秦前紅 石澤華

本輪國家監(jiān)察體制改革的根本思路，在于整合分散的反腐敗力量，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，通過體制機制創(chuàng)新“把行政監(jiān)察部門、預防腐敗機構和檢察機關反腐敗相關職責進行整合”[1]（P4-9）。與此同時，從試點改革啟動至今還有許多相關的探討與設想，例如政府內部執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察有無存續(xù)必要，政府審計有關職能和部門是否一同轉隸至監(jiān)察委員會等，有關法院監(jiān)察等話題業(yè)已引發(fā)各屆關切。不過，對于我國高校監(jiān)察制度①所謂高校監(jiān)察制度，廣義上指內部監(jiān)督、黨內監(jiān)督、政府監(jiān)督（國家監(jiān)察）、法律監(jiān)督等共同形成的多元監(jiān)督制度，中義上指高校內部的監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)察和學術懲戒（例如后文提及德國高校監(jiān)察專員即承擔治理學術不端有關職責）等共同形成的內部監(jiān)督制度，狹義上僅指高校內部監(jiān)察監(jiān)督有關制度。本文取狹義。究竟向何處去，學界至今尚無系統(tǒng)性的研究。2018 年10 月，中共中央辦公廳（下文簡稱中辦）印發(fā)《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》，中央紀委國家監(jiān)委隨后為此召開了專門部署會議。目前，第二監(jiān)督監(jiān)察室“履行對中管高校紀委的歸口聯(lián)系、統(tǒng)籌指導職能”[2]，駐教育部紀檢監(jiān)察組正會同部黨組推進其他直屬高校紀檢體制改革[3]（P13-14），部分省份業(yè)已啟動省屬高校試點派駐改革。

《監(jiān)察法》第1、15 條和第12、13 條規(guī)定了監(jiān)察全面覆蓋原則和監(jiān)察派駐條款，這是否意味著各類高校皆屬派駐對象、各類工作人員皆屬監(jiān)察對象、各種工作事項皆屬監(jiān)察范圍？《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》專門提到分類施策推進黨委書記和校長列入中央管理的高校紀檢監(jiān)察體制改革，那么，為什么要分類施策，為什么此前中央直管高校未納入中央派駐全覆蓋，為什么高校監(jiān)察制度建立伊始采取的是內設監(jiān)察模式（而不是行政派駐監(jiān)察模式或者雙軌監(jiān)察模式）？高校監(jiān)察相關職能和部門到底有無必要一并轉隸至監(jiān)察委員會？若其已無發(fā)揮空間，何故保留至今；倘其尚有存續(xù)價值，又有哪些非替代性功能？國家監(jiān)察與高校監(jiān)察之間交集幾何，二者能否共存？監(jiān)察效能、高校自治與學術自由之間又如何平衡？本文嘗試回應以上問題，進而討論深化國家監(jiān)察體制改革背景下高校監(jiān)察制度的完善路徑。

一、高校監(jiān)察制度的產生與發(fā)展

所謂高校，或稱高等學校，按照不同的劃分標準，可以分為普通高等學校和成人高等學校、國家舉辦的高校（也稱公辦高校）和社會力量依法舉辦的高校、中央部屬高校和地方管理高校等，不含“經批準承擔研究生教育任務的科學研究機構”①《高等教育法》第15、16、18 和68 條規(guī)定，高等教育由高等學校和其他高等教育機構實施，前者指大學、獨立設置的學院和高等?？茖W校（其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學校），負責高等學歷教育（分為?？平逃?、本科教育和研究生教育），不含“經批準承擔研究生教育任務的科學研究機構”。本文的研究對象主要是國家舉辦的普通高等學校。若無特別說明，為使行文方便，以下直接稱作公辦高?；蛘吒咝！?。在我國，作為教育類公益服務組織，公辦高校屬于不參照《公務員法》管理的公益二類事業(yè)單位。從與行政機關的關系看，公辦高校是從計劃經濟體制下的單位制度演變過來的；進入社會主義市場經濟時代，行政職能部門將更多權限下放至各個高校，但是，占據(jù)我國主流的公辦高校，至今各自有其主管單位。總體論之，我國高校監(jiān)察制度是傳統(tǒng)行政監(jiān)察制度變遷的產物，歷經探索、發(fā)展和相對成熟等階段并自始采取內設模式。

根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第19 條規(guī)定，在縣市以上各級人民政府，內設人民監(jiān)察機關，以監(jiān)督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中違法失職的機關和人員。此后，政務院和地方各級人民政府相繼設立了人民監(jiān)察委員會。1950 年10 月頒布的《政務院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》第2 條規(guī)定的監(jiān)察對象囊括了全國各級國家機關和各種公務人員，可見當時的人民監(jiān)察委員會是“以行政監(jiān)察之名、行國家監(jiān)察之實”。1954 年9 月，第一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《憲法》和《國務院組織法》，中華人民共和國國務院監(jiān)察部走入歷史舞臺。自此直至1959 年監(jiān)察部被撤銷，各級監(jiān)察部門主要以行政機關及其工作人員為監(jiān)察對象，審判機關、檢察機關不再是行政監(jiān)察部門的監(jiān)督對象。不過，根據(jù)1955 年11 月頒布的《監(jiān)察部組織簡則》第2 條規(guī)定，除了國務院和地方各級政府外，行政監(jiān)察部門還對國有企業(yè)、公私合營企業(yè)和合作社等進行監(jiān)督。1986 年11 月，監(jiān)察部恢復設立。1993 年2 月起，中央紀委監(jiān)察部開啟合署辦公模式。1990 年12 月，國務院發(fā)布《行政監(jiān)察條例》；1997 年5 月，《行政監(jiān)察法》通過施行，《行政監(jiān)察條例》同時廢止；2018 年3 月，《憲法修正案》和《監(jiān)察法》通過施行，《行政監(jiān)察法》同時廢止。

20 世紀80 年代末開始，我國高校陸續(xù)建立了監(jiān)察機構，開展了監(jiān)察工作。耙梳逾30 年歷史，這項制度歷經的風雨起落大抵可以歸納為三個階段。第一階段：探索階段（1998 年以前）。最初，清華大學、中國人民大學等部分高校探索設立了監(jiān)察工作委員會（下設辦事機構“監(jiān)察（監(jiān)委）辦公室”），但其未予廣泛施行；1990 年公布的《行政監(jiān)察條例》并未直接提及高校，但有三處與之關涉，分別規(guī)定的是監(jiān)察對象（第2 條）、派駐對象（第9 條第1 款）和事業(yè)單位內部監(jiān)察參照性條款（第49 條第1 款）；《行政監(jiān)察法》的施行，意味著兩個變化，一是派駐對象限縮至“政府所屬部門”，二是不再保留事業(yè)單位內部監(jiān)察的參照性條款。實際上，我國正式啟動高校監(jiān)察制度的關鍵標志，是兩份與高校緊密相關的重要文件：一份是國家教委于1992 年印發(fā)的《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號），其對國家教委直屬高校內設監(jiān)察機構的領導體制、工作關系、監(jiān)察對象、職權范圍、機構設立、人員編制和工作條件等事項作了詳細規(guī)定，并注明“業(yè)經監(jiān)察部原則同意，可供其他部委及地方所屬高等學校參照執(zhí)行”。在相當一段時期內，這份意見被視為高校內部監(jiān)察工作的主要依據(jù)。另一份是監(jiān)察部于1992 年下發(fā)的《監(jiān)察部關于全民所有制企業(yè)事業(yè)單位監(jiān)察工作若干問題的意見》（監(jiān)發(fā)[1992]11 號），其指出“企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察機構是本單位行使監(jiān)察職權的專門機構”。由此，各校廣泛設立了直屬學校（而不是學校監(jiān)察工作委員會下設）的監(jiān)察機構。第二階段：發(fā)展階段（1998-2008年）。這一階段的開始標志，是1998 年通過施行的《高等教育法》，其第28、37 條規(guī)定，高等學?？梢宰孕性O置內部管理體制、自主確定行政職能部門等內部組織機構的設置，由此在法律法規(guī)層面這一機構的設置依據(jù)一定程度上得到補強。第三階段：相對成熟階段（2008 年至今）。2008 年，中央紀委、教育部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（教監(jiān)[2008]15 號），其中要求各省級紀委、黨委教育工作部門和教育行政部門加強對高校反腐倡廉建設的組織領導和工作指導。2012 年，教育部下發(fā)《關于廢止〈關于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見〉的通知》（教監(jiān)[2012]5 號），其一方面廢止了《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號），另一方面指出各?？筛鶕?jù)現(xiàn)行國家法律法規(guī)及《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（教監(jiān)[2008]15 號）等文件規(guī)定繼續(xù)加強內部監(jiān)察工作機構和隊伍建設，從學校實際出發(fā)制定“本校有關內部監(jiān)察工作的規(guī)章制度并深入開展工作”。2013 年以來，根據(jù)《高等教育法》和2012 年施行的《高等學校章程制定暫行辦法》，各校章程逐批接受教育部核準，其中不乏相當數(shù)量的內部監(jiān)察條款，部分高校還根據(jù)章程創(chuàng)設了對校長負責的監(jiān)察委員會①例如，2014 年教育部核準的《北京大學章程》第30 條就對其監(jiān)察委員會的設置及職責作出明確規(guī)定。吉林大學、黑龍江大學等也創(chuàng)設了監(jiān)察委員會。。

在組織關系上，高校監(jiān)察機構的機構設置、領導體制和校內關系，都呈現(xiàn)出與其他機關、單位不同的特點。首先，從機構設置看，理論上高校監(jiān)察制度有內設監(jiān)察模式、行政派駐監(jiān)察模式和雙軌監(jiān)察模式等三種路徑選擇。不過，自始至今，我國高校采取的一直是內設監(jiān)察模式。質言之，高校監(jiān)察機構不是行政監(jiān)察部門的派駐機構，而是校內負責行政監(jiān)察工作的職能部門。實際上，回溯《行政監(jiān)察條例》，不難發(fā)現(xiàn)其最初描繪的是一種雙軌監(jiān)察模式。根據(jù)《行政監(jiān)察法》，高校不屬于行政監(jiān)察的派駐對象，同時在法律法規(guī)層面也失去了設置內部監(jiān)察機構的直接依據(jù)。但是，伴隨《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號）和《監(jiān)察部關于全民所有制企業(yè)事業(yè)單位監(jiān)察工作若干問題的意見》（監(jiān)發(fā)[1992]11 號）兩份文件的出臺，主要圍繞高校內部監(jiān)察工作而形成的高校監(jiān)察制度，在此背景下逐漸落定并延續(xù)至今。在此期間，《高等教育法》以及《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（教監(jiān)[2008]15 號）、《關于廢止〈關于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見〉的通知》（教監(jiān)[2012]5 號）等進一步強化了這項制度。其次，從領導體制看，為了緩解內部監(jiān)督、同體監(jiān)督等弊疾，《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號）大致遵循的是“雙重領導、（業(yè)務上）一個為主”②按照《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號），國家教委（教育部）直屬高校監(jiān)察機構一方面是“學校內設監(jiān)察機構”和“校長領導下負責校內行政監(jiān)察工作的職能部門”，另一方面還有以下特殊性：一是在決定設立、變更它本身或者任免、調動它的主要負責人之前，應當征得國家教委的同意；二是在監(jiān)察業(yè)務工作上它接受國家教委監(jiān)察局的直接領導；三是在工作關系上它還接受所在地上級監(jiān)察部門（即所在省級監(jiān)察廳/局和所在省級教委/高校局監(jiān)察機構）的屬地指導。的原則，但其因過于理想化而陷入實施障礙。對比來看，在20 世紀90 年代，我國紀檢監(jiān)察派駐工作主要采取的也是這一領導體制；2001 年以來，“派駐統(tǒng)管”模式由中央至地方逐步施行，前者由此走向沒落。在實踐中，一個比較普遍的現(xiàn)象是：高校監(jiān)察機構更加注重接受學校黨委、行政的領導并對它們負責，其人財物事項也主要由駐在高校予以落實；至于其與上級紀委監(jiān)察部門的關系，除了腐敗案件查辦和紀委主要領導人選等事項必須堅持的“兩個為主”（即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主）原則外，二者日常聯(lián)系其實并不緊密。最后，從校內關系看，有兩個問題頗需關注。第一，在不同時期和地域，主要存在紀檢監(jiān)察審計三者合一、紀檢監(jiān)察合并設立和紀檢監(jiān)察合署辦公等不同模式，目前的主流模式是審計機構和監(jiān)察機構分設，后者與紀檢機構合署辦公。第二，21 世紀以來，各校陸續(xù)制定了《教職工（行政）紀律處分規(guī)定》，并成立了以此為主要設置及工作依據(jù)的教職工（行政）紀律處分委員會，但因后者之辦事機構多數(shù)設于學校人事部門①也有少數(shù)設于學校監(jiān)察部門，例如根據(jù)《關于成立福建師范大學教職工行政紀律處分委員會的通知》（師大學校辦〔2017〕48 號），該校此委員會辦公室掛靠監(jiān)察處。，這導致不少高校在實際紀律處分工作中容易混淆監(jiān)察和人事部門的具體關系。

在監(jiān)察對象上，高校監(jiān)察部門面向部門和工作人員雙重對象實施監(jiān)察，但后者并非指向本校所有工作人員。一方面，國家教委和監(jiān)察部于1992 年印發(fā)的兩份意見都遵循了《行政監(jiān)察條例》第49 條的對象性限制，即高校監(jiān)察機構對本單位非國家行政機關任命的工作人員進行監(jiān)察。行至后來，為了破除對高校主要領導干部監(jiān)督難等問題，高校監(jiān)察機構一定程度被賦予了監(jiān)督校級行政領導的職責，但囿于管理權限，仍無權對他們立案調查及處置。另一方面，《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號）專門強調了高校監(jiān)察機構對“下屬單位負責監(jiān)察工作的干部”進行業(yè)務指導的職責，并規(guī)定，對于監(jiān)察對象以外的工作人員（例如教師等人員）違反政紀的，應由其有關單位調查處理；屬于違反政紀的重大案件，高校監(jiān)察機構可以直接調查處理。其意有二：一是普通教師原則上不屬于高校監(jiān)察機構的監(jiān)察對象；二是高校監(jiān)察機構雖是內部負責行政監(jiān)察工作的職能部門，卻不是唯一的內部監(jiān)督部門。實踐中，部分高校監(jiān)察機構將其監(jiān)察對象進一步限縮至學校任命的副處級以上干部和各職能部門工作人員（如北京大學監(jiān)察室）甚至是副處級以上行政職務教職工（如清華大學監(jiān)察室）。

在監(jiān)察職權上，高校監(jiān)察機構一方面在調查和處置權限上較諸行政監(jiān)察部門有所限縮，另一方面也不同于行政機關以外的其他單位內設監(jiān)察部門，尤其表現(xiàn)在具有一定的實體處分權。結合已廢止的《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號）和各校網站公布資料，高校監(jiān)察機構通常有檢查權、調查權、建議權和一定的行政處分權，包括監(jiān)督檢查國家的法律、法規(guī)和政策以及學校的決議、決定和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行情況，受理對監(jiān)察對象違反政紀行為的檢舉、控告及其不服政紀處分的申訴，調查處理監(jiān)察對象相關行為并根據(jù)有關規(guī)定提出處理建議或作出處分決定，反腐倡廉建設有關職權，等等。《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（教監(jiān)[2008]15 號）在此基礎上，要求各校黨委旗幟鮮明地支持紀檢、監(jiān)察部門行使職權，并針對招生考試、基建工程、財務監(jiān)管、物資采購、國有資產管理等諸多方面，強調了高校監(jiān)察機構的作用；《關于廢止〈關于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見〉的通知》（教監(jiān)[2012]5 號）對此重申強調。根據(jù)《北京大學章程》，該校監(jiān)察委員會主要對學校機構及人員行使檢查、調查、建議和處分等職權。此外，不同于行政監(jiān)察部門有權采取“兩指”措施（即責令涉嫌違紀的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明），高校監(jiān)察機構的法律地位決定了它無權采取此類措施，也不得成為這類措施的授權或委托對象。

二、高校監(jiān)察的機構性質與現(xiàn)實功能

高校監(jiān)察機構不是行政監(jiān)察部門的派駐機構，而是校內負責行政監(jiān)察工作的職能部門，并于此基礎上通過一定的職責權限，發(fā)揮著其他機構無法取代的功能與價值。高校監(jiān)察之性質與功能的理清，有助于在內在機理層面明確“高校監(jiān)察是什么”，也是進一步研究本輪監(jiān)察體制改革對其之影響，進而探索此項制度未來改革之路徑的重要前提。

（一）高校監(jiān)察部門的機構性質：內部執(zhí)紀者

高校監(jiān)察機構雖置于高校內部，卻是各部門及各類工作人員的監(jiān)督者，是高校依法治校不可或缺的版塊，其內部執(zhí)紀者之性質，主要表現(xiàn)在自身的內部性和與行政監(jiān)察部門的相關性兩個方面。

第一，由高校自主設置并主要執(zhí)行內部紀律規(guī)則。從高校監(jiān)察機構自身來看，其主要由各校根據(jù)學校章程和內部規(guī)章制度自主設置。如上文述，《行政監(jiān)察條例》規(guī)定了事業(yè)單位內部監(jiān)察的參照性條款，《行政監(jiān)察法》并未“繼承”這項條款。有論者據(jù)此指出，“高校監(jiān)察機構由此失去法定行政監(jiān)察職能，工作權威性大打折扣”[4]（P16-21）。以國家教委（教育部）直屬高校為例，其經歷了從按照《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號）到《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（教監(jiān)[2008]15 號）開展監(jiān)察工作的發(fā)展過程，但是，這些文件不是嚴格意義上的法律法規(guī)，有關高校對此之遵循，通常被視為基于它們與國家教委（教育部）之間的管理關系。有學者提出，鑒于現(xiàn)行規(guī)定缺乏對高校監(jiān)察部門設置的指導性規(guī)定，高校自行設立的監(jiān)察部門在性質上屬于“高校辦學自主設置的內部行政管理機構”[5]（P126-128）。雖然這一觀點對《高等教育法》有關規(guī)定有所忽略①《高等教育法》第28、37 條規(guī)定，內部管理體制是高校章程必須規(guī)定的事項，高校自主確定行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；第41 條規(guī)定，“擬定內部組織機構的設置方案”和“任免內部組織機構的負責人”的職權均由校長直接行使。，但其結論是合理的。如果從每一高校的個體視角出發(fā)，其監(jiān)察機構的設置顯然就是建立在本校章程和有關內部組織機構的規(guī)章制度之上的。

在此基礎上，高校監(jiān)察機構是執(zhí)行作為“家規(guī)”的內部紀律規(guī)則的主要機構。由于高校監(jiān)察機構只是校內行政監(jiān)察職能部門，不是法定行政監(jiān)察機關，對于相關國家法律法規(guī)和政策文件，通常需要參照轉化為校內紀律規(guī)則從而間接執(zhí)行。因此，它所執(zhí)行的主要是學校自行制定的紀律規(guī)則，包括自主制定，或者為了執(zhí)行有關規(guī)范性文件而結合本校實際情況參照制定等情形。所謂“家規(guī)”，是相對于“國法”而言的，例如，許多高校已經制定了諸如某大學《教職工（行政）紀律處分（暫行）規(guī)定》《學風建設實施細則》《關于加強二級單位紀檢監(jiān)察工作的暫行辦法》《紀檢監(jiān)察信訪工作細則》《招生監(jiān)察工作實施辦法》等內部紀律規(guī)則。值得注意的是，教職工所在單位和學校人事部門同樣在各自職責內執(zhí)行一定的內部紀律規(guī)則，但它們僅對特定教職工（且不面向部門）執(zhí)行政紀處分有關規(guī)則，算不上主要機構；至于學術委員會，作為學校最高學術機構主要執(zhí)行的是學術紀律。

第二，與行政監(jiān)察部門“異體同質”并形成共治關系。從高校監(jiān)察機構與行政監(jiān)察部門的關系來看，二者“異體同質”。正如有學者指出，“高校監(jiān)察工作屬于事業(yè)單位的內部監(jiān)督，在本質上依然屬于行政監(jiān)督工作的性質”[6]（P55-56）。一方面，這兩個機構在“體制”上分屬政府和高校兩個主體，故不乏區(qū)分和差異。例如，前者以高校章程及其內部規(guī)章制度為設置及職權依據(jù)，后者則主要依據(jù)《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)；前者以本校有關部門及其行政工作人員和本校任命的其他人員為監(jiān)察對象，后者以本級政府各部門及其公務員、本級政府及其各部門任命的其他人員（包括其任命的高校工作人員）以及下一級政府及其領導人員為監(jiān)察對象；等等。另一方面，這兩個機構在“性質”上皆為政紀監(jiān)督機構，故也必然存在相應關聯(lián)，這主要表現(xiàn)在它們在組織架構、日常運作等方面具有相似性和共通性。例如，各校內部監(jiān)察有關規(guī)章制定多為參考《行政監(jiān)察法》的內容和體例予以制定，高校監(jiān)察機構也普遍地參照上級主管部門和行政監(jiān)察部門制定的規(guī)范性文件來開展工作；已廢止的《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號）還規(guī)定，國家教委直屬高校的監(jiān)察業(yè)務工作接受國家教委監(jiān)察局的直接領導和所在地上級監(jiān)察部門的指導。

在此基礎上，二者形成了上下位階和二元互補的共治關系。一方面，各級政府及有關部門與它們主管的公立高校之間，仍然保留著“管理與被管理”的關系，由此，行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察機構之間形成了一種實質上的“上下位階”關系。另一方面，行政監(jiān)察部門與本級政府及有關部門任命的高校工作人員之間，仍然保留著“監(jiān)察與被監(jiān)察”的關系；同時，高校監(jiān)察機構與學校行政機關及其行政工作人員以及學校任命的其他人員之間，也屬于“監(jiān)察與被監(jiān)察”的關系，由此，行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察機構之間還形成了實質上的“二元互補”關系。

（二）高校監(jiān)察制度的現(xiàn)實功能：政紀自察與學術自律

在高校內部監(jiān)督體系中，主要存在廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、審計監(jiān)督、學術懲戒、人事監(jiān)管等多種監(jiān)督形式，它們在改革過程中不斷交織疊加，進而形成了當前監(jiān)察機構、人事部門、審計機構、學術懲戒機構共同作用的格局。其中，監(jiān)察機構主要行使廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察等職責，它的功能及價值無疑是其他機構不可替代的。與此同時，其內部執(zhí)紀者的機構性質很大程度上也決定了自身的制度功能。歸納論之，這主要表現(xiàn)在政紀和學術等兩個方面。

第一，實現(xiàn)政紀自察。盡管每個高校或多或少都設立了其他類型的監(jiān)督機構，例如，學校招生委員會具有監(jiān)督招生活動的職責，學校國有資產監(jiān)督管理機構具有監(jiān)督管理國有資產的職責，學校教職工代表大會具有“監(jiān)督學校章程、規(guī)章制度和決策的落實，提出整改意見和建議”的職責，學校學生代表大會具有“制定、修改大會章程并監(jiān)督其實施”的職責，但是，它們本質上都是決策執(zhí)行機構或者民主管理及監(jiān)督機構，不能被稱作監(jiān)察部門。與《行政監(jiān)察法》規(guī)定的行政監(jiān)察部門相似，高校監(jiān)察機構以其內設機構的身份，面向部門和工作人員雙重對象實施監(jiān)察；《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》（教監(jiān)[1992]1 號）也指出，高校監(jiān)察機構的監(jiān)察對象包括“學校行政機關各部門”“學校行政機關各部門工作人員”和“學校任命的其他人員”。于此基礎上，我國高校監(jiān)察制度具有一般意義上監(jiān)察制度之功能：實現(xiàn)政紀自察。為了實現(xiàn)這種自察，高校及其監(jiān)察機構通常具有以下四個方面的權限：一是監(jiān)督檢查——針對高校各類機構及其工作人員是否廉潔奉公、遵紀守法；二是受理檢舉控告——針對上述對象有關行為之檢舉、控告；三是調查及處理——針對上述對象之違反政紀行為；四是受理申訴——針對上述對象不服行政處分等之申訴。

第二，維持學術自律。所謂學術自律，是與學術自由相對應的概念。學術自由，并不是指絕對自由，這至少存在兩重限制：一是源自群己關系界限的“外在限度”；二是源自學術自身要求的“內在限度”。如果學術自由的外在限度對應著學術他律，那么它的內在限度便對應著學術自律，二者互通有無、共同促進學術發(fā)展。其中，后者又有兩種類型：一是高校主動對其內部學術活動施以必要的學術自律；二是學術科研工作者主動對其自身學術活動施以必要的學術自律[7]（P41-43）。這里主要指前一種類型。從這個層面講，學術自律不僅與學術自由相對應，還可以納入高校自治的范疇，至于其實施主體則關涉有二：一是高校學術懲戒機構；二是高校監(jiān)察機構。其中，前者旨在抑制學術失范現(xiàn)象，主要面向從事教學科研的學校科研機構及科研工作者等對象開展監(jiān)督。根據(jù)《高等教育法》，學校學術委員會履行五項職責：一是審議學科建設、專業(yè)設置，教學、科學研究計劃方案；二是評定教學、科學研究成果；三是調查、處理學術糾紛；四是調查、認定學術不端行為；五是按照學校章程審議、決定有關學術發(fā)展、學術評價、學術規(guī)范的其他事項?？梢?，學術委員會作為學校最高學術機構所統(tǒng)籌行使的“對學術事務的咨詢、評定和審議權”，主要是與學術發(fā)展、學術評價、學術規(guī)范有關的職權。許多學校還在章程中，明確規(guī)定了學術委員會具體承擔審議、實施和監(jiān)督學校學術評價標準、爭議處理規(guī)則、學術道德規(guī)范等相關職責。

一個前置問題是：高校監(jiān)察機構有無必要或者是否已經介入高校學術懲戒工作？一種可能的觀點認為，與法官、檢察官懲戒工作不同①我國法官、檢察官懲戒工作施行的是人民法院、檢察院與懲戒委員會分工負責模式，前者負責調查核實和作出處理決定，后者負責審議認定。，高校學術委員會不僅有審議認定權，業(yè)已被賦予相關調查權，因此，高校學術懲戒制度是自成體系的。這個觀點本身是合理的，也符合這項制度的運作規(guī)律，不過，還要注意到二者在實踐運作中的關聯(lián)性。我們認為，高校監(jiān)察機構并無學術懲戒職能，也不宜介入學術懲戒工作，但其在事實上起到了維持學術自律的現(xiàn)實功能。理由有三：其一，就高校學術懲戒制度而言，其所具備的體系性、整全性和閉合性，旨在強調此項制度之現(xiàn)實運作的獨立性（而不是排他性）；反之，若要求唯此制度而實現(xiàn)學術自律之目標，既無必要、也無可能。因為學術懲戒措施雖是重要的學術自律手段，但不是唯一的學術自律手段，針對學術科研工作者采取的各類處理措施中，不少是由高校監(jiān)察機構等其他監(jiān)督機構作出的。實踐中，針對是否違反學術紀律之審議認定，毫無疑慮是學術自主判斷范疇，但若經學術委員會審議認定屬實，則有關人員不但將受學術處分，甚或因其學術失范行為而受政紀處分，且此無違“一事不二罰”原則。其二，就高校監(jiān)察機構而言，其雖不行使學術委員會有關學術指導、評估和審議認定等職權，但對教職工之政紀處分的事由包括了嚴重違反學術職業(yè)道德行為，由此通過“懲前毖后”對學術科研工作者起到教育、預測和強制等規(guī)范作用，進而有助于學術道德建設、維持學術自律。其三，就二者關系而言，高校學術懲戒制度自身功能之實現(xiàn)，有時也需要高校監(jiān)察機構等的參與協(xié)助。例如，高校學術委員會雖有相關調查權，但當學術懲戒措施之事實依據(jù)與其他行政事務相涉時，便需高校監(jiān)察機構等其他監(jiān)督機構參與檢查調查；又如，學術懲戒措施之執(zhí)行落實，通常也有賴于高校監(jiān)察機構、人事部門和教職工所在單位的協(xié)助配合。質言之，在維持學術自律的過程中，高校監(jiān)察與學術懲戒兩大制度并行不悖、無法互替。

于此基礎上，我國高校監(jiān)察制度區(qū)別于一般意義之監(jiān)察的獨特價值，就集中表現(xiàn)于它能夠在保障學術自由與防止學術腐敗之間達致應有的自律性均衡態(tài)勢。為了實現(xiàn)這種自律，高校及其監(jiān)察機構通常具有以下三個方面的權限：一是自行處理內部事務——這意味著高校內部的學術事務和行政事務通常應由高校及其工作人員自行處理；二是自行制定內部規(guī)則——這意味著高校內部諸項事務的規(guī)則及監(jiān)督機制通常應由高校自行制定；三是設置專門的懲戒處分程序——這意味著高校內部工作人員的懲戒及處分的權限和程序不同于一般的行政官員。

值得注意的是，基于科研教學規(guī)律和學術自由等要素，高校監(jiān)察在維持學術自律的過程中，也須尊重中國高校的學術傳統(tǒng)和學術規(guī)律。除了不得干擾學術懲戒工作，還有一個重要問題：在設置政紀處分程序時，對于高校教師是否應作特殊考慮？高校教師一方面在權利義務上尤其強調與高校簽訂的聘用合同，因為《高等教育法》對此規(guī)定的是教師聘任制和平等自愿原則，這便不同于對管理人員采取的教育職員制度；另一方面在職責上也不限于單純的教學培育工作，還相當程度上關涉學術科研工作，這決定了他們的權利義務較諸中小學及幼兒園教師更加特殊。例如，基于學術委員會具有的與學術成果認定相關的檢查、調查和處置等職權，對于嚴重違反學術職業(yè)道德行為，其若未先遵循規(guī)定程序調查并經學術委員會審議認定屬實，便不得作為政紀處分事由①以《山東大學學術紀律處分規(guī)定》為例，其第10 條第7 項規(guī)定：學校紀委、組織部、監(jiān)察處、人事處等職能部門根據(jù)校學術紀律檢查委員會的認定結論和紀律處分，決定給予當事人相應處分或相關處理。；又如，許多高校在其章程中專門規(guī)定：凡屬于學校學術委員會職責范圍的事務，在提交學校黨委會、校長辦公會議討論前，應當通過學校學術委員會咨詢、評定或審議，據(jù)此，若欲以科研成果未達標或者學術失范為由，調整身兼高校教師身份的行政領導干部的職級身份，也應先行咨詢學校學術委員會的意見。

參考美、德等國家的公立高校，各自為了維持學術自律也都作出了相應制度設計。在美國公立高等教育系統(tǒng)中，鑒于統(tǒng)一教育管理法律體系的缺失和州政府對高校內部事務的謙抑，自律制度顯得尤為重要，并且與自治制度相互促進[8]（P35-39）。例如，針對教師的學術誠信委員會專門負責指導教師對學生實施誠信教育和監(jiān)督，其要求“如果對教師提出行為不端書面實名指控，則需由常務副校長兼教務長組織學校相應委員會進行調查，并作出處理決定”[9]（P62-63），司法審判也通過“學術遵從”原則給予學術自律以傾斜性保護[10]（P124-134）。德國雖有政府管理高校的傳統(tǒng)，卻已建立了以內部治理機制為基礎的學術不端治理體系。在德國，高校普遍參照德國科學基金會和高校校長聯(lián)合會等專業(yè)協(xié)會的建議和指南自行制定了《確保良好科學實踐行為規(guī)程》，建立了包括監(jiān)察、調查與處理的詳細程序制度，據(jù)此內設之監(jiān)察專員（此職務不得由領導層擔任，且與跨地區(qū)及聯(lián)邦監(jiān)察專員并無層級關系）可謂德國學術不端治理體系之重要樞紐，主要承擔學術不端有關咨詢服務、受理舉報及開展預調查或調解等職責，也可將有關事務提交至校內調查委員會，并由后者調查及作出認定[11]（P61-68）。

三、國家監(jiān)察體制改革對高校監(jiān)察制度的影響

在本輪改革轉隸浪潮中，高校監(jiān)察機構保留至今。但是，根據(jù)《監(jiān)察法》第15 條，高校中從事管理工作的人員（下文簡稱高校管理人員）和有關人員將納入監(jiān)察對象。目前，部分省市已經啟動派駐試點工作。由于國家監(jiān)察與高校監(jiān)察存在一定程度的重合，后者的功能空間也面臨著相應調整。

（一）將高校納入國家監(jiān)察范圍應屬必要

將高校領域納入國家監(jiān)察范圍，是國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察全面覆蓋原則的必然要求。強化黨和國家自我監(jiān)督要求實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，這也是本輪改革的關鍵方向和《監(jiān)察法》的重要原則。綜觀《監(jiān)察法》有關表述，所謂公權力，應是其實質性判斷標準，但后者并非憲法或法律上的概念，而是一個學理概念[12]（P62-70），因此，對其的理解是問題的關鍵。就高校而言，應重點考察其是否行使公權力、其行使的是不是《監(jiān)察法》規(guī)定的公權力、其是否屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的行使公權力的主體等。其一，在我國，公辦高校作為公益二類事業(yè)單位，在特定范圍內承載著來源于行政權力提供公共產品和公共服務的權力，發(fā)揮著與政府部門相似的管理職能，既具有一定的國家公權力屬性，又具有相應的社會公權力屬性。就高校的國家公權力面向而言，其有必要納入國家監(jiān)察的覆蓋范圍。其二，將高校納入國家監(jiān)察范圍，有利于處理好政紀自察和統(tǒng)一監(jiān)察的辯證關系。實踐中，高校監(jiān)察部門與其監(jiān)察對象同屬一校，其內部監(jiān)督、同體監(jiān)督之窠臼絕難自除，這使得高校監(jiān)察制度一定程度遭受詬病。較諸行政監(jiān)察部門對高校之監(jiān)督，國家監(jiān)察的重要優(yōu)勢在于，其不僅在高校實現(xiàn)政紀自察的過程中為其注入一定的外部監(jiān)督、獨立監(jiān)督等元素，而且在監(jiān)督邏輯上超越了政府與高校之間的管理關系，直接由監(jiān)察機關對高校中所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，由此實現(xiàn)了與被監(jiān)察單位的關系疏離和對監(jiān)察對象的全面覆蓋。

另一方面，這還有利于進一步處理好學術自律和學術他律的辯證關系，并且在監(jiān)察效能、高校自治和學術自由等要素之間取得價值平衡。前述梳理可知，現(xiàn)代大學制度背景下的教學培育與學術科研都具有相當程度的自律屬性。不過，以辯證視角觀之，對于“高校自治”“學術自律”等理念，既要充分重視，也不能片面化、絕對化。國內學者們鏡鑒美、德等國外經驗，也逐漸意識到過猶不及：過度的高校自治與過度的政府介入一樣，都有可能不利于學術發(fā)展[13]（P102-106）[14]（P14-20）。在這個微尺度“天秤”中，如果說保障學術自由和防止學術腐敗二者各執(zhí)一端，那么學術自律便是一枚關鍵砝碼：其若能夠時刻維持在合理范圍內，便可促進二者之間應然關系實然化，既保障學術自由的充分自主空間，又對學術自由施以必要的約束；但其若超出合理范圍，便有可能淪為特定機構和個人的工具，甚至加劇學術失范、學術威權等現(xiàn)象。實踐中，部分高校施行的學術自律已然有失偏頗，有必要對此施以必要的他律性監(jiān)督和制衡。這種“自律為主、他律為輔、二元互通”的監(jiān)察格局，正是綜合考量監(jiān)察效能、高校自治和學術自由等多重價值之下的理想模式，有利于持續(xù)穩(wěn)定推進我國高等教育的科學研究與學術進步。不過，鑒于高校的管理職能和國家公權力面向僅限于極為專業(yè)的特殊領域，國家監(jiān)察機關對高校之監(jiān)督也必須基于一定的范圍和限度。

（二）高校多元監(jiān)督格局下兩種監(jiān)察的職能交叉范圍

結合我國憲法體制和高校性質，高校及其工作人員在行使公權力的過程中，長期以來主要接受四個方面的監(jiān)督：一是內部監(jiān)督機構之內部監(jiān)督；二是黨委和黨內紀檢機關之黨內監(jiān)督；三是行政監(jiān)察部門之政府監(jiān)督；四是檢察機關之法律監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革在相當程度上改變了上述多元監(jiān)督格局：一方面，隨著監(jiān)察委員會的設立，高校受到的監(jiān)察監(jiān)督由原本的行政監(jiān)察和高校監(jiān)察，改變?yōu)閲冶O(jiān)察與高校監(jiān)察，不少非行政機關任命的高校工作人員也被納入國家監(jiān)察對象范圍；另一方面，隨著檢察機關反貪職能整合至監(jiān)察委員會，在對高校中國家監(jiān)察對象之職務犯罪行為進行調查時，監(jiān)察委員會便在很大程度上取代了原本的檢察機關的相關職能。

在此格局及其變化中，高校監(jiān)察有兩個頗需關注的特點：其一，相對于其他監(jiān)督形式，高校監(jiān)察更加注重內部監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督等屬性；其二，高校監(jiān)察的現(xiàn)實功能不是單一的，不僅行使著廉政、執(zhí)法和效能等監(jiān)察職能，亦與高校人事監(jiān)管、學術懲戒等事宜牽連甚密。有鑒于此，若欲進一步明確本輪改革對高校監(jiān)察制度的影響，必須仔細區(qū)分國家監(jiān)察與高校監(jiān)察之職能交叉范圍。實際上，回溯本輪改革之前，行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察機構便是各自在既定范圍內履行相應的廉政、執(zhí)法和效能等監(jiān)察職能，而審計監(jiān)察、學術懲戒等職能則由相關審計監(jiān)察機構、學術懲戒機構履行。

我們認為，國家監(jiān)察與高校監(jiān)察之職能交叉主要限于廉政監(jiān)察層面，既不涉及審計監(jiān)察和學術懲戒職能，也不涉及執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職能。理由有三：其一，從公辦高校自身看，它的公益服務屬性、特殊財政供養(yǎng)關系以及所提供的公益性產品特有的學術規(guī)律和價值，決定了它具有國家權力不得侵擾的“自治”范圍。當然，這并不意味著高校有著絕對不受外部監(jiān)督的“自留地”，而是指基于對于其中某些特殊內容，國家權力不宜過度干涉。其二，從國家監(jiān)察全面覆蓋原則看，其并不要求任何單位、人員和工作事項皆納入監(jiān)察范圍。有學者指出，所謂“全覆蓋”存在三個維度：一是行使公權力的公職人員；二是公權力行為；三是違紀違法犯罪及違反內部規(guī)則。鑒于現(xiàn)代制度文明下任何一種國家權力皆不可能絕對化，故而此種“全覆蓋”也必然存在一定的限度[15]（P64-73）。結合“加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督”的表述，這項原則更多指向于監(jiān)察對象方面的全面覆蓋。正如有實務工作者指出，國家監(jiān)察的合理定位應是“協(xié)助不包攬、推動不代替、到位不越位，絕不能包打天下、越俎代庖”[16]。其三，國家監(jiān)察的外部性和監(jiān)察對象的限定性，直接決定了它與高校監(jiān)察的職能交叉范圍。針對監(jiān)察委員會對行政機關的監(jiān)察職能及范圍，有學者提出：“組織機構的合并并不必然就意味著相關職能的整合”，僅有行政廉政監(jiān)察因與監(jiān)察機關作為“專職反腐敗工作機構”的性質定位相適應而納入監(jiān)察委員會（并作必要調整和整合），由于行政執(zhí)法和效能監(jiān)察的本質是行政監(jiān)察部門針對行政機關及其工作人員“在行政執(zhí)法中貫徹落實法律、法規(guī)、決定或命令的情況以及行政管理活動的效率、效果和效益進行的日常性的內部監(jiān)察活動”，故不宜納入監(jiān)察委員會[17]（P80-89）。這個觀點與監(jiān)察體制改革的目標和監(jiān)察機關的性質定位是一致的，也符合現(xiàn)代法治的基本規(guī)律。與此類似，高校自身及其上級主管單位、教育督導部門等對該校的執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察等職能，同樣不宜納入監(jiān)察委員會。

（三）國家監(jiān)察制度改革背景下高校監(jiān)察制度的雙重化傾向

國家監(jiān)察體制改革背景下，高校監(jiān)察的機構屬性并未改變，但在本輪改革沖擊之下，其現(xiàn)實功能卻存在相應調整空間，由此引發(fā)此項制度的結構性變革。具體而言，本輪改革對該制度之調整，主要表現(xiàn)為規(guī)則制定、政紀追責和人員產生等的雙重化傾向。

第一，在紀律規(guī)則的制定上，從獨立制定到與監(jiān)察機關共同制定。高校監(jiān)察機構執(zhí)行的紀律規(guī)則，通常為自主制定或者為了執(zhí)行有關規(guī)范性文件而結合本校實際情況參照制定。本輪改革下，許多非由行政機關任命的高校工作人員也被認定為國家監(jiān)察對象。由此，除了《監(jiān)察法》和《公職人員政務處分法》以外，中央紀委國家監(jiān)委頒布的諸多文件在效力上也將適用于高校中的國家監(jiān)察對象。為了確保高校監(jiān)察體制改革在法治軌道上順利推進，有論者提出，應當加強行業(yè)監(jiān)察立法以鞏固改革成果，“由國家監(jiān)察委制定頒布單行的《事業(yè)單位監(jiān)察條例》或《公辦高等院校監(jiān)察條例》”[4]（P16-21）。至于監(jiān)察機關以外的其他機關有無權力就高校等特定領域制定專門規(guī)則，《公職人員政務處分法》對此持肯定態(tài)度，若據(jù)此，則國務院及其相關主管部門將有權結合實際情況，對高校違法公職人員之處分事宜作出具體規(guī)定；還有一種觀點主張，“全國人大及其常委會以外的其他國家機關和部門制定對國家公職人員的政務處分規(guī)定的，應當征得國家監(jiān)察委員會的同意”[18]。鑒于原國家監(jiān)察部已不存在，上述觀點皆有其道理，但仍須仔細考察、審慎決定。

第二，在政紀責任的追究上，從獨立追責到與監(jiān)察機關共同追責。根據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第2 條第3 款和第23 條第2 款，行政監(jiān)察部門主要追究行政機關任命的高校工作人員的一般公職責任；對于高校監(jiān)察機構之監(jiān)察對象（以及普通教師），一般由高校自行追責。本輪改革下，高校監(jiān)察機構的部分監(jiān)察對象也被納入國家監(jiān)察對象，由此同時接受高校監(jiān)察機構和國家監(jiān)察機關的雙重監(jiān)督，其在特定情況下甚至可能受到兩種不同性質的處分。要注意的是，那種認為國家監(jiān)察全面覆蓋即意味著公職人員的全部違紀違法責任皆由監(jiān)察委員會予以追究的觀點，也是缺乏依據(jù)的。有學者將公職人員之責任承擔分為犯罪責任的追究、違法違紀責任的追究和違反內部規(guī)則責任的追究三個層次[15]（P64-73）。就高校工作人員而言，其違法違紀責任可能由高校監(jiān)察機構和國家監(jiān)察機構共同追究，但若僅屬違反內部規(guī)則責任，則應由高校自行追究。結合《公職人員政務處分法》有關規(guī)定，處分決定機關、單位包括“任免機關、單位”和“監(jiān)察機關”兩類，鑒于二者在性質上分屬專業(yè)監(jiān)督（內部監(jiān)督）和權力監(jiān)督（外部監(jiān)督），此種二元監(jiān)察并存不悖。不過，若要同時實現(xiàn)校內政紀追責與國家政務追責，則須明確區(qū)分專業(yè)責任和一般公職責任，否則有違“一事不再罰”原則，《公職人員政務處分法》第16 條對此有專門規(guī)定。

第三，在監(jiān)察人員的產生上，從獨立產生到與監(jiān)察機關共同產生?！陡叩冉逃ā返?1 條第1 款第3 項規(guī)定，高校校長行使的職權包括“任免內部組織機構的負責人”。校內監(jiān)察機構之負責人即屬此列。根據(jù)“兩個為主”原則，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”，但這并不影響作為校內職能部門之監(jiān)察機構的主要負責人由學校自行產生，因為高校監(jiān)察機構雖與學校紀委合署辦公，但并未合并設立。此外，高校監(jiān)察機構中除主要負責人外的其他工作人員，當然也應由學校自行決定和任免。本輪改革對此之影響有二：一是高校紀委主要負責人之人事任免比以往更加強調上級紀檢監(jiān)察機關的直接作用。例如，觀察近年多所中管高校紀委書記之職務調動消息發(fā)現(xiàn)，有關程序已由中共教育部或其他主管部委黨組“經與中共某?。ㄊ校┪痰靡恢隆?，改為“經中央紀委國家監(jiān)委同意，并與中共某?。ㄊ校┪痰靡恢隆?。在高校紀委書記話語權提升之當下，這暗示著高校監(jiān)察人員之產生或將受到上級紀檢監(jiān)察機關的更大影響。二是部分省份正在通過試點派駐改革探索不同模式的省屬高校紀檢監(jiān)察改革方向。從機構設置講，若改革采取派駐監(jiān)察組組長或監(jiān)察專員兼任學校紀委書記的模式，便不排除未來通過校內程序使副組長或副專員兼任學校紀委副書記、內設監(jiān)察機構主任職務的可能性；此外，還有論者提出將高校內部監(jiān)察機構統(tǒng)一更名為監(jiān)察專員辦公室、監(jiān)察專員辦事機構，并與紀委辦事機構合署辦公的方案[4]（P16-21）。

四、高校監(jiān)察制度未來完善路徑之探討

國家監(jiān)察體制改革背景下，高校監(jiān)察制度仍有存續(xù)價值，其角色及功能是國家監(jiān)察無法全然取代的。在此基礎上，高校監(jiān)察制度對接國家監(jiān)察體制改革的可行方案，應當是在既往“以內部監(jiān)察和紀檢約束為主渠道”的模式之上完善創(chuàng)新。

（一）高校監(jiān)察制度的存續(xù)價值

深化監(jiān)察體制改革并不一味要求完全取代被監(jiān)察單位的內部監(jiān)察，而是強調區(qū)分對待不同性質的被監(jiān)察單位。例如，就行政機關而言，其廉政監(jiān)察職能已轉隸至監(jiān)察委員會，但是包括國土監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動監(jiān)察等在內的諸多行政執(zhí)法、效能監(jiān)察等職能便并未也不宜整合至監(jiān)察委員會；又如，就我國大量存在的民間組織和私營企業(yè)等而言，其是否設立內部監(jiān)察機構并做好內部監(jiān)察工作，便不屬于國家監(jiān)察的考慮范圍。就高校而言，以下三大因素決定了未來高校監(jiān)察制度仍有存續(xù)價值。

第一，多元監(jiān)督格局下高校監(jiān)察的角色定位。在高校多元監(jiān)督格局中，高校監(jiān)察制度無疑是其中不可或缺的重要組成部分，甚至在某些方面發(fā)揮主導性作用。盡管該格局在本輪改革沖擊之下已發(fā)生變化，高校監(jiān)察制度本身亦面臨調整，但后者仍在其中發(fā)揮重要作用，由此高校監(jiān)察之角色定位主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，就高校監(jiān)察機構自身而言，它仍是校內負責行政監(jiān)察工作的職能部門，亦是執(zhí)行內部紀律規(guī)則的主要機構，并因能夠較好兼顧自主辦學和監(jiān)督制約等價值要素，由此具備其他監(jiān)督形式難以比擬的獨特優(yōu)勢；另一方面，就多元監(jiān)督格局整體而言，其他監(jiān)督形式的運行通常也有賴于高校監(jiān)察機構的參與協(xié)助。正如前述，學術懲戒措施之事實依據(jù)和后續(xù)落實等方面，有時需要高校監(jiān)察機構的參與協(xié)助；不僅如此，它在黨內紀檢、行政監(jiān)察（國家監(jiān)察）和檢察監(jiān)督過程中，也扮演著相應的角色。例如，黨委紀委在處理高校黨員干部時，需考慮政紀處分一般應與黨紀處分相匹配的原則；有關監(jiān)察事項若涉嫌（構成）犯罪，則應移送司法機關依法處理，由此高校監(jiān)察機構的線索發(fā)現(xiàn)和移送工作，便直接關涉后續(xù)刑事偵查及審查起訴事宜，其前期調查形成的案件材料也可能經過轉化成為刑事訴訟證據(jù)。

第二，功能優(yōu)化視角下高校監(jiān)察的相對優(yōu)勢。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是相對直接和便捷。國家監(jiān)察的外部性決定了它對高校之監(jiān)督制約的他律屬性，這雖是國家監(jiān)察的重要價值所在，但有時也可能導致一定的間接和繁瑣，因為此種他律之勃興更主要是源于其“監(jiān)督的再監(jiān)督”[19]（P25-36）[20]的職責定位。二是相對全面和廣泛。鑒于兩種監(jiān)察之職能交叉主要限于廉政監(jiān)察，故在對象和范圍上，高校監(jiān)察可就國家監(jiān)察無法或不宜直接干涉之內容予以監(jiān)督和糾正。三是相對低成本和易操作。制度的成本和操作性，既是我國采取高校內設監(jiān)察模式的原因之一，也是未來改革必須考量的重要因素，在此方面高校監(jiān)察無疑有著巨大優(yōu)勢。這些優(yōu)勢，使其得以與國家監(jiān)察互為犄角，在相對合理的成本控制下實現(xiàn)對高校及其工作人員的全面監(jiān)督和有效制衡。

第三，教學科研規(guī)律下高校監(jiān)察的學術遵從。高校是主要提供專業(yè)化公共服務的知識密集型組織，其內部監(jiān)察在踐行“學術遵從”原則的過程中，能充分遵循高校運作、教學科研和學術發(fā)展的獨特規(guī)律與價值。當然，高校監(jiān)察的內部監(jiān)督、同體監(jiān)督屬性也決定了有必要對高校及其工作人員施以必要的他律性監(jiān)督和制約。與此同時，從世界范圍看，在兩大法系中高等教育領域的監(jiān)管型治理模式可謂其勃也興，但此種監(jiān)管也受到學術自由的合憲性控制等公法規(guī)制以及普通法傳統(tǒng)的制約，故而更加恰宜的監(jiān)管模式顯然不是單一地創(chuàng)設規(guī)制，而是對高校自我規(guī)制的規(guī)制[21]（P3-27）。從高校學術專業(yè)發(fā)展來看，部分政府部門和專業(yè)性人民團體各自在職責范圍內承擔著監(jiān)管職能。鑒于此，監(jiān)察委員會的職責，應是幫助高校解決廉政監(jiān)察存在的制度性問題，同時圍繞對高校學術專業(yè)發(fā)展具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團體進行監(jiān)察，不宜代位履職、直接介入。這也符合監(jiān)察委員會“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責定位。

（二）“例外性”嵌入監(jiān)察派駐制度

監(jiān)察派駐制度以其“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢，在相當程度上彌補了統(tǒng)一監(jiān)察和內部監(jiān)察的缺陷，由此成為二者的銜接橋梁，為高校反腐敗事業(yè)進一步發(fā)展提供了新的思路和方向。不過，我國高校不宜直接納入國家監(jiān)察派駐全覆蓋范圍，應當堅持“以不派駐為前提、派駐為例外”原則。

一個前置問題是：為什么我國高校監(jiān)察制度建立之初，選取的是內設監(jiān)察模式？既然我國公辦高校由政府相關部門主管，那么，將高校納入行政監(jiān)察派駐范圍，這似乎是合理的。但是，這卻不符合高校監(jiān)察制度的法律規(guī)范和現(xiàn)實需求。一方面，《行政監(jiān)察條例》有關派駐事項的表述是“根據(jù)工作需要可以”，而不是“應當”，可見針對高校采取的是有條件的（而不是無差別的）派駐；《行政監(jiān)察法》將駐在對象限縮為政府所屬部門，由此高校不納入行政監(jiān)察派駐對象。另一方面，如此設計的現(xiàn)實意義也乏善可陳。首先，行政監(jiān)察派駐模式和雙軌監(jiān)察模式均未解決內設監(jiān)察模式之關鍵癥結，即雙重領導制下的派駐機構較諸內設機構并無本質差異，身兼兩職的派駐工作人員也很難真正發(fā)揮外部監(jiān)督的優(yōu)勢。其次，實踐中，2001 年以來中央“派駐統(tǒng)管”改革確實發(fā)揮了相當作用，但是，這一經驗卻無法在高校領域復制。實際上，21 世紀初高校合并浪潮啟動之前國內龐大的高?；鶖?shù)，意味著作為政府內設機構的行政監(jiān)察部門連無差別派駐都很難完成，否則必因鞭長莫及造成巨大的制度成本浪費，更遑論在此基礎上進行統(tǒng)一管理。正基于這種現(xiàn)實考慮，1992 年國家教委和監(jiān)察部的兩份意見都將由行政機關任命的高校工作人員排除于高校監(jiān)察機構的監(jiān)察對象之外，以期在制度愿景和現(xiàn)實成本之間取得平衡?？梢哉f，內設監(jiān)察模式既是特定時代背景下的妥協(xié)之策，也是功能主義視角下的優(yōu)選之策，具有相當程度的合理性。

我國高校應否納入國家監(jiān)察派駐范圍？對此須結合多方因素綜合考量。首先，國家監(jiān)察與行政監(jiān)察之間并無本質上的承繼關系，因此，行政監(jiān)察派駐有關的理論與實踐，無法直接套用至國家監(jiān)察派駐。其次，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察全面覆蓋原則是一種有限度的全覆蓋，所謂派駐全覆蓋同樣是有限度的，其指的是特定條件下對特定范圍的單位做到全覆蓋?！侗O(jiān)察法》第12 條規(guī)定的派駐對象是單位和行政區(qū)域。從目的和體系解釋來看，將“法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位”納入派駐對象之本意，主要是將參公管理的事業(yè)單位納入派駐全覆蓋；至于普通事業(yè)單位，是否對其派駐還需作進一步考慮。再次，高校本身的性質定位，決定了它不宜直接納入國家監(jiān)察派駐全覆蓋范圍。理由有三：其一，高校不是參公管理的事業(yè)單位，其宗旨主要是提供專業(yè)化公共服務等公共事業(yè)產品，而不是管理公共事務；其二，作為知識密集型組織，高校需要遵循其所在領域的獨特運作規(guī)律并尊重其中蘊含的獨特價值；其三，高校中普通工作人員數(shù)量極為龐大，部分高校教職工多達萬人，其中國家監(jiān)察對象（尤其是中層職級以下的監(jiān)察對象）卻相對較少，由此較諸監(jiān)察委員會之直接監(jiān)察，大范圍派駐的集約化效益還有待觀察。最后，鑒于《監(jiān)察法》第12 條有關派駐對象之列舉采用了“等”的修辭性表述，可見其是非封閉式列舉。鑒于國家監(jiān)察派駐在實現(xiàn)高校監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制改革之對接、構建國家監(jiān)察權與自主懲戒權銜接之橋梁等方面具有重要作用，可以將其例外性地嵌入高校監(jiān)察體系。

盡管針對高校只是例外性地施以派駐，仍須將此制度制度化和規(guī)范化。這至少要明確五個問題。

第一，監(jiān)察派駐的派駐情形。當工作存在需要時，經法定程序監(jiān)察委員會可對高校施行派駐，但須嚴守以“工作需要”為判斷標準。所謂“工作需要”，指的是有利于監(jiān)察資源集約化利用和提高反腐效能。我們認為，這存在以下幾種可能情形：一是有的高校中國家監(jiān)察對象或者涉案人員基數(shù)極為龐大，單靠統(tǒng)一監(jiān)察、巡視巡察等措施力有不逮；二是有的高校近期發(fā)生塌方式腐敗，亟需借以派駐恢復廉政生態(tài)；三是有的高校雖尚不完全滿足這些條件，但地處偏遠，其主管單位和監(jiān)察機關無法及時跟蹤監(jiān)督履職等。

第二，監(jiān)察派駐的授權形式。監(jiān)察派駐形式是常態(tài)性派駐還是臨時性派駐，《監(jiān)察法》對此沒有明確說明。從賦予各級監(jiān)察機關更多自主判斷權，進而因時制宜、因地制宜的角度考慮，具體臨時授權更加符合實際需要。為此，可以出臺法律解釋針對差異化授權的依據(jù)、標準和限度等進行統(tǒng)一規(guī)定，并通過監(jiān)察法規(guī)等形式細化高校派駐具體規(guī)定[22]（P65-75）。

第三，派駐機構的領導體制。（紀檢）監(jiān)察派駐機構應遵循“派駐統(tǒng)管”原則：其一，派駐機構與駐在高校之間，是監(jiān)督與被監(jiān)督關系，故主要履行監(jiān)督責任，不承擔黨風廉政建設日常工作；其二，派駐機構與駐在高校監(jiān)察機構之間，是二元并行關系，沒有直接隸屬關系；其三，派駐機構與駐在高校機關紀委和直屬單位、垂管單位等之間，是紀檢監(jiān)察工作上的指導關系，對它們進行業(yè)務指導和監(jiān)督檢查。

第四，派駐機構的機構設置。為達成本與效能之折中，至少應考慮以下問題：其一，由本級監(jiān)察委員會直接向高校派駐，還是由前者駐高校主管部門監(jiān)察機構間接向高校派駐，后者是否契合派駐的授權原理。其二，何時派出監(jiān)察專員，何時派駐監(jiān)察機構。其三，何時采取單獨派駐，何時采取歸口派駐。其四，派駐機構與駐在高校監(jiān)察機構之間，應采取分立、合署抑或合并方案。這三種方案各有其優(yōu)劣，須仔細斟酌：從“派駐統(tǒng)管”原則和兩種監(jiān)察的性質區(qū)分來講，派駐機構與內設機構不宜合署或合并，而且高校監(jiān)察人員也屬國家監(jiān)察對象，由此存在自我監(jiān)督之嫌；從人員精簡、程序簡化和實際效能來講，分立卻難實現(xiàn)改革目標。其五，如何解決人員編制和財物支出。就前者而言，是單派專員擔任高校紀委書記及監(jiān)察機構主任（或分派兩位專員各任一職），還是派數(shù)人擔此二職及其他中層職務，抑或高校監(jiān)察工作人員皆由派駐，就后者而言，派駐監(jiān)察人員之財物若仍由駐在高校統(tǒng)一支出，如何確保其不“作壁上觀”。

第五，派駐機構的職責權限，其具有何種類別及程度的監(jiān)察職權。例如，在調查權限方面，不容置喙的是它的法律地位決定了它在任何情況下皆不得被授予監(jiān)察留置措施有關職權，那么，有無必要或何時可得向其授予凍結、查封、扣押等限制財產自由之調查權呢？此外，在《公職人員政務處分法》通過施行的背景下，如何科學把握派駐機構的處置權限，也是各方高度關切的重要問題。

（三）理順高校監(jiān)察機構與監(jiān)察委員會、監(jiān)察派駐機構的監(jiān)督關系

第一，監(jiān)察對象的區(qū)分與銜接。高校監(jiān)察機構的監(jiān)察對象的認定，并不以崗位類別上是否屬于管理崗位作為區(qū)分標準，而是強調是否屬于學校行政機關各部門行政工作人員和學校任命的其他人員。所謂管理崗位，指向的是崗位類別，與《監(jiān)察法》規(guī)定的高校管理人員不是同一概念。

關于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象的識別標準，主要有行為認定、身份認定、監(jiān)察權屬性認定和復合認定等邏輯進路，由此派生出“公權力行為說”“行為、身份折中說”“多要素新公權力說”“多維體系認定說”和“國家職能實現(xiàn)方式說”等諸多主張。暫擱爭議，至少從《監(jiān)察法》第1、15 條的表述來解讀，其針對監(jiān)察對象本質上確立了形式與實質的雙要件。具體而言，對于公職人員（形式）應取廣義，既不限于特定編制身份，也不限于某種財政供養(yǎng)或特定職級；對于公權力（實質）則應取狹義，即納入監(jiān)察客體的主要是國家公權力，只有極為特殊情況下社會公權力才屬于監(jiān)察客體。此外，2018 年4 月印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定》（試行）第4 條第4、6 項進一步指出，公辦教育單位中從事管理工作的人員指的是“這類單位及其分支機構”中的“從事領導、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員”，但未詳細列舉各指哪些人員。

我們認為，所謂高校管理人員，主要應指以下四類人員：第一，學校黨政負責人。高校校級行政領導干部本身不是高校監(jiān)察機構的監(jiān)察對象，但作為行政機關任命的高校工作人員應納入監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，同時校級黨委領導人員一應納入此范圍。第二，學校內設職能部門負責人、以學校名義正式任命的二級單位黨政負責人，包括校務辦公室和財務、后勤等內設部門以及各學部、學院和實體科研機構等。第三，在人事安排、考試招生、國有資產管理、科研項目管理等涉及國家公權力行使和國有資產使用的部門中從事組織、管理等工作的職員。第四，在高校中從事監(jiān)察和審計等監(jiān)督工作的人員。與科研教學之學術職務不同的是，這些人員行使的是傳統(tǒng)意義上的國家公權力，故其雖不屬于學校及各部門領導人員，仍有可能被納入國家監(jiān)察對象。

值得注意的是，科研教學人員（普通教師等）和僅有學術職務的人員（教研室主任以及學術委員會及其專委會、學位（分）評定委員會和教授委員會的委員等），不宜直接被認定為監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象。現(xiàn)代社會中，每個人都是多種角色的集合，高校的社會功能與人員結構決定了相當數(shù)量上述人員兼有高校管理人員的身份，因此，這里主要指未擔任行政職務，或者所擔任行政職務不行使國家公權力的這兩類人員。他們不是上文歸納的四類高校管理人員，但同屬財政供養(yǎng)人員，對此有必要結合實質標準進一步判斷。實踐中，確實存在一些高?？蒲薪虒W人員在科研經費使用、自主招生及研究生入學考試、學位答辯及評定等過程中判斷失誤甚至謀取私利的現(xiàn)象。但是，此類行為所行使的不是國家公權力，其本質上屬于學術自主判斷的范疇。進一步講，其若沒有涉嫌違法犯罪，便應限于高校內部處理，即便特殊情況下進入行政復議或行政訴訟程序（如當事人對學位授予或撤銷決定不服），也應基于“學術遵從”原則和學術自主判斷價值等審慎處理。

第二，職責權限的區(qū)分與銜接。在管轄權限方面，必須科學劃分不同監(jiān)察主體的案件受理范圍，充分發(fā)揮各自獨特優(yōu)勢。從干部管理權限講，派駐機構應無權直接立案調查校級管理人員，但如此便無法消解此前內部監(jiān)督癥結；從監(jiān)察效能講，若其無差別地監(jiān)督駐在高校中基層管理人員乃至普通教師，便不僅超出國家監(jiān)察對象，也難以彰顯派駐監(jiān)督優(yōu)勢。為此，應注意“一個前提、一個區(qū)分、兩個重點”。“一個前提”是指，基于“派駐機構之監(jiān)察對象須以其派出主體之監(jiān)察對象為限”的原則，只要不是監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，便當然超出派駐機構的管轄范圍?！耙粋€區(qū)分”是指，高校監(jiān)察機構和監(jiān)察委員會及其派駐機構各自針對不同性質行為并追究不同類型責任，前者主要針對高校工作人員違反內部紀律規(guī)則的行為，并追究相關違紀責任和專業(yè)責任；后者主要針對高校管理人員職務違紀違法犯罪的行為，并追究其一般公職責任和違法責任?！皟蓚€重點”是指，一方面，就派駐機構而言，其雖面向校內所有國家監(jiān)察對象開展監(jiān)督，但其重點對象應是學校領導班子成員和上級單位管理的其他干部（參與調查）①以教育部直屬高校為例，根據(jù)《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第23 條，國家監(jiān)委調查中央管理的高校公職人員職務違法和犯罪案件；根據(jù)第27、29 條，派駐教育部的紀檢監(jiān)察組負責調查教育部非中央管理的局級及以下公職人員職務違法和犯罪案件，工作地點在地方、干部管理權限在主管部門（教育部）的高校公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的，由派駐教育部的紀檢監(jiān)察組管轄?？梢?，對于這兩類人員，派駐高校之監(jiān)察機構無權直接調查。以及學校中層管理人員（主要負責調查）；必要時，可以直接調查科級及以下管理人員。另一方面，就高校監(jiān)察機構而言，其雖面向校內各類工作人員開展監(jiān)督，但其重點負責查處（沒有納入國家監(jiān)察對象的）學校任命的中層干部和各職能部門工作人員；同時，應主動接受派駐機構的監(jiān)督和指導，并向主管部門或教育督導部門做好報審工作。此外，還要注意做好監(jiān)察派駐機構與高校所在地監(jiān)察機關的銜接工作。

在調查權限方面，必須依法賦予監(jiān)察機關職責權限和調查手段，以法治思維和法治方式做好初核、線索處置和立案調查等工作。這至少包括兩個方面：其一，為使派駐機構便宜行事、落實權威、收集證據(jù)，可對《監(jiān)察法》第38 條“初核”條款作擴大解釋——經派出主體依法批準后可于派駐機構之內設立承辦部門，由其制定初核方案、成立核查組并經批準在權限范圍內采取必要措施收集證據(jù)，初核方案須經監(jiān)察派駐機構主要負責人和派出主體分管負責人審批。其二，高校監(jiān)察機構不是法定監(jiān)察機關、監(jiān)察派駐機構亦不等于監(jiān)察委員會本身，二者皆無權決定、批準和執(zhí)行有關限制人身自由的調查措施，也不得成為這類措施的授權或委托對象。若欲對高校工作人員采取留置措施，須由本級監(jiān)察委員會領導人員集體研究決定，經法定程序批準或備案，再交相應機關在特定場所執(zhí)行。

在處置權限方面，按照監(jiān)察對象的類型區(qū)分，應注意兩點：一是對于前述四類高校管理人員，其若存在職務違紀、違法或者犯罪行為，監(jiān)察機關有權直接立案調查及處置。不過，基于對高校自主懲戒權之尊重，監(jiān)察機關在行使處置權時需要區(qū)分兩種情況：一方面，對于《公職人員政務處分法》明確規(guī)定的政務處分形式，監(jiān)察機關有權通過監(jiān)察決定直接作出相關政務處分；另一方面，除了內部政紀處分以外，高校還有權作出其他內部懲戒措施，后者屬于嚴格意義上的自主懲戒權范疇，對此監(jiān)察機關不得直接施以監(jiān)察決定，應當通過有關內部懲戒的監(jiān)察建議的形式間接實現(xiàn)其意志[23]（P37-55）。二是對于不屬于國家監(jiān)察對象的高校其他工作人員，若其確實存在職務違紀、違法或者犯罪行為，監(jiān)察機關可以通過適當形式依法將其定性為《監(jiān)察法》第15 條規(guī)定的有關人員。不過，對于《監(jiān)察法》所設此類彈性條款必須慎重適用，“尤其是對‘有關人員’的理解不宜做擴大適用”[24]（P27-34）。與此同時，考慮到他們本身不是嚴格意義的公職人員，基于“在處理處分對象與監(jiān)察對象的關系時，應明確處分對象需以監(jiān)察對象為限”[25]（P8-24）的原則，監(jiān)察機關在行使處置權時，不宜向高校提出有關內部懲戒的監(jiān)察建議，僅得就此暴露之廉政制度缺陷向高校提出監(jiān)察建議予以優(yōu)化，或者當其涉嫌職務犯罪時將其移送檢察機關審查起訴。

（四）高校監(jiān)察制度的遠景

針對高校監(jiān)察制度的未來完善路徑，上文主要從它與國家監(jiān)察體制改革之對接視角出發(fā)。那么，如果從此項制度自身出發(fā)，其是否存在一種理想模式？

所謂高校者，以求大學之道，“明明德、親民、止于至善”（《禮記·大學》）。在西方文化中，“university（大學）”的詞源是拉丁文“universitas”，原指社團或行會，其詞根與“universe（宇宙）”相同。在我國，高校公辦模式與自主辦學、探索真理等理念并不違背。如何實現(xiàn)“依法治?！敝繕?，高校監(jiān)察制度是其中關鍵一環(huán)，卻不等于全部。所謂監(jiān)察，本質是對公權力行使的監(jiān)督制約，其對象或系團體、或系個人，面對不同的機構、編制和崗位，高校監(jiān)察制度的功能及作用也是不同的。近年來，許多高校陸續(xù)成立了教職工（行政）紀律處分委員會，并下設掛靠人事部門之辦事機構。追本溯源，之所以如此安排，乃是基于對高校與教職工關系的定位而作出的：如果認為彼此之間是契約關系，尤其是在擴大聘用制比例的背景下，那么由人事部門進行政紀處分便是合適的。但是，不少高校卻在實際工作中混淆了監(jiān)察和人事部門的關系。我們認為，解決這一矛盾的合理方案，應是縮限高校監(jiān)察機構的監(jiān)察對象范圍，將中層以上級別的干部或管理人員交由監(jiān)察機構處理，其他則由人事部門處理。一個追問是：公辦高校之監(jiān)察，僅限于公職監(jiān)察或行政監(jiān)察嗎？當前各校人事部門進行的人力資源監(jiān)督管理工作，可否理解成一種內部監(jiān)察呢？總之，高校監(jiān)察制度之遠景，必然是將行政監(jiān)察與人事監(jiān)管相分離，同時處理好學校監(jiān)察機構、教職工所在單位和人事部門的相互關系。

在廉政監(jiān)察之外，國家監(jiān)察應否及多大程度可以介入公辦高校內部監(jiān)督？尚須注意的是，廉政監(jiān)察遠非公辦高校內部監(jiān)督之全部，后者還關涉執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、審計監(jiān)察和學術懲戒等多項工作?？紤]到公辦高校在特定層面具有不同于私立學校和民間組織、私營企業(yè)等的公權力面向，就此面向而言，我們同樣不能忽視其背后的公法意涵。對此，國家監(jiān)察不宜直接介入，可以通過強化對在高校學術專業(yè)發(fā)展方面具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團體的監(jiān)察，進一步推進高校內部監(jiān)督法治化規(guī)范化。一方面，對于高校的執(zhí)法、效能等監(jiān)察職能以及審計職能，應當進一步發(fā)揮高校主管單位、教育督導部門和政府審計部門等對其的監(jiān)督和制約作用，監(jiān)察機關則需積極督促上述單位及其工作人員切實履職，以此真正落實其“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責定位。另一方面，對于學術懲戒等職能，則應將其置于國家監(jiān)督與高校自治的二元框架下，既充分保證高校自治的空間，也要強調公辦高校的積極保障義務，避免學術自律逾越內在的界限。除了法律規(guī)范、行政引導和司法裁判等外，監(jiān)察機關也可通過監(jiān)察監(jiān)督擔負起必要職責。例如，積極督促國務院學位委員會辦公室（教育部學位管理與研究生教育司）、教育部高等學校有關科類教學指導委員會等單位及其工作人員切實履職，必要時建議文聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、法學會等①從中央紀委國家監(jiān)委派駐分布看，按照單獨派駐和歸口派駐相結合原則，中國文學藝術界聯(lián)合會機關、中國作家協(xié)會機關等接受駐中宣部紀檢監(jiān)察組歸口監(jiān)督，國家自然科學基金委員會、中國科學技術協(xié)會機關等接受駐科學技術部紀檢監(jiān)察組歸口監(jiān)督。專業(yè)性人民團體及時制定關于學術行為規(guī)程的意見或指南等，從而避免高校在規(guī)則供給、公共行政或學術認定等方面可能發(fā)生的恣意。