趙威 陶磊

近年來，我國城鎮(zhèn)化水平一直處在增長階段。2017年2月23日至24日，習近平總書記到北京市考察城市規(guī)劃建設時指出：“合理布局，規(guī)劃先行”，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領和剛性控制的重要作用，做好規(guī)劃，是任何一個城市發(fā)展的首要任務。政策的提出，也是迎合當下城市化進程的重要基準與戰(zhàn)略性舉措。

一、概念與意義

1.多規(guī)合一

“多規(guī)合一”是指在一級政府一級事權下，強化國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)合一”的落實，保證保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)和發(fā)展目標、指標的一致性，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。

2.城市總體規(guī)劃

城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排?？傮w規(guī)劃年限較長，一般在二十年左右。

3.改革的總體意義

“多規(guī)合一”是城市建設發(fā)展進程的必然產(chǎn)物，是綜合規(guī)劃的協(xié)調(diào)性發(fā)展舉措，是我國城市建設項目的發(fā)展方向，也是國有政策的需求性戰(zhàn)略，是強調(diào)基于底線保護的規(guī)劃思維的重大轉(zhuǎn)變。而對于城市規(guī)劃來說，“多規(guī)合一”背景下的城市建設更加具有可塑性和不確定性。城市總體規(guī)劃對我國城市建設和發(fā)展意義重大，是推動我國城市現(xiàn)代化的整體性舉措，更是對城市功能的最大性的開發(fā)與利用。對此，在城市總體規(guī)劃改革的特殊時期，在進行相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)時，要以“多規(guī)合一”的總體思路，促進相關規(guī)劃的有機融合，以促進城市總體規(guī)劃在編審督一體化改革階段的有效落實，加快我國的城市化建設和發(fā)展。

二、“多規(guī)合一”視角下城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀

隨著城市化進程的不斷加快，對我國城市總體規(guī)劃工作也提出了更高的要求，“多規(guī)合一”已經(jīng)成為當下我國城市發(fā)展中的必要融合因素，更是作為國家強調(diào)底線剛性管控的政策支持下的城市總體規(guī)劃的方法。而處于初級探索階段的“多規(guī)合一”戰(zhàn)略，在我國城市化進程中，依舊會存在一些問題，而對問題的解決方法意義重大，不僅關乎于城市化進程的建設與發(fā)展，更是關乎于我國城市建設、生態(tài)環(huán)境保護、耕地保護等等一系列相關工作的落實。

1.部門權責重疊，分工不明，影響工作效率

現(xiàn)階段我們遇到問題和困難最明顯的是在市縣規(guī)劃層面的“多規(guī)合一”改革所面臨的困難，表面看來是由于不同部門之間的橫向事權劃分不清，導致一個項目多個部門進行管理的情況出現(xiàn)，以及因此而產(chǎn)生的職能和規(guī)劃出現(xiàn)的沖突，一個建設項目的落地往往要跑若干個部門進行審批，才能夠進行建設，對項目進展效率造成一定影響。

2.工作思路與時代發(fā)展不協(xié)調(diào)

在基于“多規(guī)合一”手段的城市總體規(guī)劃改革中，適應時代發(fā)展，結(jié)合國內(nèi)外新思潮，來綜合制定相關工作制度顯得尤為重要。但在實際工作中，依然避免不了相關問題的發(fā)生。例如，有些工作人員會跟不上時代進程，思想意識無法融合新的發(fā)展趨勢，以至于出現(xiàn)“多規(guī)合一”只是幾個部門的規(guī)劃簡單的拼接與比對，沒有相互協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和差異圖斑的消除措施，相關的問題仍然重復出現(xiàn)，導致簡單的疊加無法對城市國土空間管理進行有力的指導，只有在工作思路上進行轉(zhuǎn)變，將“多規(guī)合一”作為一項有力手段，真正在相關規(guī)劃協(xié)調(diào)上下功夫，才能對未來國土空間管控方面，對項目的具體建設工作起到促進作用。

3.多規(guī)管控的核心內(nèi)容無法得到有效使用

在“多規(guī)合一”工作過程中，不同的規(guī)劃針對不同管控主體與管控內(nèi)容，相互銜接、協(xié)調(diào)的工作機制尚未完全建立，城規(guī)仍然以擴張式的增量規(guī)劃占據(jù)主體，環(huán)保、林業(yè)等規(guī)劃的管控內(nèi)容并沒有真正意義上對城市規(guī)劃進行有效的協(xié)調(diào)和引導，導致城市規(guī)劃在一定意義上科學性和合理性的缺失。

某市城鄉(xiāng)總規(guī)規(guī)劃圖

從“多規(guī)”沖突圖斑的分布可以發(fā)現(xiàn)，一方面，存在土規(guī)為建設用地而城規(guī)未納入規(guī)劃范圍的現(xiàn)象，導致土規(guī)中建設用地指標分配的傾向性存在一定的偏差；另一方面，城規(guī)中有相當一部分的用地與基本農(nóng)田存在沖突，導致土規(guī)中調(diào)整基本農(nóng)田的難度過大。城規(guī)、土規(guī)的核心管控內(nèi)容并沒有做到實質(zhì)性的“多規(guī)合一”，這個在未來的“多規(guī)合一”工作中是有待提升的。只有通過建立國土、環(huán)保、林業(yè)、水利等資源管控型規(guī)劃為基礎，確定底線思維、劃定底線區(qū)域，才能夠真正意義上做到對城規(guī)的限制、協(xié)調(diào)和引導，使城市各類空間得到有序開發(fā)利用和保護。

三、“多規(guī)合一” 視角下我國城市總體規(guī)劃改革

1.提高資源利用率，保障城市規(guī)劃的實效性

現(xiàn)代城市總體規(guī)劃改革中，利用率低始終是一個總體性問題，也是造成城市發(fā)展緩慢的重要原因。而“多規(guī)合一”的融合性既是政策的要求，也是時代發(fā)展的需求。由此來說，城市資源的利用率是對城市資源的高效整合性利用，把握資源的有限性，并在此基礎上，更好地對城市規(guī)劃作出相應調(diào)整，提高資源利用率，保障城市規(guī)劃的實效性。

2.立足事權，按照“編審督”一體化思路確定各層面編制內(nèi)容、明確管控重點

在現(xiàn)階段的總體規(guī)劃編制的時期，應強調(diào)立足事權，按照“編審督”一體化思路確定各層面編制內(nèi)容、明確管控重點。在全域?qū)用鎻娀蚩臻g規(guī)劃內(nèi)容，對應地劃定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，做好全域管控和邊界落實，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護線、生態(tài)保護紅線，體現(xiàn)具體落位和管控要求，實現(xiàn)底線剛性約束，形成全域規(guī)劃一張圖。在城市集中建設區(qū)層面掌控城市建設發(fā)展格局，將“六線”管控落實落位，并合理安排戰(zhàn)略用地，為城市可持續(xù)發(fā)展預留空間。

某市在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制時，提出了“明確分級事權，強調(diào)剛性傳導；明晰部門事權，簡化強制內(nèi)容”的改革思路，較好地落實了上級部門管控要求的同時，保留適度彈性以應對城市發(fā)展過程中的不確定性，更好地服務了地方管理實際需求。

3.迎合時代發(fā)展，注重自身思想轉(zhuǎn)變

在“多規(guī)合一”視角下城市總體規(guī)劃中，規(guī)劃從業(yè)人員肩負重大責任，一個思想及性格都符合潮流形式的優(yōu)秀規(guī)劃工作人員是對城市化建設進程推進和新一輪總體規(guī)劃改革的必備條件。以此來說，城市規(guī)劃從業(yè)者的思想轉(zhuǎn)變格外重要，從以往的盲目擴張模式向資源保護利用、保護優(yōu)先、注重城市存量潛力挖掘的方向轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能更好地為城市建設和管理出謀劃策，促進總體規(guī)劃改革工作的順利開展。

4.增加監(jiān)管實效性，保證規(guī)劃動態(tài)維護

有效地監(jiān)管制度，是保障城市規(guī)劃實施的基本措施，通過“多規(guī)合一”信息平臺的建設，實時與城市規(guī)劃相聯(lián)系，在符合城市建設實際訴求的前提下，進行多部門協(xié)調(diào)，對規(guī)劃內(nèi)容進行動態(tài)維護與更新。

四、結(jié)語

城市總體規(guī)劃改革是我國城市化進程的階段性工作內(nèi)容，是迎合新時代下“多規(guī)合一”工作的發(fā)展要求，以規(guī)范化項目編審督一體化建設為基本目標，提高城市建設項目審批的時效性和強化資源利用的合理性，建立合理科學的監(jiān)管機制，使各部門協(xié)調(diào)發(fā)展，從而促進城市建設發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境與糧食安全相協(xié)調(diào)的目標。