王 凱，陸和建

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

1 引 言

2017年，合肥市政府印發(fā)《合肥市城市閱讀空間建設(shè)實(shí)施方案》，指出城市閱讀空間的建設(shè)要遵循“雙輪驅(qū)動(dòng)、觀點(diǎn)一體、兩業(yè)融合、功能復(fù)合”的思路[1]。其中，“兩業(yè)融合”指實(shí)行文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過(guò)積極開(kāi)發(fā)、集聚文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)造血功能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是，合肥市城市閱讀空間自建設(shè)運(yùn)營(yíng)兩年多時(shí)間以來(lái)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、閱讀空間造血能力薄弱的現(xiàn)象依然存在。截至2019年8月，在投入運(yùn)營(yíng)的80個(gè)閱讀空間中僅有7個(gè)基本達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)[2]，大多數(shù)城市閱讀空間依然需要依靠政府獎(jiǎng)補(bǔ)[3]。如何提高城市閱讀空間造血能力成為合肥市在城市閱讀空間建設(shè)完成后的工作重點(diǎn)。負(fù)面清單模式具有提升資本進(jìn)入效率，釋放市場(chǎng)活力的顯著優(yōu)點(diǎn)，本文創(chuàng)新性地提出將其引入合肥市城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，希望助力城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

2 負(fù)面清單相關(guān)理論

2.1 概念辨析

2.1.1 負(fù)面清單。負(fù)面清單(Negative List)又稱(chēng)消極清單、否定列表。一般指在國(guó)際投資協(xié)定中，締約方在承擔(dān)若干義務(wù)的同時(shí)，將某些與義務(wù)不符的措施通過(guò)列表形式明確列出，或者為了保留在將來(lái)對(duì)某些行業(yè)領(lǐng)域采取不同措施的權(quán)力，通過(guò)列表將該行業(yè)列明[4]。它是一種市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式，是一個(gè)國(guó)家禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單[5]。簡(jiǎn)而言之，負(fù)面清單是指定一個(gè)投資領(lǐng)域的“黑名單”，遵循“法無(wú)禁止皆可為”的原則進(jìn)行投資管理的方法。

2.1.2 正面清單。正面清單(Positive List)是與負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)的一種管理模式，即通過(guò)列表形式明確列出外資被允許進(jìn)入的行業(yè)或領(lǐng)域，除列表列出的領(lǐng)域以外，其他方面均禁止外資進(jìn)入，是一個(gè)投資領(lǐng)域的“白名單”。

2.2 負(fù)面清單的發(fā)展歷程

負(fù)面清單起源于德意志關(guān)稅同盟，發(fā)展演進(jìn)于國(guó)際貨物貿(mào)易秩序的演進(jìn)，充實(shí)完善于各個(gè)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。負(fù)面清單已經(jīng)發(fā)展為一種相對(duì)完善的管理模式，并應(yīng)用于諸多領(lǐng)域(見(jiàn)表1)。截至2016年，已經(jīng)有超過(guò)70個(gè)國(guó)家和地區(qū)引入了負(fù)面清單管理模式[6]。

表1 負(fù)面清單的發(fā)展歷程

我國(guó)負(fù)面清單管理起始于中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海自貿(mào)區(qū)”)改革的重點(diǎn)，對(duì)外商投資準(zhǔn)入實(shí)施“負(fù)面清單”管理[9]。之后，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單應(yīng)用從法治精神[10]、制度創(chuàng)新[11]、事中事后監(jiān)管[12]等方面進(jìn)行了研究；在自貿(mào)區(qū)之外，負(fù)面清單的應(yīng)用研究已經(jīng)涉及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理[13]、高校行政效能[6]、生態(tài)環(huán)境保護(hù)[14]等各個(gè)方面。

2.3 負(fù)面清單的優(yōu)點(diǎn)

一般來(lái)說(shuō)，相比正面清單，負(fù)面清單具有高透明度、事后監(jiān)管等優(yōu)點(diǎn)。在城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，以下兩點(diǎn)將有助于運(yùn)營(yíng)商更好地進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

2.3.1 提升效率。我國(guó)長(zhǎng)期采用的是正面清單制度，其實(shí)質(zhì)是一種事前審批、事中事后監(jiān)管的管理模式。在此制度下，政府部門(mén)需要經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)、備案等一系列流程對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行許可，尤其在涉及法律空白領(lǐng)域時(shí)的審查更為苛刻嚴(yán)格；在驗(yàn)收時(shí)往往也會(huì)出現(xiàn)反復(fù)審批的情況，這些冗余的流程會(huì)限制市場(chǎng)主體的自由，降低市場(chǎng)運(yùn)行效率。與正面清單相比，負(fù)面清單通過(guò)將審批前置，摒除多余審批程序，大大提高了市場(chǎng)運(yùn)行效率。在此模式下，市場(chǎng)主體以清單為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自檢，再對(duì)不符合要求的部分先行整改。在城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府部門(mén)可通過(guò)編制負(fù)面清單限制運(yùn)營(yíng)商在城市閱讀空間中的商業(yè)形態(tài)，對(duì)限制之外的形態(tài)則給予充分發(fā)展的自由。這有利于運(yùn)營(yíng)商發(fā)揮貼近市場(chǎng)、對(duì)文化市場(chǎng)的敏感程度的優(yōu)勢(shì)，提升效率。

2.3.2 釋放活力。在正面清單管理模式下，市場(chǎng)主體以正面清單列明行業(yè)和領(lǐng)域?yàn)榛顒?dòng)范圍，禁止涉足列表之外的市場(chǎng)，極大地限制了其發(fā)展活力。與此相反，在負(fù)面清單管理模式下，市場(chǎng)主體可以自由進(jìn)入除清單上禁止進(jìn)入之外的所有行業(yè)和領(lǐng)域。此外，政府有關(guān)部門(mén)也不得進(jìn)行額外審批，市場(chǎng)主體被賦予更為充分的行為自由，極大地鼓舞了企業(yè)探索市場(chǎng)的信心，釋放了創(chuàng)新能力，提升經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在活力。在采用負(fù)面清單的管理模式下，城市閱讀空間可通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研開(kāi)發(fā)各種文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，在引入新型商業(yè)形態(tài)過(guò)程中亦可以充分承擔(dān)更為主動(dòng)的角色。

3 負(fù)面清單在城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的應(yīng)用發(fā)展

負(fù)面清單在實(shí)行過(guò)程中，主要體現(xiàn)在作用主體、作用對(duì)象和管理措施三個(gè)主要因素。上海自貿(mào)區(qū)在國(guó)內(nèi)推行負(fù)面清單時(shí)間最早，也相應(yīng)更為完善。與上海自貿(mào)區(qū)為例實(shí)行的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《特別措施》)相比，在城市閱讀空間發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中實(shí)行負(fù)面清單具有其特殊性。首先，在作用主體上，《特別措施》適用于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)包括“文化、體育和娛樂(lè)業(yè)”在內(nèi)的18個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)；城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負(fù)面清單作用主體僅為城市閱讀空間內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)，后者的主體范圍相對(duì)小得多。其次，在作用對(duì)象上，《特別措施》主要針對(duì)意圖進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的外國(guó)資本；城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起主導(dǎo)作用的是運(yùn)營(yíng)商，負(fù)面清單的作用對(duì)象也應(yīng)該是運(yùn)營(yíng)商。最后，在管理措施上，《特別措施》主要表現(xiàn)為禁止外國(guó)資本進(jìn)入國(guó)內(nèi)某些行業(yè)；城市閱讀空間主要表現(xiàn)為禁止運(yùn)營(yíng)商在城市閱讀空間內(nèi)開(kāi)展某種形式的文化產(chǎn)業(yè)。綜上所述，城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單應(yīng)界定為針對(duì)城市閱讀空間內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，禁止運(yùn)營(yíng)商在其中開(kāi)展某種不符合城市閱讀空間性質(zhì)的商業(yè)形式的列表(見(jiàn)圖1)。

圖1 負(fù)面清單在城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的類(lèi)比應(yīng)用

4 城市閱讀空間引入負(fù)面清單的可能性與必要性

城市閱讀空間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中引入負(fù)面清單管理模式具有可能性和必要性。在供給方面，負(fù)面清單在公共治理中已經(jīng)具有良好的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，為城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一種新的管理模式；需求方面，合肥市城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒(méi)有政策指引，需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.1 負(fù)面清單在公共治理中具有良好基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)正經(jīng)歷著發(fā)展轉(zhuǎn)型期，在社會(huì)治理中出現(xiàn)政府在公共領(lǐng)域財(cái)政支出急劇增長(zhǎng)和社會(huì)利益沖突與階層分化趨勢(shì)增大的矛盾現(xiàn)象，一定程度上說(shuō)明了既有的社會(huì)管理方式已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整[15]。積極探索社會(huì)治理領(lǐng)域的負(fù)面清單管理模式，有利于優(yōu)化社會(huì)公共治理。有鑒于此，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者已經(jīng)研究將負(fù)面清單管理模式引入到社會(huì)治理中，并且取得一定的研究成果。華東政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院何明升[13]提出了一個(gè)基于負(fù)面清單的多主體執(zhí)行結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系，通過(guò)政府和其他責(zé)任主體尤其是網(wǎng)絡(luò)主體之間的協(xié)同運(yùn)作實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理。在圖書(shū)館領(lǐng)域，亦有學(xué)者研究指出可通過(guò)負(fù)面清單模式降低圖書(shū)館眾籌的準(zhǔn)入門(mén)檻[16]。這些都為負(fù)面清單在公共治理中的應(yīng)用打下了良好基礎(chǔ)。

4.2 城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄缺失

黨的十七大以來(lái)，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、繁榮文化市場(chǎng)已經(jīng)成為我國(guó)戰(zhàn)略任務(wù)。2009年，原文化部制定《文化部文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》，其中通過(guò)明確鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)和禁止類(lèi)來(lái)指導(dǎo)、吸收社會(huì)資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，方便國(guó)內(nèi)投資主體了解文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向[17]。之后，北京市最早出臺(tái)了關(guān)于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性目錄(見(jiàn)表2)。合肥市政府曾于2013年和2014年分別出臺(tái)《合肥市支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策(試行)》[18]和《2014年合肥市支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策實(shí)施細(xì)則》[19]用于鼓勵(lì)當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展，但主要采取“借轉(zhuǎn)補(bǔ)”的形式對(duì)包括文化科技、場(chǎng)館建設(shè)、園區(qū)項(xiàng)目類(lèi)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行扶持，并不涉及具體文化產(chǎn)業(yè)目錄。因此，合肥市在文化產(chǎn)業(yè)方面對(duì)于鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)、禁止類(lèi)的具體項(xiàng)目并沒(méi)有明確界定，對(duì)于城市閱讀空間內(nèi)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)也沒(méi)有具體政策，僅在《合肥市城市閱讀空間建設(shè)實(shí)施方案》中提到只言片語(yǔ)，這無(wú)疑不利于運(yùn)營(yíng)商在城市閱讀空間內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也影響文化產(chǎn)業(yè)在城市閱讀空間內(nèi)集聚發(fā)展。

表2 國(guó)內(nèi)關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的政策文件(部分)

5 城市閱讀空間引入負(fù)面清單的實(shí)施建議

5.1 采取正面到負(fù)面的漸進(jìn)管理

合肥市對(duì)城市閱讀空間的商業(yè)發(fā)展并未制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，更無(wú)實(shí)施負(fù)面清單的經(jīng)驗(yàn)，若直接采用負(fù)面清單進(jìn)行管理，難免出現(xiàn)對(duì)空間內(nèi)準(zhǔn)許進(jìn)行的商業(yè)形態(tài)界定不清，因此，需采取從正面清單到負(fù)面清單的漸進(jìn)管理(見(jiàn)圖2)。在實(shí)施初期，采取正面清單的形式，主要列明城市閱讀空間內(nèi)準(zhǔn)許進(jìn)行的商業(yè)形態(tài)，如允許銷(xiāo)售書(shū)籍、開(kāi)發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)品等。在實(shí)施中期，應(yīng)根據(jù)前期經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《文化部文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》中限制類(lèi)行業(yè)，鼓勵(lì)各運(yùn)營(yíng)商開(kāi)發(fā)商業(yè)形式并上報(bào)，對(duì)通過(guò)審批的商業(yè)形式將其列入正面清單，以此增加城市閱讀空間商業(yè)形式，完善其產(chǎn)業(yè)。在實(shí)施后期，結(jié)合前中期的正面清單，制定合肥市城市閱讀空間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負(fù)面清單，在《文化部文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》所列禁止類(lèi)行業(yè)中，結(jié)合合肥市城市閱讀空間實(shí)際情況和地域特色，對(duì)現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)、商業(yè)形式進(jìn)行分析評(píng)估，列明禁止類(lèi)名單，對(duì)負(fù)面清單中的商業(yè)形式進(jìn)行嚴(yán)格管控，對(duì)負(fù)面清單之外的商業(yè)形式給予運(yùn)營(yíng)商充分發(fā)展權(quán)利。

圖2 城市閱讀空間引入負(fù)面清單的流程

5.2 加強(qiáng)城市閱讀空間風(fēng)險(xiǎn)控制

公共文化服務(wù)的公共性與資本的商業(yè)性具有天然的互斥性[20]。公共文化領(lǐng)域引入社會(huì)力量具有一定風(fēng)險(xiǎn)，目前還沒(méi)有負(fù)面清單具體應(yīng)用于城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)管理的實(shí)踐案例。對(duì)城市閱讀空間來(lái)說(shuō)，引入負(fù)面清單還不是一種非常完備熟悉、可以熟練使用的管理方式，在吸收其優(yōu)勢(shì)的同時(shí)需防控可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府部門(mén)要優(yōu)化職能配置，使風(fēng)險(xiǎn)控制具有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)支撐；另一方面，還需不斷完善風(fēng)險(xiǎn)控制流程。首先，準(zhǔn)確梳理運(yùn)營(yíng)商在城市閱讀空間中引入商業(yè)形態(tài)的流程，從各個(gè)層面、各個(gè)維度準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素；其次，在城市閱讀空間前期運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上預(yù)測(cè)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素可能發(fā)生的頻率和強(qiáng)度，重點(diǎn)關(guān)注頻率高、強(qiáng)度大的風(fēng)險(xiǎn)因素；最后，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)案，確保風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)可以準(zhǔn)確處理以降低損失。

5.3 結(jié)合實(shí)際進(jìn)行負(fù)面清單創(chuàng)新

公共閱讀空間最早出現(xiàn)于我國(guó)城市民營(yíng)獨(dú)立書(shū)店經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型的探索過(guò)程中[21]。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，目前國(guó)內(nèi)多個(gè)城市已有各種形式和名稱(chēng)的城市閱讀空間(見(jiàn)表3)。其中，主要分為三種形式：第一種是政府主導(dǎo)建設(shè)的公益性城市閱讀空間；第二種是非圖書(shū)零售類(lèi)企業(yè)與圖書(shū)館或政府合作，在其自身業(yè)態(tài)上搭載公共閱讀服務(wù)功能；第三種是書(shū)店企業(yè)自發(fā)建設(shè)的閱讀空間[22]。各地的城市閱讀空間形式類(lèi)型各有不同，考慮到地域特色文化，在引入負(fù)面清單時(shí)要因地制宜。對(duì)于第一種城市閱讀空間，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)性，注重對(duì)地方文化的傳承；對(duì)于第二種城市閱讀空間，則應(yīng)該考慮負(fù)面清單與其自身業(yè)態(tài)的協(xié)同發(fā)展；對(duì)于第三種城市閱讀空間，由于是企業(yè)自發(fā)的市場(chǎng)行為，在制定負(fù)面清單時(shí)可以適當(dāng)放寬限制，鼓勵(lì)其開(kāi)發(fā)各類(lèi)文化產(chǎn)業(yè)。

表3 國(guó)內(nèi)部分城市閱讀空間

6 結(jié) 語(yǔ)

負(fù)面清單作為一種管理模式，將其引入城市閱讀空間文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之中具有顯著優(yōu)勢(shì)，但對(duì)城市閱讀空間而言，其應(yīng)用仍處于探索階段，在使用過(guò)程中要注意論證研究，避免與城市閱讀空間的公益性本質(zhì)相沖突。本文著力于提供一個(gè)城市閱讀空間加快實(shí)現(xiàn)“兩業(yè)融合”的思路，對(duì)于具體使用負(fù)面清單方面的論證還有待深入，但隨著城市閱讀空間的發(fā)展，在文化產(chǎn)業(yè)方面引入負(fù)面清單不失為一種選擇。