摘 要：當(dāng)前，我國(guó)各大城市為了治理城市交通擁堵和改善大氣質(zhì)量問題采取了“尾號(hào)限行”等措施，并取得了一定的成效。從本質(zhì)上看，“尾號(hào)限行”等措施屬于行政限制行為，即行政機(jī)關(guān)通過行政強(qiáng)制力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制的行政行為，但由于現(xiàn)行法律規(guī)范的缺失和不足，導(dǎo)致了部分地方政府權(quán)力亂用、濫用的現(xiàn)象十分突出。以政府限制私家車出行為例，對(duì)我國(guó)城市交通治理中的實(shí)踐和相關(guān)理論問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：城市交通;治堵;尾號(hào)限行;補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F279? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）33-0103-02

一、問題的緣起

截至2019年12月底，我國(guó)有10個(gè)城市為了緩解城市擁堵、改善大氣環(huán)境以及節(jié)能減排分別實(shí)施“尾號(hào)限行”措施，它們分別是：北京、上海、濟(jì)南、杭州、蘭州、南昌、石家莊、貴陽、長(zhǎng)春和天津。以北京政府為例，2018年5月，通州區(qū)發(fā)布《通州區(qū)2018年交通綜合治理實(shí)施方案》，第24項(xiàng)方案明確指出，將適時(shí)推進(jìn)限行措施，參照五環(huán)內(nèi)限行政策，在區(qū)內(nèi)部分道路采取交通管理限行措施。據(jù)觀察，以上城市和地區(qū)實(shí)施“尾號(hào)限行”措施以后對(duì)城市交通擁堵起到了一定緩解作用。盡管具體實(shí)施內(nèi)容規(guī)定不一，但本質(zhì)上都是對(duì)公民物權(quán)的行政限制。行政限制意味著對(duì)物權(quán)的限制甚至侵害。所謂物權(quán)是指，直接支配，享受其利益，并排除他人支配或者干預(yù)的權(quán)利。公民購(gòu)買車輛，理應(yīng)享有對(duì)其的支配權(quán)，并且有權(quán)不受他人的非法限制，這里的“他人”自然也包括政府機(jī)關(guān)。盡管“尾號(hào)限行”措施取得了一定成績(jī)，但也引起了社會(huì)的普遍關(guān)注和爭(zhēng)論。

二、“尾號(hào)限行”措施相關(guān)理論

（一）概念及類型

“車輛尾號(hào)”限行措施從本質(zhì)上來看，就是對(duì)車主使用權(quán)的約束，從而在一定程度上直接影響了其所有權(quán)的價(jià)值和效能的實(shí)現(xiàn)。行政限制是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)物權(quán)施加的限制，其屬于對(duì)物權(quán)公法限制的范疇，目的是為了維護(hù)和促進(jìn)公共福祉。大致分為以下類型：第一，緊急限制與常態(tài)限制。緊急限制主要針對(duì)緊急狀態(tài)，是一種應(yīng)急性的限制。比如，突發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情。常態(tài)限制是習(xí)慣性的工作狀態(tài)，一經(jīng)采取不會(huì)輕易改變。第二，臨時(shí)限制與長(zhǎng)期限制。臨時(shí)限制是指短期內(nèi)的限制;長(zhǎng)期限制是指長(zhǎng)時(shí)間的限制或者無期限的限制。緊急狀態(tài)下一般采取臨時(shí)限制，一般常態(tài)下經(jīng)常采取長(zhǎng)期限制。第三，影響公民基本生活條件的限制和影響公民生活、生產(chǎn)便利的限制。前者中的“限制”直接影響公民的生活來源和工作機(jī)會(huì);后者中的“限制”則直接關(guān)系公民日常生活的便利性。比如，對(duì)出租車司機(jī)進(jìn)行限行，便會(huì)影響其生活來源;對(duì)私家車主進(jìn)行限行，只能影響其生活、工作出行便利。

（二）理論依據(jù)

物權(quán)并非是不受任何權(quán)力限制的權(quán)利，在公益理論的影響下，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)公民物權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，但干預(yù)是有限度的，應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定必要的法律界限。可見，行政限制始于公益，也必然終于公益，必須受到法律的約束，否則濫用職權(quán)反而損害公益。換言之，行政限制是基于公益對(duì)個(gè)體權(quán)利的臨時(shí)性限制，對(duì)其解除必然也要基于公益目的。例如此次突發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情期間，全國(guó)各地紛紛延遲恢復(fù)“尾號(hào)限行”措施便是基于公共利益的考慮。此外，行政限制必須依法而限，不得違背依法行政原則。由于行政限制對(duì)個(gè)體權(quán)利的貶損較大，因此必須受到法律的嚴(yán)格約束。具體而言，它必須遵守法律保留原則，即行政限制應(yīng)當(dāng)由法律保留其設(shè)定權(quán)，以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效控制。所謂法律保留源于德國(guó)行政法學(xué)理論，設(shè)立之初的目的在于確定立法機(jī)關(guān)較之行政機(jī)關(guān)享有優(yōu)先性，涉及公民人身和財(cái)產(chǎn)等重大權(quán)利的事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)正式立法才能實(shí)現(xiàn)，以防止不民主的政府濫用職權(quán)。但并非一切行政限制事項(xiàng)都需要由法律來設(shè)定，只有“重要的事項(xiàng)”才必須由法律直接設(shè)定。

因而，判斷行政限制措施是否是關(guān)乎公民權(quán)利重大事項(xiàng)的行為就顯得尤為關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，是否是“重大事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)從以下標(biāo)準(zhǔn)入手：第一，嚴(yán)重干涉。這里的“嚴(yán)重性”是一個(gè)量變引起質(zhì)變的過程和結(jié)果，必須達(dá)到一定的量變積累和要求。行政限制措施既約束了個(gè)體物權(quán)的一般行使（所有、使用、收益、占有及處分），還改變了物權(quán)本身的內(nèi)容，即導(dǎo)致公民無法對(duì)該物進(jìn)行正常的處分和使用。例如“尾號(hào)限行”措施限制了私家車的使用權(quán)。第二，危險(xiǎn)干涉。這里的“危險(xiǎn)”是在一定范圍和程度之下的，沒有“嚴(yán)重干涉”的危害大，一般不會(huì)引起民眾的質(zhì)疑和反對(duì)，但如果恣意濫用，也將受到法律的限制。由此可見，行政限制采取之必要性在于公民對(duì)物的有害性使用，或者有侵蝕公共利益之虞，否則就構(gòu)成濫用。

三、對(duì)“尾號(hào)限行”措施的限制

（一）比例原則的內(nèi)涵

比例原則源于德國(guó)行政法，其背后隱藏著行政手段不能與行政目的相抵觸和違背之事實(shí)。簡(jiǎn)單來說，就是行政行為不應(yīng)超越實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果必要的限度。比例原則具有經(jīng)濟(jì)屬性，是人類普遍的經(jīng)驗(yàn)法則，即手段和結(jié)果應(yīng)當(dāng)成正比。這樣的公理被世界各國(guó)的行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界所接受，發(fā)源于德國(guó)，但發(fā)展和完善于各國(guó)政府實(shí)踐。一般而言，比例原則包括以下四個(gè)方面：第一，目的正當(dāng)，即行政行為之目的應(yīng)當(dāng)符合法治原則，不能主觀臆斷和隨意推測(cè)。第二，適當(dāng)性，即實(shí)施手段和實(shí)現(xiàn)目的之間不僅要有必然的聯(lián)系，還必須有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)。如果行政決定無法完成行政目標(biāo)或者不能產(chǎn)生最佳之法律效果，則說明所選擇的手段是不適當(dāng)?shù)?。第三，必要性，即手段的?shí)施已經(jīng)窮盡了其他更好的選擇，相形之下，其他手段無法與其比擬。簡(jiǎn)言之，此種選擇是對(duì)相對(duì)人傷害最小的一種方式，除此方式已經(jīng)沒有其他更好之選擇。第四，效率性，即行政行為與行政結(jié)果之間必須成正比。簡(jiǎn)單來講，由于經(jīng)濟(jì)性、效率性是比例原則的基本屬性，絕對(duì)不能只考慮結(jié)果，而忽視手段及成本問題。

（二）比例原則的適用

具體到“尾號(hào)限行”現(xiàn)象中，運(yùn)用以上所提到的方法，可做以下分析：第一步，必須確定“尾號(hào)限行”的行政目的是否正當(dāng)。只有在行政目的正當(dāng)?shù)那疤嵯?，才能基于此推進(jìn)“尾號(hào)限行”的工作，才能對(duì)行政手段進(jìn)行選擇。譬如2008年的北京奧運(yùn)測(cè)試賽期間，北京開始單雙號(hào)限行。單號(hào)日期時(shí)候，只能車號(hào)的末尾數(shù)字是單號(hào)的私家車可以上路，雙號(hào)日期的時(shí)候，只能車號(hào)末尾數(shù)字是雙號(hào)的私家車可以上路。在奧運(yùn)會(huì)期間，為了緩解交通擁堵壓力和改善大氣環(huán)境，北京市政府采取非常措施的目的是正當(dāng)合法的，但奧運(yùn)會(huì)結(jié)束之后屢次發(fā)布延長(zhǎng)“尾號(hào)限行”的實(shí)施期限使其常態(tài)化的做法便值得商榷。毫無疑問，在奧運(yùn)會(huì)期間采取限行措施的行政目的是明確和具體的，因此得到了社會(huì)公眾的理解和接受，但隨著奧運(yùn)會(huì)的順利閉幕，此項(xiàng)措施卻悄無聲息的保留了下來，很顯然這與當(dāng)初的行政目相比已經(jīng)發(fā)生了變化。緩解交通擁堵和改善大氣環(huán)境追求的是長(zhǎng)期效果，而非短期變化，既然是長(zhǎng)期性的緩解和改善就必須制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)治理目標(biāo)。第二步，必須證實(shí)“尾號(hào)限行”措施具有適當(dāng)性。不僅要證明“限行措施”和“緩解交通擁堵”之間具有直接關(guān)系，而且還必須有數(shù)據(jù)等證據(jù)證實(shí)“限行措施”是“緩解交通擁堵”的最佳方式之一。至少要有客觀數(shù)據(jù)說明不實(shí)施“尾號(hào)限行”措施就無法解決交通擁堵和大氣污染問題。第三步，對(duì)必要性進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。總所周知，城市交通擁堵和大氣污染等問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然產(chǎn)物，即這是人類發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理以及傳統(tǒng)落后社會(huì)管理模式之間的矛盾問題。簡(jiǎn)單來說，它并非一個(gè)單純的法律限制問題，而是一個(gè)綜合的社會(huì)治理體系和治理能力的完善和提升問題。“尾號(hào)限行”、“單雙號(hào)限行”等限行措施只是綜合治理措施中的一種，但并非是唯一的選擇。行政機(jī)關(guān)必須在調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析考察同樣或者相似的有效手段是否存在。很顯然，治理城市交通擁堵還可以從加強(qiáng)交通管理、完善交通基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展公共交通、提高公民交通安全意識(shí)、倡導(dǎo)“綠色出行”等方面入手，其中任何一項(xiàng)措施都有利于緩解交通壓力。行政機(jī)關(guān)在限行措施出臺(tái)之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行權(quán)衡和比較，限行措施無疑是對(duì)公民物權(quán)傷害較大的一種，應(yīng)當(dāng)對(duì)其持謹(jǐn)慎態(tài)度?？梢?，政府“治堵”是一項(xiàng)長(zhǎng)期、持續(xù)的工作，并非臨時(shí)性的限行措施能夠解決，需要全社會(huì)的共同努力。

四、對(duì)車主的補(bǔ)償

行政限制是基于公共利益的需要，具有合法性基礎(chǔ)，但也會(huì)對(duì)被限制人的物權(quán)造成一定程度上的貶損，因此需要設(shè)定救濟(jì)程序。為了公共利益而貢獻(xiàn)出個(gè)人利益，有必要對(duì)被限制人進(jìn)行補(bǔ)償。在現(xiàn)實(shí)中，以下三種情形應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償：第一，行政限制造成公民物權(quán)完全喪失應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。第二，行政限制行為對(duì)被限制物進(jìn)行占有需補(bǔ)償。第三，行政限制導(dǎo)致被限制人生活來源受到直接影響需補(bǔ)償。以“尾號(hào)限行”措施為例，“限行”僅僅是分時(shí)段和分路段進(jìn)行，并非導(dǎo)致車輛物權(quán)的完全喪失，可以不予補(bǔ)償。其次，限行行為并沒有實(shí)際占有公民車輛，只是限制通行，故不應(yīng)補(bǔ)償。此外，“限行”措施對(duì)私家車車主的通行便利權(quán)造成了一定的影響，并沒有達(dá)到影響生活來源的程度，故也不應(yīng)補(bǔ)償。但如果具有營(yíng)利性質(zhì)的出租車被限制，則必須給予相應(yīng)補(bǔ)償。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國(guó)家治理體系和治理能力還將不斷完善和提升，“尾號(hào)限行”等措施作為國(guó)家治理和社會(huì)治理中的重要組成部分將會(huì)不斷反思、矯正和更新其發(fā)展模式。但無論何種形式下的行政限制行為都應(yīng)當(dāng)符合法律保留原則和行政比例原則，必須依法行政、依法而限以及理性選擇最優(yōu)化的行政手段。如果行政限制措施是不得已而為之，并對(duì)被限制人的物權(quán)造成實(shí)際損害，應(yīng)當(dāng)為其提供相應(yīng)的行政救濟(jì)。

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[責(zé)任編輯 偉 力]

收稿日期：2020-08-06

作者簡(jiǎn)介：徐鑫（1981-），男，云南昆明人，教授，碩士研究生，從事行政法研究。