王興鵬副教授 崔明家

(石家莊鐵道大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，河北 石家莊 050043)

0 引言

應(yīng)急預(yù)案是指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對的依據(jù)，應(yīng)急預(yù)案管理體系建設(shè)是應(yīng)急管理一項重要的基礎(chǔ)性、日常性工作。自2003年“非典”疫情后，經(jīng)過十幾年建設(shè)，我國已建立起“縱向到底，橫向到邊”相對完善的應(yīng)急預(yù)案體系[1]。

近年來，在重大突發(fā)事件應(yīng)對中暴露出基層處置失當?shù)葐栴}，特別是在“新冠肺炎”疫情應(yīng)對中，在基層一度出現(xiàn)應(yīng)對失序，管理混亂等被動局面，這充分暴露出我國基層應(yīng)急預(yù)案管理體系仍存在較多問題，主要表現(xiàn)為形式化，針對性、操作性、適用性不強，在突發(fā)事件應(yīng)對中沒有起到應(yīng)有作用[2]，盡管造成上述問題的原因很多,但從管理層面看,管理過程不完備、動態(tài)管理機制缺失是問題關(guān)鍵，這也是完善基層應(yīng)急預(yù)案管理體系的有力切入點。

國內(nèi)外學(xué)者對應(yīng)急預(yù)案動態(tài)管理進行了很多探索。在制度建設(shè)和政策建議方面：劉鐵民[3]分析美國應(yīng)急預(yù)案管理經(jīng)驗，提出情景構(gòu)建為基礎(chǔ)，重視應(yīng)急準備的應(yīng)急預(yù)案體系，并提出建立持續(xù)改進機制；張海波、童星[4]從公共政策視角提出建立健全應(yīng)急預(yù)案管理制度的建議；鐘開斌[5]從功能、編制、管理和演練4個方面提出應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化策略；肖文濤、許強龍[6]分析基層應(yīng)急預(yù)案管理存在的問題，并提出加強風險評估、應(yīng)急文化建設(shè)、人才培養(yǎng)等建議。在優(yōu)化技術(shù)和方法方面：王興鵬[7]基于知識管理方法和技術(shù)建立應(yīng)急預(yù)案管理持續(xù)改進機制；龐紅梅[8]運用PDCA循環(huán)理論對應(yīng)急預(yù)案體系進行優(yōu)化并提出改進建議；王永明[9]基于情景構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化策略和方法。

總的來說，我國對應(yīng)急預(yù)案動態(tài)管理體系的研究還不夠系統(tǒng)和全面，大多是對制度體系的優(yōu)化建議，在具體管理過程、優(yōu)化技術(shù)方法層面研究較少，而專門以基層應(yīng)急預(yù)案管理作為研究對象的成果更少。本文借鑒全面質(zhì)量管理(Total Quality Management，TQM)理念和方法，基于PDCA循環(huán)對基層應(yīng)急預(yù)案管理全過程和具體階段進行全方位剖析和細化，提出基于TQM的基層應(yīng)急預(yù)案管理體系。

1 基層應(yīng)急預(yù)案管理體系存在的問題

根據(jù)我國應(yīng)急管理實踐，本文討論的基層包括基層政府機構(gòu)、群眾自治性組織和企事業(yè)單位?；鶎犹幵趹?yīng)急一線，對應(yīng)急預(yù)案有效性要求高，而當前我國基層應(yīng)急預(yù)案普遍存在同質(zhì)化、宏觀化、空心化現(xiàn)象，預(yù)案的針對性和操作性不強，有效性差[6]。

應(yīng)急預(yù)案有效性運行離不開科學(xué)系統(tǒng)管理，目前我國基層應(yīng)急預(yù)案管理無論在體系層面上還是具體過程層面均存在諸多問題，嚴重影響應(yīng)急預(yù)案有效性的發(fā)揮。

1.1 從整個管理體系看

1.1.1 缺乏全過程系統(tǒng)管理

應(yīng)急預(yù)案管理是對包括準備、編寫、演練、修訂等活動在內(nèi)的全過程管理。目前，我國基層應(yīng)急預(yù)案管理較為薄弱，還沒有形成全過程系統(tǒng)化管理，主要表現(xiàn)在：管理環(huán)節(jié)缺失、各環(huán)節(jié)銜接不暢、管理方法不科學(xué)。目前基層預(yù)案管理中片面強調(diào)預(yù)案文本編寫，而對應(yīng)急預(yù)案準備、演練、修訂工作重視不夠。預(yù)案管理缺乏明確目標、定位和清晰思路，缺乏結(jié)合實際進行風險分析和能力評估等基礎(chǔ)性工作，缺少基于情景構(gòu)建的任務(wù)分工，預(yù)案編寫模板化、空心化，針對性、操作性差，缺少有效的演練評估和修訂，預(yù)案編完便“束之高閣”，成為擺設(shè)。

1.1.2 缺乏多主體參與機制

由于突發(fā)事件涉及面廣，需要多元主體協(xié)同應(yīng)對，應(yīng)急預(yù)案制訂也需要多方參與。目前基層預(yù)案編制與管理普遍存在“條塊分割、各自為政”問題，各基層單位在應(yīng)急預(yù)案制訂中缺乏與上級部門、其他相關(guān)部門和單位的有效協(xié)調(diào)與溝通，形成的多是單個或孤立應(yīng)急預(yù)案，各預(yù)案間銜接不夠，“邊界切割清晰”，導(dǎo)致部門職責交叉，矛盾重重；另外，應(yīng)急預(yù)案公開透明程度不夠，對公眾和社會力量參與缺乏明確規(guī)定，這些都造成在突發(fā)事件應(yīng)對中各部門、各主體職責不清，協(xié)調(diào)不力，不能形成合力，預(yù)案應(yīng)用效果大打折扣。

1.1.3 缺乏持續(xù)動態(tài)改進機制

應(yīng)急預(yù)案管理是一個持續(xù)修訂與完善的動態(tài)過程，但我國基層預(yù)案沒有建立完善的預(yù)案評估與持續(xù)改進機制，許多預(yù)案缺少演練檢驗，對預(yù)案修訂周期、程序、方式缺乏明確具體規(guī)定，造成應(yīng)急預(yù)案沒有根據(jù)本地區(qū)或本單位實際情況變化及時修訂，內(nèi)容陳舊，與實際脫節(jié)，操作性差。

1.2 從具體管理過程看

1.2.1 準備：馬馬虎虎

準備規(guī)劃是預(yù)案管理的邏輯起點，在預(yù)案體系建設(shè)中有著重要作用，是基于底線思維的系統(tǒng)性規(guī)劃過程。

當前，我國基層預(yù)案管理中，對準備環(huán)節(jié)缺少足夠重視，組織結(jié)構(gòu)不完善，專業(yè)人才缺乏，還未形成規(guī)范性、制度化準備流程，沒有充分結(jié)合本轄區(qū)或本單位特點和實際情況進行有效風險分析與應(yīng)對能力評估，準備工作“馬馬虎虎”。

1.2.2 編制：閉門造車

預(yù)案編制是應(yīng)急預(yù)案管理的核心環(huán)節(jié)，編制過程規(guī)范是提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的保證。

當前，由于基層單位專業(yè)人才不足，大多委托外聘專家團隊進行預(yù)案編制，外聘團隊對基層單位具體情況缺乏全面、準確認識，加之基層單位提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料匱乏，限于經(jīng)費、資源、精力等因素，在編制過程中缺乏廣泛調(diào)研，缺乏與其他部門的溝通和協(xié)作，只好“閉門造車”，照抄模板。

1.2.3 演練：紙上談兵

應(yīng)急演練是應(yīng)急預(yù)案體系不可或缺的重要一環(huán)，是檢驗應(yīng)急預(yù)案適用性和應(yīng)對能力的重要手段。

目前在基層預(yù)案管理中，對演練重視不夠，編寫完成之后便束之高閣，很少演練，即便有演練，也大多流于形式，走過場，演練變成演戲，缺乏真實性，屬于典型的“紙上談兵”，致使演練效果甚微，沒有起到檢驗預(yù)案、提高能力的作用。

1.2.4 修訂：因陋就簡

應(yīng)急預(yù)案不是一成不變的，及時對預(yù)案進行修訂，實現(xiàn)內(nèi)容“保鮮”，是確保應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性和先進性的必要手段，是實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案動態(tài)管理的必要環(huán)節(jié)。

目前，對基層應(yīng)急預(yù)案的評估程序、修訂周期、修訂標準、修訂程序還缺乏明確的有約束力的規(guī)范和要求，預(yù)案評估形式化，預(yù)案修訂隨意性大，導(dǎo)致預(yù)案未能根據(jù)外部環(huán)境、管理方式、組織結(jié)構(gòu)、人員等變化及時修改完善，在應(yīng)急演練和實際應(yīng)急處置過程中發(fā)現(xiàn)的問題也未及時總結(jié)整理并對預(yù)案進行修訂，即便有修訂，也多是敷衍了事，“因陋就簡”，沒能觸及實質(zhì)性內(nèi)容。

2 基于TQM的基層應(yīng)急預(yù)案管理體系

針對上述問題，加強基層應(yīng)急預(yù)案管理，對基層應(yīng)急預(yù)案管理過程進行優(yōu)化，建立完善基層應(yīng)急預(yù)案管理體系十分必要，這是保證基層應(yīng)急預(yù)案生命力和有效性的關(guān)鍵。TQM理論和方法為完善基層應(yīng)急預(yù)案管理體系提供有益思路。

2.1 基層應(yīng)急預(yù)案管理體系框架

TQM概念最早由美國通用電氣公司費根堡姆和朱蘭于20世紀50年代末提出，經(jīng)過發(fā)展形成一套完整、科學(xué)的質(zhì)量管理理論體系。

TQM核心思想包括：全過程管理、全員參與、持續(xù)改進，TQM特別強調(diào)過程優(yōu)化，美國質(zhì)量管理專家戴明提出的PDCA循環(huán)(又稱戴明環(huán))已成為廣泛認可的TQM科學(xué)程序，其將質(zhì)量管理活動劃分為4個階段：P(Plan，計劃)、D(Do，實施)、C(Check，檢查)、A(Action，處理)，通過這4個階段緊密銜接，形成一個螺旋式上升的動態(tài)循環(huán)，推動目標質(zhì)量不斷改進和提高。

通過上述分析可以看出，TQM基本理念和思想與基層應(yīng)急預(yù)案管理目標十分契合。鑒于此，本文針對基層應(yīng)急預(yù)案管理中普遍存在的問題，結(jié)合TQM理念運用PDCA循環(huán)對基層應(yīng)急預(yù)案管理過程進行重構(gòu)和優(yōu)化，構(gòu)建基層應(yīng)急預(yù)案管理體系模型，推動應(yīng)急預(yù)案管理體系完善和持續(xù)改進機制形成，實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案TQM和全生命周期管理。

該管理體系模型包括3個層次：最上層為目標層，結(jié)合TQM思想確定實現(xiàn)基層應(yīng)急預(yù)案管理達到的目標，即：全員參與、全過程管理，進而實現(xiàn)持續(xù)改進；中間層為過程層，依據(jù)PDCA循環(huán)將整個預(yù)案管理過程劃分為相互銜接而又過程分明的4個階段：準備規(guī)劃(P)、預(yù)案編制(D)、演練評估(C)、修訂完善(A)，并根據(jù)各階段的具體任務(wù)將4個階段細化為8個步驟，形成一個螺旋上升的PDCA循環(huán)，實現(xiàn)基層應(yīng)急預(yù)案的閉環(huán)管理；最底層是保障層，即支持整個體系運作的保障機制，如下圖。

圖 基于TQM的基層應(yīng)急預(yù)案管理體系Fig. Grassroots emergency plan management system based on TQM

2.2 基層應(yīng)急預(yù)案管理過程

應(yīng)急預(yù)案管理是一個持續(xù)改進的動態(tài)過程，根據(jù)基層應(yīng)急預(yù)案管理活動，基于PDCA原理將其管理過程劃分為4個階段8個步驟。

2.2.1 準備規(guī)劃階段(P)

準備規(guī)劃是預(yù)案編制的基礎(chǔ)，該環(huán)節(jié)也是整個PDCA循環(huán)的邏輯起點，該環(huán)節(jié)主要任務(wù)是：成立編制小組、風險分析、能力評估、明確目標制定編制計劃。

(1)建立組織。結(jié)合本單位部門職能分工，成立應(yīng)急預(yù)案編制管理工作組，成員一般包括具有突發(fā)事件處置經(jīng)驗和相關(guān)知識背景的專業(yè)人員以及單位內(nèi)具有一定決策力的人員，明確職責分工、梳理明確本單位預(yù)案體系，明確不同類型、不同層級應(yīng)急預(yù)案功能定位以及之間關(guān)系，保證應(yīng)急預(yù)案間有效銜接。

(2)風險分析。風險識別與分析是應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)，是保證應(yīng)急預(yù)案具有針對性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)包括編制風險清單、風險描述、風險篩選、對風險源進行分類、損失分析，進而按風險類型、嚴重程度、影響范圍、可控性進行級別評估。風險識別與分析方法包括實地調(diào)查法、頭腦風暴法、德爾菲法、圖解法、情景分析法等。

(3)應(yīng)急能力評估。有效預(yù)案需要以一定資源保障作為支撐，這就需要在預(yù)案編制之前對本區(qū)域、本單位已擁有的或可以調(diào)動的全部應(yīng)急資源、應(yīng)急裝備、應(yīng)急力量狀況進行摸底和評估，基于對現(xiàn)有應(yīng)急能力的調(diào)研提出應(yīng)急響應(yīng)對策要點，面向未來，基于對情景目標能力需求提出應(yīng)急準備規(guī)劃建議。

(4)制定編制計劃。在風險分析、應(yīng)急能力評估基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)或本單位預(yù)案體系，提出不同類型預(yù)案編制計劃建議，指導(dǎo)整個預(yù)案體系編制工作的組織實施。

2.2.2 編制預(yù)案階段(D)

預(yù)案編制是預(yù)案管理的核心階段，編制程序關(guān)系到應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性，為提高應(yīng)急預(yù)案針對性和可操作性，以風險評估結(jié)果為出發(fā)點，以“情景—任務(wù)—角色—能力”為技術(shù)路線，強調(diào)情景構(gòu)建的先導(dǎo)作用，是當前國際上普遍認可的應(yīng)急預(yù)案編制模式[9-10]。

該模式在風險清單基礎(chǔ)上分析出重要情景，針對情景演化不同階段進行應(yīng)急任務(wù)分解形成任務(wù)清單，將任務(wù)清單中具體任務(wù)分配給對應(yīng)角色(部門和人員)，同時考慮與之匹配的資源和能力，情景構(gòu)建技術(shù)可以很好實現(xiàn)預(yù)案編制的結(jié)構(gòu)化、模塊化和科學(xué)化。

2.2.3 演練評估階段(C)

應(yīng)急演練是應(yīng)急預(yù)案管理體系中的重要階段，是檢查預(yù)案可行性、準備全面性及應(yīng)急處置協(xié)調(diào)能力的重要途徑[11]。

演練之前要組建演練策劃小組、制定完善的演練方案。演練主要采用操作演練、桌面演練和實戰(zhàn)演練3種方法。操作演練主要是用來考核應(yīng)急技術(shù)和技能掌握情況；桌面演練是利用沙盤、地圖、計算機軟件等輔助手段，對擬定的演練情景進行交互式討論；實戰(zhàn)演練通過逼真的情景構(gòu)造使演練人員更加身臨其境的體會演練過程，可對應(yīng)急預(yù)案和準備情況進行全面檢驗，更有助于提升能力和發(fā)現(xiàn)問題。日常演練應(yīng)以操作演練和桌面演練為主，根據(jù)單位具體情況每年組織一次以上實戰(zhàn)演練為宜。

演練之后要對演練效果進行及時、全面評價：梳理分析演練過程中出現(xiàn)的問題，總結(jié)演練過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)形成書面的評估報告，為預(yù)案修訂提供科學(xué)可靠的依據(jù)。

2.2.4 修訂完善階段(A)

應(yīng)急預(yù)案的生命力來自于持續(xù)修訂和完善[12]。該階段重點是通過不斷的知識學(xué)習(xí)與積累，對預(yù)案進行優(yōu)化與調(diào)整，實現(xiàn)標準化和制度化，推動預(yù)案持續(xù)改進。

(1)修訂完善。對應(yīng)急預(yù)案的修訂周期、修訂啟動條件、修訂組織等進行規(guī)范。及時根據(jù)演練結(jié)果和實際情況變化對預(yù)案內(nèi)容進行更新完善，不斷增強預(yù)案科學(xué)性、針對性、時效性和可操作性，使應(yīng)急預(yù)案更加符合實際。

(2)持續(xù)改進。鞏固成果，提出下一輪應(yīng)急預(yù)案改進計劃，應(yīng)急預(yù)案體系的活力在于其動態(tài)發(fā)展性，通過預(yù)案持續(xù)改進的不斷循環(huán)，提升應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性、有效性、適用性。

如此，基于PDCA循環(huán)對基層應(yīng)急預(yù)案管理過程進行了系統(tǒng)梳理和優(yōu)化，形成步驟清晰、環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)過程管理，具體過程，見下表。

2.3 保障措施

為保障上述管理體系有效實施和順暢運行，還應(yīng)建立健全如下保障措施。

(1)健全基層應(yīng)急預(yù)案管理組織機構(gòu)，配置具有突發(fā)事件應(yīng)急處置經(jīng)驗和相關(guān)知識背景的專業(yè)人員，明確職責分工，并落實好預(yù)案管理專項經(jīng)費，這是完善基層預(yù)案管理體系的前提。

表 基于PDCA循環(huán)的基層應(yīng)急預(yù)案管理體系具體過程Tab. The specific process of the grassroots emergency plan management system based on the PDCA cycle

(2)建立定期風險隱患排查與評估機制。將定期隱患排查和風險評估納入制度化程序，要定期開展調(diào)查工作，摸清風險隱患現(xiàn)狀和變化情況，及時準確掌握本轄區(qū)或本單位應(yīng)急資源、應(yīng)急能力情況，并建立社會公布制度。通過制度化加強本轄區(qū)或本單位各類隱患和危險源的排查監(jiān)管力度，建立相應(yīng)的責任追究機制。

(3)建立多元主體協(xié)作機制。建立基層部門、單位之間的協(xié)調(diào)機制，在預(yù)案管理過程中，組織社會各方面力量參與應(yīng)急預(yù)案編制、演練和修訂過程，推動相關(guān)主體增進了解、達成共識，使各方熟悉突發(fā)事件應(yīng)對基本流程和彼此責任，加強彼此之間協(xié)作能力。

(4)建立獎懲考評機制。將預(yù)案管理體系建設(shè)納入到對各地區(qū)、各部門、各單位年度應(yīng)急管理績效考評，明確應(yīng)急預(yù)案管理體系建設(shè)工作標準和檢查要點，把應(yīng)急預(yù)案管理的各個環(huán)節(jié)列入監(jiān)管檢查范圍，建立常態(tài)化、長效化的檢查考核機制，根據(jù)督查結(jié)果依法依規(guī)進行獎懲，強化落應(yīng)急預(yù)案管理主體責任。

3 結(jié)論

(1)基層應(yīng)急預(yù)案對于指導(dǎo)基層突發(fā)事件應(yīng)急管理意義重大，基層應(yīng)急預(yù)案管理是我國應(yīng)急預(yù)案管理體系中的薄弱環(huán)節(jié)，基層應(yīng)急預(yù)案體系完善是一個不斷改進的動態(tài)管理過程。

(2)目前我國基層應(yīng)急預(yù)案管理存在諸多問題，從整個管理體系看：缺乏全過程系統(tǒng)性管理、缺乏多主體參與持續(xù)改進機制等；從具體管理過程看：準備不充分、編制抄模板、演練走過場、修訂不及時等，這些問題嚴重影響基層應(yīng)急預(yù)案有效性的發(fā)揮。

(3)以完善管理過程、增強預(yù)案適用性、建立持續(xù)改進機制為目標，借鑒TQM思想構(gòu)建基層應(yīng)急預(yù)案管理體系，這一管理體系實現(xiàn)了從體到面、從內(nèi)到外對預(yù)案管理全過程的優(yōu)化。

(4)為保障基于TQM的應(yīng)急預(yù)案管理體系順利實施和運行，還應(yīng)建立健全相關(guān)體制機制，主要包括：健全組織機構(gòu)、建立定期隱患排查與風險評估機制、建立多元主體協(xié)作機制、建立獎懲考評機制等。

此次“新冠肺炎”疫情是對我國應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力的大考，我們應(yīng)針對這次疫情暴露出的問題，深刻反思，抓住機會補短板、堵漏洞、強弱項，其中健全基層應(yīng)急預(yù)案管理體系尤為重要，本文基于TQM理念構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案管理體系具有很強的操作性和指導(dǎo)性，可供基層應(yīng)急預(yù)案管理單位或部門參考借鑒。