王立峰

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

法國(guó)學(xué)者托克維爾曾在《論美國(guó)的民主》一書(shū)中說(shuō)，“社會(huì)動(dòng)蕩往往不是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)停滯的地方，而可能發(fā)生在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的地方?！盵1]這正是今天中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)，當(dāng)改革開(kāi)放走過(guò)不惑之年，現(xiàn)代化進(jìn)入“下半場(chǎng)”，實(shí)現(xiàn)了中華民族幾千年歷史上前所未有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，中國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政治體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵之年，面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的諸多風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境公害事件、公共衛(wèi)生事件、群體維權(quán)事件頻發(fā)，轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與痼疾性社會(huì)矛盾共時(shí)存在，改革成果共享的利益訴求與利益群體的固步自封并存。面對(duì)民眾權(quán)利意識(shí)勃興、網(wǎng)絡(luò)公共空間發(fā)展、社會(huì)治理格局多元，傳統(tǒng)的精英治理模式必然要被新型國(guó)家治理模式取代。

新時(shí)代的國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)中國(guó)各級(jí)政府的要求已經(jīng)不僅僅停留于“依法行政”的初級(jí)層面，而上升到“良法善治”的高度，新型的國(guó)家治理要求政府治理應(yīng)當(dāng)以人民為中心，“體恤民情、解除民憂、關(guān)懷民生”，而“社會(huì)主義民主政治的核心問(wèn)題是人民的政治參與，人民的參與過(guò)程是實(shí)現(xiàn)民主的根本途徑，社會(huì)主義民主的發(fā)展過(guò)程也就是公民社會(huì)不斷擴(kuò)大而政治國(guó)家不斷縮小的過(guò)程，即還政于民的過(guò)程”[2]319。以決策民主化來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，可以提升政治的合法性、保障公共決策的正義性、增強(qiáng)決策體制的適應(yīng)性、消解特權(quán)遏制腐敗的滋生、形成理性包容的公共文化①。“以人民為中心”是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的內(nèi)在要義，如何保障公眾利益，最好的辦法就是讓公眾參與到影響其切身利益的政府決策之中，匯聚民意才能使決策真正體現(xiàn)民情，進(jìn)而獲得民眾的自覺(jué)擁護(hù)與支持。

公眾參與政府決策是指在涉及公眾利益的公共決策時(shí)，政府有義務(wù)保障公眾享有廣泛的參與權(quán)，保障公眾通過(guò)公開(kāi)透明的法律程序與機(jī)制，表達(dá)意見(jiàn)、民主協(xié)商，并能夠最終對(duì)政府決策產(chǎn)生影響。而公眾參與政府決策的“法治化”則要求政府對(duì)“公眾參與”的釋讀不能僅停留于政策回應(yīng)的層面，更應(yīng)上升到“建章立制”的法律層面，塑造法律觀念、建構(gòu)法律制度、保障公眾參與權(quán)利的法定化與現(xiàn)實(shí)化。本文的主旨是通過(guò)梳理公眾參與政府決策的政策經(jīng)驗(yàn)與法治進(jìn)程，反思公眾參與政府決策的法治困境，尋求進(jìn)一步完善公眾參與政府決策的法治路徑。

一、公眾參與政府決策的政策變遷與法治化進(jìn)展

1986年7月31日，時(shí)任中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里發(fā)表了《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》的講話，指出“政治體制改革的一個(gè)極為重要的方面，就是要充分發(fā)揮社會(huì)主義民主，真正實(shí)行決策的民主化和科學(xué)化”[3]。他后來(lái)又進(jìn)一步解釋了這一說(shuō)法：“領(lǐng)導(dǎo)人要尊重人們充分發(fā)表意見(jiàn)的民主權(quán)利，不要害怕別人講不同意見(jiàn)的話，甚至講反對(duì)自己的話。過(guò)去說(shuō)‘言者無(wú)罪，聞?wù)咦憬洹＿@是正確的，但還有點(diǎn)消極。積極的說(shuō)法應(yīng)該是：‘言者有功，聞?wù)呤芤妗?。”[3]萬(wàn)里委員長(zhǎng)這一提法在中國(guó)政治體制改革史上具有里程碑的意義，為中國(guó)式協(xié)商民主奠定了基調(diào)，而這一提法在改革開(kāi)放初期也在思想界具有振聾發(fā)聵之效。

1987年，中共十三大報(bào)告就體現(xiàn)了萬(wàn)里的思想，明確提出了“建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的基本原則，是發(fā)揚(yáng)‘從群眾中來(lái)，到群眾中去’的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開(kāi)放程度，重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論”。囿于后期中國(guó)政治格局的變動(dòng)與外部的嚴(yán)峻政治氛圍，決策民主化實(shí)踐并未充分展開(kāi)，但“決策民主化”這一協(xié)商民主思想?yún)s得到中央領(lǐng)導(dǎo)層的一致共識(shí)，重新出現(xiàn)在中共十四大報(bào)告之中——“決策的科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用，加速建立一套民主的、科學(xué)的決策制度?！?/p>

此后，中共十五大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)化了民主協(xié)商思想，從決策機(jī)制角度提出，“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，提高決策水平和工作效率?！睆闹泄彩笾螅P(guān)于決策參與的方式，黨的政策調(diào)整為“有序參與”，有序參與是一種理性參與、合法參與、程序參與的表達(dá)方式，側(cè)重民主參與的合理方式和正當(dāng)程序。如中共十六大報(bào)告提出，要“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”。中共十七大報(bào)告則進(jìn)一步指出，“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”

從中共十八大開(kāi)始，“決策參與”的前提條件、實(shí)現(xiàn)機(jī)制和方式途徑得到進(jìn)一步細(xì)化。中共十八大報(bào)告提出，“以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?！标P(guān)于公眾參與的方式和途徑，中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)進(jìn)一步指出，“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。”對(duì)中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)精神進(jìn)行解讀，我們發(fā)現(xiàn)，“依法決策”這一限定前提，實(shí)質(zhì)把“公眾參與重大行政決策”上升為一種法定程序，并賦予其后續(xù)的保障機(jī)制，即“合法性審查機(jī)制”和“責(zé)任追究及倒查機(jī)制”，這也標(biāo)志著民眾參與政府重大決策的法治化成為中國(guó)共產(chǎn)黨民主政治改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

中共十九大報(bào)告也明確提出，“要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！敝泄彩艑盟闹腥珪?huì)公報(bào)更是把“公眾參與”作為社會(huì)治理的重要內(nèi)容，彰顯了公眾參與在創(chuàng)新與發(fā)展國(guó)家治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的重要作用。從1986年“決策民主”思想的萌芽，歷經(jīng)三十多年民主政治實(shí)踐的錘煉，到被正式納入到國(guó)家治理體系之中，不僅充分印證了中國(guó)協(xié)商民主理念的不斷成熟，也標(biāo)志著國(guó)家治理體系的不斷創(chuàng)新、國(guó)家治理能力的不斷提升。

協(xié)商民主理念的普及與政治體制改革的漸進(jìn)，在一定程度上促進(jìn)了公眾參與立法與決策的法治化進(jìn)程。2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)，要“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”。2004年，《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)規(guī)定，“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證”，在一定層面保障了“聽(tīng)證程序”成為公眾參與決策的主要途徑，為其他行政立法與決策的公眾參與提供了制度依據(jù)。為了貫徹依法民主決策的政策精神和《行政許可法》的規(guī)定，也為了響應(yīng)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的許多公眾環(huán)境維權(quán)事件，2006年國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與的一般要求(公開(kāi)環(huán)境信息、征求公眾意見(jiàn)、參與組織形式)和公開(kāi)、平等、廣泛、便利的基本原則。但隨著工業(yè)化程度的深化，環(huán)境公害事件頻發(fā)，公眾參與環(huán)境決策的意愿越來(lái)越強(qiáng)，原有的規(guī)定已經(jīng)無(wú)法充分保障公眾環(huán)境權(quán)。

2014年，新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)專章規(guī)定了“信息公開(kāi)與公眾參與”，保障公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，并提出公民、法人和其他組織的舉報(bào)權(quán)利，并限定合法公益組織可以提起公益訴訟。

2015年9月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部專門出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，切實(shí)保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息以及參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與更加健康地發(fā)展。在地方層面，河北、山西、沈陽(yáng)、昆明等省市相繼出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的條例或其他形式的法規(guī)，對(duì)本省(市)公眾參與的范圍、形式、內(nèi)容、程序等作出詳細(xì)規(guī)定。

除了公眾比較關(guān)注的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，近十年來(lái)公眾參與決策的法治化在其他領(lǐng)域也取得了一定的發(fā)展。比如常見(jiàn)的地方價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，其法律依據(jù)是國(guó)家發(fā)改委2006年出臺(tái)的《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》：“定價(jià)機(jī)關(guān)制定價(jià)格時(shí)，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證的具體內(nèi)容按照價(jià)格聽(tīng)證的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)依法不實(shí)行聽(tīng)證的，定價(jià)機(jī)關(guān)可以選擇座談會(huì)、書(shū)面或者互聯(lián)網(wǎng)等形式，聽(tīng)取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)?！?/p>

2008年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條規(guī)定，“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批。村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意?！边@就在基層范圍之內(nèi)涉及了公眾利益，保障了公眾參與權(quán)利。

2011年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也有公眾參與的規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日?！薄耙蚺f城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)情況修改方案?！?/p>

2015年修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》第12條規(guī)定，組織和個(gè)人可以享有食品安全信息的知情權(quán)和監(jiān)督管理的建議權(quán)，這在一定程度上為公眾參與食品安全監(jiān)管決策提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。2016年2月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，明確要求把“公眾參與”確定為城市規(guī)劃重大行政決策的法定程序。

為進(jìn)一步推進(jìn)公眾參與的制度實(shí)踐，新版《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》于2019年1月1日起開(kāi)始實(shí)施，確立了“公眾參與遵循依法、有序、公開(kāi)、便利的原則”，并規(guī)范了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序機(jī)制。2019年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》，健全了科學(xué)民主決策程序，規(guī)范了行政決策行為，進(jìn)一步鞏固了公眾參與決策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與制度成果，明確了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的適用情形及具體要求，如規(guī)定除依法不予公開(kāi)的決策事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

檢視中國(guó)目前的立法與實(shí)踐，從基本法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章等各個(gè)層面來(lái)看，關(guān)于公眾參與政府決策的基本法律仍然相對(duì)匱乏，法治化程度還比較低。雖然許多單行的行政法規(guī)或部門規(guī)章規(guī)定了“公眾參與”的程序性權(quán)利，但并沒(méi)有做到向公眾“充權(quán)”，導(dǎo)致行政決策過(guò)程中公眾角色的“虛幻”和“乏力”②。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與決策制度建設(shè)雖然取得了一定的發(fā)展，但更多局限于原則性規(guī)定。一些具體性環(huán)境立法，如環(huán)保監(jiān)管、水體環(huán)境、大氣環(huán)境、固體廢物、?；锲返确矫娴姆ㄒ?guī)并未把“公眾參與”納入其中，也缺乏細(xì)則性的操作規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)，而實(shí)踐中公益訴訟需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)展訴訟主體的范圍，讓更多公益組織和公眾參與到訴訟之中，進(jìn)一步提升公眾的參與意識(shí)和積極訴愿。有研究者認(rèn)為，由于當(dāng)前環(huán)境方面的相關(guān)法律并未對(duì)公眾意見(jiàn)如何處理作出明確規(guī)定，導(dǎo)致目前以咨詢?yōu)橹鞯膮⑴c方式對(duì)環(huán)境決策的影響力極為有限，在參與效力光譜中處于較低層次，效力較低③。總的來(lái)說(shuō)，作為基本法的《中華人民共和國(guó)行政程序法》(以下簡(jiǎn)稱《行政程序法》)還處于理論研究層面，立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還處于摸索之中，公眾的聽(tīng)證制度、參與程序、決策反饋等制度還停留于地方行政決策的先行先試階段，因而公眾參與決策的法治建設(shè)尚處于起步階段，許多問(wèn)題仍有待理論與實(shí)踐對(duì)其加以完善。

二、公眾參與政府決策法治化的瓶頸問(wèn)題

1.實(shí)體規(guī)范不足，法律適用籠統(tǒng)

既有基本法律和行政法規(guī)之中，明確規(guī)定“公眾參與”的實(shí)體規(guī)范僅見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》《重大行政決策程序暫行條例》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，即使把所有規(guī)定“聽(tīng)證”和“建議權(quán)”的相關(guān)法規(guī)統(tǒng)一起來(lái)，也是寥寥可數(shù)。政府的公共決策與公眾生活息息相關(guān)，政府每一項(xiàng)決策都涉及利益相關(guān)人的切身利益，公共決策的成敗與否關(guān)乎著人民的基本福祉。相對(duì)來(lái)說(shuō)，公眾參與決策的適用領(lǐng)域廣泛地涉及了城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、土地利用、重大基建、公營(yíng)價(jià)格等公共領(lǐng)域的各個(gè)方面，而對(duì)比龐大的行政立法數(shù)量，更凸顯出法律調(diào)整的不足④。即使有些法規(guī)變相承認(rèn)了公民聽(tīng)證制度，但聽(tīng)證制度并不等同于公眾參與。作為民主協(xié)商與民主決策的基本方式，公眾參與的范疇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于聽(tīng)證，而基本法律層面對(duì)公眾參與的規(guī)定是缺位的，需要立法的進(jìn)一步完善。

從既有的公眾參與決策的規(guī)定來(lái)看，也存在一些問(wèn)題：一是政府與公眾的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，許多法規(guī)把公眾參與(比如聽(tīng)證的啟動(dòng)程序)的主動(dòng)權(quán)納入政府的主觀意愿，“是否參與，政府說(shuō)了算”，政府居于主導(dǎo)性地位，公眾處于被動(dòng)地位。二是公眾參與決策的事項(xiàng)不明確，法律適用范圍過(guò)窄。哪些公共決策需要公眾參與，既有規(guī)范往往援引其他法律規(guī)范，而其他法律規(guī)范并未對(duì)此進(jìn)行細(xì)化，最終導(dǎo)致公眾參與流于形式。三是相匹配的具體制度設(shè)置不合理，代表遴選資格重重設(shè)限，參選者不具有公眾代表性，民意和民情被人為地屏蔽，導(dǎo)致許多公共決策的公眾參與成為“走過(guò)場(chǎng)的形式”。更有甚者，有些地方政府召開(kāi)的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)打著“公眾參與”之名，行“實(shí)際漲價(jià)”之實(shí)，如峨眉山風(fēng)景區(qū)門票調(diào)價(jià)聽(tīng)證會(huì)最終成為漲價(jià)會(huì)，極大損害了公眾的利益⑤。

公眾參與權(quán)本身既是實(shí)體性的民主權(quán)利，也是程序性的正義權(quán)利，即體現(xiàn)為自然公正的程序正義，要求“公民的權(quán)利義務(wù)將因?yàn)闆Q定而受到影響時(shí)，在決定之前必須給予他知情和申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利”[4]。美國(guó)學(xué)者戈?duì)柖≡?jīng)說(shuō)過(guò)，“正義不應(yīng)當(dāng)只是被實(shí)行的，也應(yīng)當(dāng)是被看見(jiàn)要實(shí)行的。”[5]由于《行政程序法》的制定尚處于立法破冰階段，中國(guó)程序法治建設(shè)仍需不斷地推進(jìn)，如何保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還有待相關(guān)法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化。

就目前公眾參與決策的實(shí)踐來(lái)看，從程序機(jī)制分析，主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是信息公開(kāi)化程度不夠，導(dǎo)致公眾知情權(quán)受限。在公共決策中，政府與公眾在信息上是不對(duì)稱的，政府具有信息優(yōu)勢(shì)，信息的公開(kāi)、透明是公眾參與決策的前提。美國(guó)、英國(guó)、瑞典和我國(guó)的香港、臺(tái)灣等許多國(guó)家和地區(qū)都制訂了“陽(yáng)光法案”(又稱“信息自由法”)，保證公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而反觀中國(guó)許多地方政府決策，往往屏蔽了大量的政務(wù)信息，許多聽(tīng)證會(huì)不公開(kāi)，或者事后公開(kāi)，參與人之前不知情，導(dǎo)致即使參與聽(tīng)證，因?yàn)槭孪炔⑽戳私庀嚓P(guān)技術(shù)性信息，導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)上“睜眼瞎”，無(wú)法提出科學(xué)性的建議。二是參與人遴選機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，無(wú)法代表真正的民意。比如普遍存在的遴選代表程序開(kāi)放性不足、專業(yè)知識(shí)匱乏、政府傾向性強(qiáng)等問(wèn)題，最終導(dǎo)致民意代表往往被政府綁架，“被代表”地象征性走過(guò)場(chǎng)⑥。三是公眾參與渠道不暢，導(dǎo)致公共決策阻力加大?，F(xiàn)行法律并未明確規(guī)定公眾參與的形式，但借鑒2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制訂程序條例》第14條規(guī)定，“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”隨著網(wǎng)絡(luò)媒體時(shí)代的來(lái)臨，信息傳播渠道多樣化，原有政府門戶網(wǎng)站信息滯后性愈發(fā)明顯。一些地方政府在決策之前未充分調(diào)研、未傾聽(tīng)民意而擅自決斷，加上信息不對(duì)稱導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)謠言對(duì)政府決策的不斷歪曲，最終公眾抵觸情緒越來(lái)越強(qiáng)，導(dǎo)致決策流產(chǎn)，如2009年廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目擱置事件⑦。

3.責(zé)任機(jī)制弱化，參與實(shí)效不強(qiáng)

公眾參與政府決策的根本目的是為了確保決策的科學(xué)性與民主性，防范公共權(quán)力的濫用，杜絕行政決策的武斷。而實(shí)踐中一些政府決策卻迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的好惡，假民主決策之名，行專斷獨(dú)裁之實(shí)，比如一些價(jià)格聽(tīng)證會(huì)變成了“聽(tīng)漲會(huì)”，專家論證會(huì)變成了“領(lǐng)導(dǎo)意圖協(xié)調(diào)會(huì)”。

公眾參與政府決策的實(shí)效主要取決于以下幾個(gè)因素：一是參與主體是否具有代表性，遴選代表是否代表民意；二是參與渠道是否暢通，利益相關(guān)者能否參與決策之中；三是參與結(jié)果是否影響決策，意見(jiàn)與建議是否被決策者采納；四是參與權(quán)利是否充分實(shí)現(xiàn)，政府承擔(dān)什么樣的對(duì)應(yīng)義務(wù)。

反觀我國(guó)地方政府，許多公眾參與決策的實(shí)效，并未達(dá)到令人滿意的效果，問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：一是公眾參與權(quán)的保障機(jī)制不明確，什么事項(xiàng)、什么程序、什么主體參與政府決策，這些最能影響參與實(shí)效的因素往往由政府主導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)人的主觀愿望決定了公眾參與的程度。由于國(guó)家立法層面并未明確規(guī)定哪些重大事項(xiàng)必須適用公眾參與決策程序，所以政府決定公眾參與哪些決策具有很強(qiáng)的隨機(jī)性和主觀性，決策者主導(dǎo)的選擇性參與往往會(huì)使公眾參與流于形式。二是參與政府決策的反饋機(jī)制缺失，公眾意見(jiàn)是否對(duì)政府決策產(chǎn)生影響、多大程度影響最終決策，無(wú)法評(píng)估，無(wú)事后說(shuō)明理由制度和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公眾參與積極性受到挫傷，最終喪失參政積極性。三是決策追究機(jī)制仍有待加強(qiáng)，無(wú)法有效杜絕決策失誤和武斷。在有些城市規(guī)劃過(guò)程中，由于主要領(lǐng)導(dǎo)人的更替，人走茶涼，導(dǎo)致規(guī)劃項(xiàng)目朝令夕改，工程項(xiàng)目的爛尾現(xiàn)象嚴(yán)重。由于責(zé)任機(jī)制的弱化，公眾參與實(shí)效必然會(huì)受到影響，最終傷害的是民心、受損的是公共利益，即使公眾參與決策的程序很民主，最終結(jié)果也會(huì)背離最初的目標(biāo)。

4.動(dòng)力機(jī)制不足，公眾參與度低

到了周一，他們又坐同一班車去總部。她過(guò)關(guān)時(shí)，竟然發(fā)現(xiàn)他站在前面不遠(yuǎn)處等她。他看到她微微一笑，竟帶著些少年才有的羞澀感覺(jué)。他說(shuō)：感覺(jué)和你好久不見(jiàn)。

公眾參與政府決策最大的動(dòng)力來(lái)源于公眾參與的熱情，也就是公眾參與決策的廣度與深度，這是保障公眾參與制度的民情基礎(chǔ)。根據(jù)中國(guó)政府法制信息網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)的參與度逐年上升，輿論越熱，與公眾的利益越相關(guān)，公眾參與的積極性越高。比如，廣受社會(huì)輿論關(guān)注的房屋拆遷問(wèn)題，當(dāng)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》一發(fā)布，就有13437人參與討論，在網(wǎng)上提出130356條意見(jiàn)，并且第二次發(fā)布征集意見(jiàn)時(shí)，仍然還有10429人參與，提出了74266條意見(jiàn)⑧。但反觀各地政府舉辦的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，實(shí)際到場(chǎng)的民眾卻寥寥可數(shù)，公眾在與政府直面相對(duì)的參政活動(dòng)中，很難表現(xiàn)出積極性。究其原因，部分可歸咎于網(wǎng)絡(luò)匿名方式給網(wǎng)民提供了直言不諱的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，但也反襯出公眾參與政府決策的平臺(tái)與渠道確實(shí)需要規(guī)范化。

當(dāng)前影響公眾參與政府決策需要克服的最大問(wèn)題還是公眾心理問(wèn)題，一方面體現(xiàn)為公眾對(duì)政府缺乏信任，參政抱有顧慮，害怕打擊報(bào)復(fù)；另一方面體現(xiàn)為參與者動(dòng)力機(jī)制不足，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到參與權(quán)與決策利益的相關(guān)性，存在“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的消極態(tài)度，民眾的公共維權(quán)意識(shí)有待加強(qiáng)。

總之，公眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒是民眾有序參與政府決策的最大動(dòng)因，“如果公民有作為公民而積極行動(dòng)的實(shí)際權(quán)利，也就是說(shuō)，當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視作一種權(quán)利的時(shí)候，民主才是名副其實(shí)的民主”[6]。

三、公眾參與政府決策的法治化路徑

法治本身就蘊(yùn)含著“良法善治”的本意，恰如亞里士多德所言：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵7]在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境下，民主與法治相輔相成，相互促進(jìn)。民主實(shí)質(zhì)上是一種國(guó)家制度，必須借助制度載體，并依賴于法治的保障。公眾參與政府決策作為中國(guó)式協(xié)商民主的一種創(chuàng)新模式，同樣需要法治的保障。公眾參與的法治化不應(yīng)僅滿足于“政策導(dǎo)向、建章立制”的靜態(tài)層面，而應(yīng)借助權(quán)利確認(rèn)、程序設(shè)定、責(zé)任追究等各項(xiàng)機(jī)制，保障公眾參與的實(shí)效。

1.擴(kuò)展法律適用范圍，保障公眾參與權(quán)利

檢視當(dāng)前中國(guó)的基本法律與行政法規(guī)，明確了公眾參與權(quán)利的，寥寥可數(shù)。相對(duì)來(lái)說(shuō)比較成熟的領(lǐng)域，主要集中于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，可見(jiàn)公眾對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注熱度。但是，許多涉及公眾利益的公共領(lǐng)域，由于立法規(guī)定付之闕如，公眾參與權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)。公眾參與權(quán)的法定化是確立主體資格和地位的前提，只有權(quán)利法定，才能確立對(duì)應(yīng)的義務(wù)承擔(dān)者，才能保障參與者的主動(dòng)權(quán)。

具體而言，公眾參與權(quán)利保障需要從以下幾方面著手：一是出臺(tái)公眾參與的專項(xiàng)行政立法，比如《公眾參與立法決策條例》《聽(tīng)證條例》，或者把“公眾參與決策”納入到未來(lái)的《行政程序法》之中，實(shí)現(xiàn)參與權(quán)的法定化。公眾參與制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義的民主協(xié)商制度，既體現(xiàn)為憲法的實(shí)施制度，即“一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，又能保證公民的參政議政權(quán)，“對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。二是擴(kuò)展公眾參與的法律適用范圍，如公共衛(wèi)生、城市規(guī)劃建設(shè)、義務(wù)教育、食品藥品監(jiān)管、國(guó)有土地征收補(bǔ)償?shù)鹊采婕肮娭卮罄娴念I(lǐng)域，都應(yīng)把公眾參與決策納入立法之中。三是設(shè)置重大公共決策公眾參與清單制度，有效區(qū)分重大決策與一般決策，對(duì)于重大決策事項(xiàng)，把“公眾參與”作為政府決策的必要條件，對(duì)于一般決策事項(xiàng)，把公眾參與作為選擇條件，從而充分保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。四是細(xì)化規(guī)章與地方性法規(guī)的規(guī)定，明確公眾主體的參與權(quán)范圍與政府對(duì)應(yīng)的責(zé)任，保障公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。有些地方政府的相關(guān)規(guī)定有意或無(wú)意地誤讀了“公眾參與”的本義，以“有限參與”替換“有序參與”，導(dǎo)致公眾被代表，無(wú)法表達(dá)民意⑨，相關(guān)法規(guī)一定要杜絕此類變相適法、濫用公權(quán)的行為。

2.完善公眾參與程序，暢通公眾參與渠道

實(shí)體的參與權(quán)如果沒(méi)有程序機(jī)制提供平臺(tái)和渠道，只能導(dǎo)致權(quán)利的虛化。鑒于我國(guó)《行政程序法》尚未出臺(tái)、正當(dāng)程序的法律價(jià)值弱化的現(xiàn)實(shí)，公眾參與政府決策程序需要借助于各種程序機(jī)制的強(qiáng)化。

正當(dāng)合理的參與程序應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)目標(biāo)：其一，決策信息能夠最有效地向公眾進(jìn)行表達(dá)，滿足公眾應(yīng)當(dāng)能夠知曉決策信息的要求；其二，公眾意見(jiàn)能夠順利地被決策者匯集、分析和歸納；其三，公眾參與形式多樣化，形成決策分類模式，不同決策的參與機(jī)制要有不同的設(shè)計(jì)，如相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c形式、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的參與形式、民意的調(diào)查形式等。

綜上所述，現(xiàn)今的公眾參與程序可以從以下幾個(gè)方面加以完善：一是政府決策信息公開(kāi)、透明，保障公眾享有充分的知情權(quán)。政府應(yīng)健全和完善公共信息平臺(tái)，及時(shí)更新政府網(wǎng)站信息，對(duì)于涉及公眾利益的重大事項(xiàng)，以書(shū)面送達(dá)、報(bào)刊媒介宣傳等多種方式保證公眾知悉相關(guān)決策。二是完善公眾參與決策的代表遴選機(jī)制，采用自愿和推薦相結(jié)合、兼顧行業(yè)差異性、吸收弱勢(shì)群體代表、保證遴選時(shí)間等措施，真正吸引那些有主觀意愿和獨(dú)立見(jiàn)解、能捍衛(wèi)正義的公民積極廣泛參與。三是規(guī)范聽(tīng)證程序，保障聽(tīng)證實(shí)效。如何避免走過(guò)場(chǎng)式的聽(tīng)證，是當(dāng)前公眾參與的最大問(wèn)題。聽(tīng)證制度應(yīng)以充分聽(tīng)取民意為目標(biāo)，規(guī)范聽(tīng)證流程，讓決策機(jī)關(guān)以外的機(jī)構(gòu)主持聽(tīng)證會(huì)，決策者應(yīng)當(dāng)充分說(shuō)明決策理由，詳細(xì)解答公眾提問(wèn)，積極回應(yīng)公眾質(zhì)疑。四是創(chuàng)新公眾參與的方式，拓展公眾參與的廣度。除了聽(tīng)證制度之外，決策機(jī)關(guān)還應(yīng)不斷創(chuàng)新公眾參與的方式，利用各種新型網(wǎng)絡(luò)信息媒介吸引更多公眾參與政府決策，以網(wǎng)絡(luò)議政、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)民意見(jiàn)征集等各種方式，鼓勵(lì)公眾廣泛參與政府決策。

3.強(qiáng)化參與責(zé)任機(jī)制，重塑政府決策理念

由于政府決策中政府與公眾的信息不對(duì)稱、地位不對(duì)等、訴求不一致，導(dǎo)致政府追求公共效率、公眾關(guān)注利益得失，決策過(guò)程類似于博弈，但更多情況下，公眾居于弱勢(shì)地位，政府的主導(dǎo)性更強(qiáng)。強(qiáng)化公眾參與政府決策的實(shí)效，最大阻力其實(shí)不是來(lái)自于公眾，而是來(lái)自于各級(jí)政府。決策權(quán)不僅是政府的公共權(quán)力，也是其公共責(zé)任，具有權(quán)責(zé)一致性。決策權(quán)也是間接民主的產(chǎn)物，是公眾將公共權(quán)力委托給政府行使的同時(shí)，要求政府必須承擔(dān)的責(zé)任。而將公眾參與的立法精神轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，同樣需要政府樹(shù)立民主決策的理念，自覺(jué)自愿地啟動(dòng)公眾參與決策的機(jī)制。但是，若光靠政府的自我意識(shí)和觀念，顯然驅(qū)動(dòng)力不足、積極性不高，需要強(qiáng)化政府民主決策的責(zé)任機(jī)制。

強(qiáng)化政府民主決策的責(zé)任機(jī)制，可從以下幾個(gè)方面努力：一是確立重大決策公眾參與的監(jiān)督機(jī)制，使公眾參與成為政府決策的必經(jīng)程序，作為績(jī)效考核的內(nèi)容，啟動(dòng)相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，避免決策不當(dāng)和決策違法。二是規(guī)定決策說(shuō)明理由制度，當(dāng)決策結(jié)果明顯不利于利益相關(guān)人時(shí)，除法律特殊規(guī)定之外，應(yīng)向相對(duì)方說(shuō)明決策的事實(shí)因素、相關(guān)依據(jù)，保障相對(duì)方的異議權(quán)和相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)。三是完善決策結(jié)果的反饋機(jī)制和事后評(píng)估機(jī)制，不僅決策前應(yīng)公開(kāi)所有相關(guān)信息，決策之后更應(yīng)把相關(guān)信息和決策結(jié)果公之于眾，堅(jiān)持決策“有因有果、有頭有尾、善始善終”，全程能夠納入公眾監(jiān)督的視野。對(duì)于決策結(jié)果是否采納公眾意見(jiàn)和決策的科學(xué)性與正當(dāng)性，應(yīng)確立決策事后評(píng)估機(jī)制，建立重大決策終身追究制度，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)機(jī)制⑩。

4.提升公眾法律意識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與熱情

政府決策的科學(xué)與民主，不光需要政府開(kāi)門辦公、笑臉迎客，更需要公眾懷有極高的民主熱情，積極參與，營(yíng)造政府與民眾平等協(xié)商、互相包容的良性互動(dòng)氛圍。

法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)動(dòng)力源自于公眾的法律意識(shí)和守法精神，形成法治國(guó)家與法治社會(huì)的二元互動(dòng)與共同發(fā)展。只有公眾的法治意識(shí)的覺(jué)醒、權(quán)利意識(shí)的勃興、公民文化的營(yíng)造，公眾參與決策這一中國(guó)特色的協(xié)商民主體制才會(huì)具有更多的民意基礎(chǔ)，而這一歷程必然是一條漫漫之路。

就目前而言，公眾法律意識(shí)與政治參與熱情的培育需要從以下幾方面著手：一是進(jìn)行普法宣傳活動(dòng)，促進(jìn)公眾參與決策的相關(guān)法規(guī)的普及和宣傳，讓公眾知曉參與權(quán)，明確自己的主體地位，認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策關(guān)乎其切身利益。二是公民文化的良性培育，塑造適格的“好公民”。美國(guó)學(xué)者阿爾蒙德闡釋過(guò)“什么是好公民”的概念，他認(rèn)為，“如果一個(gè)人認(rèn)為他與國(guó)家的全部關(guān)系就是他扮演臣民的角色，那他就是一個(gè)臣民，而不是一個(gè)公民?！薄昂霉褚e極參與政治，把參與作為一種義務(wù)。有效的民主政治正是依靠個(gè)人在本地方參與的能力，因?yàn)橹挥性诋?dāng)?shù)?，個(gè)人才能產(chǎn)生一種對(duì)政治事務(wù)當(dāng)家作主的感覺(jué)。”[8]三是實(shí)行參與決策的激勵(lì)機(jī)制，除了給予決策參與者一定的交通和餐補(bǔ)費(fèi)用之外，對(duì)于相關(guān)建議被決策采納的參與者還要給予額外的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以帶動(dòng)更多人積極參與政府決策。此外，激勵(lì)機(jī)制也容易形成一種良性互動(dòng)的決策氛圍，激發(fā)各方的合作積極性?！凹?lì)機(jī)制的理性與價(jià)值，正是體現(xiàn)于使行政主體與相對(duì)方之間的理性對(duì)話成為可能，從而實(shí)現(xiàn)行政預(yù)期的增植?！盵9]四是鼓勵(lì)和扶植非政府性質(zhì)的社會(huì)公益組織，參照比較成熟的環(huán)保公益組織的模式，在更多領(lǐng)域發(fā)展壯大民間公益組織。可以賦予公益組織“公眾代言人”的地位，保障公益組織的公益訴訟資格，由其代表公眾表達(dá)利益訴求，維護(hù)公眾權(quán)利。

“民主是陀螺，必須不停地抽動(dòng)它，它才會(huì)轉(zhuǎn)起來(lái)?！盵2]7公眾參與決策的過(guò)程也是開(kāi)啟民智、普及民主、惠及民情、關(guān)注民生的過(guò)程?！傲挤ㄉ浦巍辈粌H要滿足良法的要求，更需要在實(shí)踐層面真正發(fā)揮良法的實(shí)效。相信隨著公眾參與決策的有序化、漸進(jìn)化，以及公眾民主意識(shí)的勃興、參與熱情的高漲，一種理性、包容、和諧的國(guó)家與社會(huì)共治氛圍將會(huì)呈現(xiàn)于我們面前。

注釋：

①參見(jiàn)周光輝：《推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑：決策民主化》(載《理論探討》，2014年第5期)。

②參見(jiàn)王錫鋅：《公眾參與和行政過(guò)程——一個(gè)理念和制度分析的框架》(中國(guó)民主法制出版社，2007年版)。

③參見(jiàn)董新宇，楊立波，齊璞：《環(huán)境決策中政府行為對(duì)公眾參與的影響研究——基于西安市的實(shí)證分析》(載《公共管理學(xué)報(bào)》，2018年第1期)。

④截至2014年9月底，中國(guó)已經(jīng)制定現(xiàn)行有效的行政法規(guī)737件、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章2856件、地方政府規(guī)章8909件。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院法制工作辦公室：《推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的工作情況和成就》(http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2014-11/06/content_33986051.htm)。

⑤參見(jiàn)肖澤晟：《從公眾參與到利益衡量和理由說(shuō)明：重大公共資源配置行政決策程序法治化的方向》(載《法學(xué)雜志》，2013年第9期)。

⑥比如，2010年10月21日銀川市水價(jià)聽(tīng)證會(huì)，公民對(duì)遴選代表提出異議：消費(fèi)者協(xié)會(huì)推薦代表和部門推薦代表，都不是按照代表遴選的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)選定，其中消費(fèi)者協(xié)會(huì)遴選的代表除了自家成員，還有和消費(fèi)者協(xié)會(huì)關(guān)系密切的成員。參見(jiàn)許玉鎮(zhèn)：《論公眾參與政府決策的代表遴選機(jī)制》(載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第6期)。

⑦2006年，廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒廠取得廣州市規(guī)劃局下發(fā)的項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)。2009年，廣州市政府決定在番禺區(qū)大石街會(huì)江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處建立生活垃圾焚燒發(fā)電廠，計(jì)劃于2010年建成并投入運(yùn)營(yíng)。2009年10月，番禺大石數(shù)百名業(yè)主發(fā)起簽名反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的抗議活動(dòng)；11月，CCTV公開(kāi)報(bào)道廣州番禺垃圾焚燒廠這一全國(guó)性的公共政策事件；12月20日，時(shí)任番禺區(qū)委書(shū)記譚應(yīng)華應(yīng)麗江花園業(yè)主代表邀請(qǐng)，與反對(duì)垃圾焚燒的業(yè)主座談，告知業(yè)主會(huì)江項(xiàng)目已經(jīng)停止。參見(jiàn)“番禺建垃圾焚燒項(xiàng)目事件_全部報(bào)道”(http://news.163.com/special/00013VUU/panyuroll.html)。

⑧參見(jiàn)青鋒：《公眾參與行政立法決策狀況分析》(載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)，2012第6期)。

⑨參見(jiàn)王萬(wàn)華：《重大行政決策中的公眾參與制度構(gòu)建》(載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第5期)。

⑩《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定，“對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”