極探索信息共享新模式，由區(qū)政府辦公室牽頭，統(tǒng)計、稅務、市場監(jiān)管、商務、財政等部門共同參與，實行信息共享，旨在打通部門信息孤島，為區(qū)委區(qū)政府決策提供科學依據(jù)。這一模式有利于區(qū)委區(qū)政府及時掌握全區(qū)企業(yè)基本信息和生產(chǎn)經(jīng)營及效益情況，為宏觀調控提供第一手基礎資料，提高了行政效能。

3) 企業(yè)服務。政府部門實時查閱所轄行業(yè)企業(yè)的各種現(xiàn)狀數(shù)據(jù)及相關信息分析。

4) 安全服務。政府部門實時查閱所轄行業(yè)企業(yè)上報的、預計的各種風險和安全隱患。

5) 針對性服務。針對某項決策的大數(shù)據(jù)挖掘和信息分析服務，針對涉及多部門綜合大數(shù)據(jù)挖掘和信息分析服務，針對關注對象未來發(fā)展趨勢的預測分析服務。

4 政務服務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的必要性

1)大數(shù)據(jù)驅動政府執(zhí)政革新、決策科學化。大數(shù)據(jù)驅動政府治理理念由經(jīng)驗治理向科學數(shù)據(jù)治理轉型，治理模式由粗放型向精準型變革，治理手段由經(jīng)驗決策向智慧決策轉型，治理內容由靜態(tài)管理向動態(tài)治理變革。

2)大數(shù)據(jù)能有機整合信息資源和實現(xiàn)信息共享，避免了政府部門間信息資源的孤島現(xiàn)象，實現(xiàn)協(xié)同大數(shù)據(jù)精準服務政府。對旅游交通、勞動就業(yè)、養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)建設、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、扶貧救助、產(chǎn)品質量安全、消費維權、文化教育等領域進行數(shù)據(jù)采集和互聯(lián)互通，可提高公共服務質量和均等化。

3)大數(shù)據(jù)提供精準定制的公共服務使公共服務集約化。為適應社會和市場需求，大數(shù)據(jù)分析能夠提供智能化、個性化和精準化服務，加強復雜多樣的市場監(jiān)管，滿足市民和社會機構個性化服務的定制，督促政府不斷提升服務能力，使政府逐漸從管制型向服務型轉變。

4)為政府提供實時、高效、精準的市場監(jiān)管和社會決策。大數(shù)據(jù)共享平臺整合各方數(shù)據(jù)，服務于各相關部門。隨著信息資源系統(tǒng)中數(shù)據(jù)不斷更新，如人口流動、市場變化、輿論監(jiān)管、民情民生等實時更新，通過大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)可以實時反映社會情況，政府據(jù)此可進行有針對性的施政。

5)大數(shù)據(jù)提高政府科學化和智能化的決策能力。大數(shù)據(jù)技術綜合各方數(shù)據(jù)和各種影響因子，將基于人工智能的技術運用到政府公共事務處理中，可以提高決策的科學性、合理性和智能化，從而制定出更加符合實際、貼近民意、科學公平、可持續(xù)發(fā)展的好政策。

6)大數(shù)據(jù)合理使用資源，降低了政府施政成本。通過大數(shù)據(jù)分析可獲得精準公共服務、加強社會和自身監(jiān)管、提高工作效率、保證工作質量，使得政府工作成本降低。

5 基于協(xié)同大數(shù)據(jù)服務政府精準決策的對策

1)政府應全面準確認知大數(shù)據(jù)的價值，利用大數(shù)據(jù)治理理念，對實時數(shù)據(jù)進行分析，挖掘高價值信息，有針對性地施政，實現(xiàn)政府公共服務的精準化和定制化，增強精準服務民眾的意識。要有大局意識和開放共享的理念，積極開放政府數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)政府、企業(yè)和公民的協(xié)同與合作。依靠大數(shù)據(jù)來科學決策和管理，創(chuàng)新執(zhí)政模式，將大數(shù)據(jù)貫穿到政府的決策、管理以及服務中，促使政府決策科學化。

2)通過組織結構、制度和資金的保障構建大數(shù)據(jù)機構?？捎芍鞴茴I導領銜大數(shù)據(jù)發(fā)展與應用領導小組，明確權責和任務及工作進度；實行層層負責制，明確各自的任務，厘清各部門的責任，助推大數(shù)據(jù)工程高效、穩(wěn)定運行；成立專門大數(shù)據(jù)安全與監(jiān)管部門，數(shù)據(jù)監(jiān)測機構應進行數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)監(jiān)管、管理制度的制定、問題處理、數(shù)據(jù)的更新整合、數(shù)據(jù)安全檢查的檢測；構建規(guī)范的數(shù)據(jù)上報標準，各部門在相同標準的前提下，根據(jù)各部門特點設計和制定相應的數(shù)據(jù)標準原則，以促進數(shù)據(jù)聚集，建立各部門的數(shù)據(jù)資源。

3)重視大數(shù)據(jù)平臺建設與維護。保障后期維護資金和人員的合理使用，逐步開放共享數(shù)據(jù)，及時加強軟件、硬件和其他設施的建設和更新。

4)引進培養(yǎng)有關大數(shù)據(jù)專業(yè)的技術與研發(fā)、管理與維護的技術人才。

5)動員社會各界參與其中。鼓勵動員各行各業(yè)民眾參與，鼓勵借助企業(yè)資本投入，實現(xiàn)政府與企業(yè)的合作共贏。定期或實時咨詢智庫等智囊機構。

6)為保障大數(shù)據(jù)健康發(fā)展制定必要的法律法規(guī)體系。制定合理有效的政策體系，頒布大數(shù)據(jù)法律法規(guī)。

7)大數(shù)據(jù)執(zhí)政效果評測。政府基于大數(shù)據(jù)應逐步達到善治的六個評價標準，即合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性的標準。