嚴忠華 王瑋 樊亞寧

摘 要：案件化辦理涉法涉訴信訪作為上海檢察機關(guān)探索推進群眾信訪矛盾化解工作的重要舉措，呈現(xiàn)案件占比低、信訪次數(shù)多、化解難度大等特點。在辦理此類案件中，檢察機關(guān)應嚴格立案標準、規(guī)范辦理流程、明確結(jié)案標準，積極重構(gòu)控申檢察制度體系、完善辦案機制，提升辦理效果，促進涉法涉訴信訪工作的規(guī)范化和法治化，助力提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

關(guān)鍵詞：涉法涉訴信訪 案件化辦理 法治化 社會治理

[基本案情]2019年，控告人張某到上海市浦東新區(qū)人民檢察院（以下簡稱浦東區(qū)院）信訪，反映對公安機關(guān)不立案決定不服，要求立案監(jiān)督。浦東區(qū)院依法受理審查后，認為公安機關(guān)不立案理由不成立，遂通知公安機關(guān)立案。后該案經(jīng)法院審判，判決被控告人倪某某犯故意傷害罪。該立案監(jiān)督案辦結(jié)后，信訪人張某又多次信訪，反映公安機關(guān)在處理倪某某故意傷害案中，未妥善保管張某衣物及衣物內(nèi)的財物，對公安機關(guān)的處理不服，要求檢察機關(guān)監(jiān)督。信訪人張某多次來訪，聲稱無法證實并不等于其個人無損失，如果檢察機關(guān)不幫助解決其個人損失，將繼續(xù)上訪，甚至進京上訪。

因張某該訴求無法導入司法程序辦理，根據(jù)上海市院《關(guān)于規(guī)范信訪終結(jié)案件辦理要求的通知》，浦東區(qū)院控申部門將該案作為控告自辦案件立案辦理。

經(jīng)查，信訪人張某與被控告人發(fā)生沖突后，因張某有精神病史，公安民警將其帶到精神病醫(yī)院檢查治療。在檢查中，張某隨身物品交由公安民警保管。后派出所民警表示已將保管的張某隨身物品返還給張某妻子，并出具了張某妻子接收物品時的領(lǐng)條。但該領(lǐng)條沒有注明所收物品的明細。后承辦檢察官又多次實地調(diào)查取證，但其衣服內(nèi)是否有現(xiàn)金及具體金額已無法查實。在查清相關(guān)事實的基礎(chǔ)上，承辦檢察官沒有一結(jié)了之，而是一直與信訪人保持聯(lián)系，及時告知其辦理進展和結(jié)果，進行釋法說理，了解其疑惑與困難，為息訴息訪工作打下基礎(chǔ)。后查實，張某系退伍軍人，在部隊服役期間受傷，系殘疾人士。張某的妻子長期無工作。張某被倪某某毆打致鼻骨損傷，雖經(jīng)醫(yī)療，但鼻梁未完全復位，其家庭經(jīng)濟的確困難。綜合考慮信訪人情況，最后該案通過公開聽證進行釋法說理，并引導信訪人張某申請國家司法救助，解決其臨時生活困難。最后信訪人張某書面承諾息訴罷訪，并專門寫了感謝信，對檢察機關(guān)的工作表示感謝。

上述案例是浦東區(qū)院對涉法涉訴信訪進行案件化辦理，并取得較好成效的典型案例。2018年初，上海市人民檢察院下發(fā)《關(guān)于規(guī)范信訪終結(jié)案件辦理要求的通知》（以下簡稱《通知》），明確將符合條件的涉法涉訴信訪事項作為控告自辦案件立案進行案件化辦理。兩年來，浦東區(qū)院積極探索將人民群眾控告申訴的信訪事項納入案件化辦理軌道，辦理了一批控告自辦案件，使案件化辦理涉法涉訴信訪逐步走向規(guī)范化。

一、檢察機關(guān)案件化辦理涉法涉訴信訪的基本情況

目前，上海檢察機關(guān)案件化處理的信訪事項包括三類，即決定信訪終結(jié)案件、建議信訪終結(jié)案件和控告自辦案件。其中，決定信訪終結(jié)案件和建議信訪終結(jié)案件依據(jù)《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》的要求辦理?？馗孀赞k案件是指需要由檢察機關(guān)控申部門辦理的其他控告、申訴案件，包括重大、疑難、復雜涉法涉訴信訪案件的穩(wěn)控、息訴、化解等。實踐中，控申檢察部門立案辦理的涉法涉訴信訪大多為控告自辦案件，如前述案例即控告自辦案件。據(jù)統(tǒng)計，2018年-2019年，浦東新區(qū)檢察院立案辦理涉法涉訴信訪案件60件。其主要特點是：

1.涉法涉訴信訪立案數(shù)量呈增長趨勢，占信訪總數(shù)比例不高，但化解難度較大。

以上海浦東新區(qū)檢察院為例，2018年，該院共立案19件 ，2019年共立案42件，同比增長121.1%。由于涉法涉訴信訪立案是群眾信訪事項進入案件程序辦理的標志，不同于信訪事項受理的寬泛性，具有嚴格的準入標準。因此，納入案件化辦理的信訪事項占比不高。2018年-2019年，浦東新區(qū)檢察院共接收各類信訪件（信、訪、網(wǎng)、電）12973件，首次信訪9776件，重復信訪3194件。經(jīng)審查，屬于檢察機關(guān)管轄受理的信訪件共1712件。

其中，符合標準并作為控告自辦案件立案的有60件，立案率為3.5%。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)檢察院案件化辦理的60件信訪案大多為多次信訪，實際信訪次數(shù)達720次，每案平均信訪次數(shù)為12次，信訪件數(shù)占信訪總數(shù)的7.4%，息訴化解難度較大。

2.案件化辦理信訪案件中息訴化解類占比較大。

目前，納入檢察機關(guān)案件化辦理的信訪事項一般分為穩(wěn)控類、息訴化解類和其他類三類。其中穩(wěn)控類信訪案件主要指案件尚在辦理階段，但信訪人采取集體訪、揚言訪、進京訪、纏鬧訪等非正常訪的形式反映訴求。對于此類信訪案件，由于原案尚在辦理中，案件承辦人無法給予信訪人明確答復，也缺乏精力和經(jīng)驗應對非正常信訪情況，因此需要控申部門干警落實穩(wěn)控措施，盡力避免極端事件發(fā)生。息訴化解類信訪案件則是訴訟案件已經(jīng)辦結(jié)，檢察機關(guān)已做出明確處理結(jié)論，但信訪人仍不服，持續(xù)反復信訪的，這類案件往往由控申檢察部門聯(lián)合案件承辦人做好釋法說理、司法救助、穩(wěn)控息訴等工作，推動信訪矛盾化解。其他類信訪案件則是需要立案辦理的其他信訪事項。2018年-2019年，浦東新區(qū)檢察院案件化辦理的60件信訪案件中，穩(wěn)控類20件，息訴化解類28件，其他類12件。如圖一：

3.案件化辦理信訪案件全部為涉法涉訴信訪，公、檢、法、司均有涉及，其中涉檢察機關(guān)占總數(shù)的一半。如圖二和表一：

4.案件化辦理信訪案件涉及刑事類案件為主，涉罪類別以破壞社會主義市場經(jīng)濟罪最多。如圖三。

浦東新區(qū)檢察院在辦理的50件涉刑事類信訪案件中，涉及罪名包括六大類21個具體罪名（涉多罪名案件分別計入），六大類罪占比及具體罪名案件數(shù)如圖四：

據(jù)統(tǒng)計，50件刑事類信訪案件涉及21個具體罪名（如表二），其中涉及非法吸收公眾存款罪的信訪案件最多，共15件，占立案信訪案件總數(shù)的27.8%。其他涉及罪名信訪案件數(shù)較多的為詐騙罪、集資詐騙罪、故意傷害罪和盜竊罪，分別為7件、5件、5件和3件，占比分別為13.0%、9.3%、9.3%和5.6%。

3.其他類信訪案件。其他類信訪案件包括性質(zhì)不明難以歸口，多訴求交織等信訪事項。結(jié)案指標包括，一是通過信訪案件辦理已確定信訪人信訪事項的主辦部門，并已導入相應程序辦理;二是信訪合理信訪訴求已得到解決，信訪人已經(jīng)簽署息訪息訴承諾書，或口頭明確表示不再上訪并由檢察人員通過筆錄等形式記錄在案。

4.歸檔要求。案件辦結(jié)后，承辦人應該參照訴訟案件歸檔工作要求，將這些文書和工作材料及時歸檔保存。如張某信訪案，最后對張某的信訪訴求基本查清，同時經(jīng)過釋法說理、司法救助等多項措施，張某最后承諾息訴罷訪，該案順利結(jié)案。

三、檢察機關(guān)案件化辦理涉法涉訴信訪的思考及完善建議

通過兩年來的探索實踐，上海檢察機關(guān)推動涉法涉訴信訪案件化辦理工作積累了一定經(jīng)驗，并取得了較好效果。但實踐中，由于相關(guān)司法解釋尚未出臺，在立案受理的案件種類、辦案模式、結(jié)案處理和執(zhí)行等方面存在一定的局限性，需要進一步優(yōu)化，推動構(gòu)建案件化辦案規(guī)則體系。

（一）適應涉法涉訴信訪改革，推進涉法涉訴信訪法治化進程

中央政法委于2005年發(fā)布的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第2條規(guī)定：涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。這一規(guī)定主要從辦理機關(guān)入手界定涉法涉訴信訪，具有一定的局限性。對于如何區(qū)分涉法涉訴信訪與普通信訪，理論界有不少觀點。一種比較廣義的觀點認為，只要與法律執(zhí)行有關(guān)的信訪，均屬于涉法涉訴信訪;另一種比較狹義的觀點則認為，只有針對人民法院、人民檢察院等司法機構(gòu)執(zhí)行法律行為的信訪才屬于涉法涉訴信訪。[1]如復旦法學院的郭曉果副教授認為，涉法涉訴信訪是指己經(jīng)由執(zhí)法或司法機關(guān)受理，或者己經(jīng)進入訴訟程序的案件，由于信訪人對執(zhí)法或司法機關(guān)的作為和不作為所提出的申訴或控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級機關(guān)投訴或者尋求法律程序之外的信訪途徑。[2]一般來說，學術(shù)界對涉法涉訴信訪的界定比較傾向于第二種較狹義的觀點。

中央政法委提出涉法涉訴信訪改革以來，法治化一直是其中的重頭戲。為貫徹涉法涉訴信訪改革的法治化要求，最高人民檢察院下發(fā)了《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序?qū)嵤┺k法》《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》等辦法。值得注意的是，這一系列辦案規(guī)范，最高人民檢察院均以“控告申訴”替代“涉法涉訴信訪”，表現(xiàn)出極大的司法機關(guān)辦理相關(guān)事項去信訪化的決心。

筆者認為，檢察機關(guān)適應新時代信訪法治化改革的要求，針對實踐中遇到的困惑和問題，需要從應然與實然相結(jié)合的角度，重構(gòu)控告申訴檢察制度體系，而信訪事項案件化將成為檢察機關(guān)辦理涉法涉訴信訪的主要路徑。

（二）貫徹司法基本原則，完善案件化辦理涉法涉訴信訪工作機制，提升涉法涉訴信訪法治化水平

案件質(zhì)量是司法的生命線，這也同樣適用于信訪案件辦理?，F(xiàn)行辦案模式針對涉法涉訴信訪工作對象的特殊性，將信訪行政化處置方式與司法辦案模式進行一定的整合，但辦案流程還比較粗線條，整體性、精細化和可操作性還有待加強。

一是構(gòu)建形式理性化的案件化辦理程序。法治社會強調(diào)規(guī)則治理，司法制度符合形式理性的要求。涉法涉訴信訪作為信訪在司法程序中作用的產(chǎn)物，其運作必須符合司法程序現(xiàn)代化的特性。因此，辦理涉法涉訴信訪的程序應符合訴訟制度形式理性化的要求，即法律體系的完整和諧性、規(guī)范的嚴謹性、終結(jié)程序的理性化、訴訟法律實現(xiàn)的效益化。[3]法律體系的完整和諧性是指文本應當統(tǒng)一、完整且科學。規(guī)范的嚴謹性要求改變目前制定的終結(jié)辦法中的相互沖突和矛盾的現(xiàn)狀。終結(jié)程序的理性化要求營造一個相對獨立于外部環(huán)境的獨立空間，這個空間應排除其他機關(guān)和上級領(lǐng)導的交辦、轉(zhuǎn)辦，依據(jù)當事人訴求是否有理，證據(jù)是否充分等作出決定。訴訟法律實現(xiàn)的效益化主要體現(xiàn)為通過程序法治化的改造實現(xiàn)當事人有序參加，并在程序運行過程中各方均有機會平等地表達意見，提供證據(jù)，最終實現(xiàn)糾紛的解決，實現(xiàn)當事人息訴罷訪。

二是以訴訪分離為基本原則，實體性審查立案必要性。目前，上海檢察機關(guān)基于檢察機關(guān)涉法涉訴信訪工作實踐的需要，發(fā)布了控告申訴檢察部門可立案辦理的信訪案件 “正面清單”，但是分類列舉的方式無法滿足當事人對信訪救濟的依賴，信訪人主體不確定、訴求多元和信訪時效的不可控，以及信訪人在利己思想驅(qū)動下表達訴求方式的無序化，一定程度上制約了控告申訴辦案程序正義的實現(xiàn)。

首先，涉法涉訴信訪應該明確界分“訴”“訪”，分類別確定立案標準。“訴”可以指訴權(quán)或者訴訟權(quán)利，是一種由憲法保障并通過具體法律予以確認并具體規(guī)定的權(quán)利，具體表現(xiàn)為在訴訟程序中享有的各項權(quán)利，其整個運作都發(fā)生在司法程序的過程之中。具體包括信訪所涉案件正在訴訟程序過程之中，如正在審理或執(zhí)行中，信訪者反映的信訪訴求尚未進入到訴訟程序之中，但該訴求可以通過行使相應的訴訟權(quán)利得到救濟，如起訴、上訴、申請再審、異議、復議、申訴等，以上事項屬于“訴”。而“訪”則是指脫離了訴訟程序，并由訴訟程序衍生的，其主要目的是以保障公民政治參與、民主監(jiān)督為目的的民主性權(quán)利。具體包括相關(guān)司法處理決定已走完監(jiān)督、申訴等救濟程序，信訪人仍然不服的。

其次，要針對不同類別確定不同的立案標準。對于“訴”，控申檢察部門一般不需要立案辦理，只要積極引導信訪人，引“訪”到“訴”，導入正常的救濟程序。但是，對于本院辦理的訴訟案件，當事人出現(xiàn)纏鬧訪、群體訪、進京訪、自傷自殘等非正常信訪行為，處于穩(wěn)控目的，特殊時期可以以穩(wěn)控類信訪案件立案，落實穩(wěn)控措施。對于“訪”，則主要從立案必要性考察，對于信訪人法律救濟程序已經(jīng)走完，其信訪訴求在“法律之外，情理之中”的，應立案辦理。

最后，應遵循訴訟案件的辦案模式。進入案件化辦理的信訪不同于一般信訪，它是檢察處理決定和法律監(jiān)督意見與信訪結(jié)合的特殊產(chǎn)物。因此其辦案模式應遵循訴訟案件的辦理模式。辦理中，承辦人可以調(diào)閱案卷材料、接訪談話、詢問核實、查詢咨詢;對在事實、證據(jù)和法律適用上，信訪人與原案處理決定機關(guān)存在重大分歧的或因案件外緣由而纏鬧訪的，可以邀請“公信人士”參與案件審查;案件承辦人針對信訪事項完成調(diào)查、審查工作，認為案件符合結(jié)案標準的，應當在規(guī)定期限屆滿前制作《控告自辦案件報告》，拿出處理意見提交審批或?qū)徸h，制作相應的法律文書送達信訪人。[4]

（三）堅持以人民為中心的工作理念，提升涉法涉訴信訪案件化辦理效果

做好涉法涉訴信訪是檢察機關(guān)參與社會治理的重要體現(xiàn)。在案件化辦理涉法涉訴信訪過程中，檢察機關(guān)應主動作為，既要依法發(fā)揮法律監(jiān)督職責，做到有錯必究、公正司法;又要通過組織公開聽證、公開答復，吸納社會力量參與檢察工作，提升社會效果。同時，應對確有困難需要繼續(xù)幫扶的信訪人，及時開展幫扶救濟工作，使其基本生活得到保障，及時傳遞檢察溫度，感受司法關(guān)懷。

一是強化承辦檢察官的責任落實。信訪事項轉(zhuǎn)化為控告申訴案件辦理后，必將強化員額檢察官的辦案責任，充分調(diào)動檢察官的工作積極性，使其更加注重辦案過程中的矛盾化解。筆者認為，控告申訴檢察部門檢察官對人民群眾提出的控告申訴，應重點圍繞是否有事實、法律依據(jù)及程序的正當性進行審查判斷。辦結(jié)時，承辦檢察官應將事實依據(jù)、證據(jù)情況、法律法規(guī)逐一釋明，并運用通俗易懂的語言，促使信訪當事人理解和接受，并按相關(guān)程序進行答復。同時，對發(fā)現(xiàn)的辦案過程中存在的司法瑕疵或錯誤，可以運用檢察建議、糾正違法通知書的方式進行監(jiān)督糾正，使涉法涉訴信訪改革的“紅利”在控告申訴環(huán)節(jié)得以釋放，切實維護當事人的合法權(quán)益。

二是注重運用公開審查方式，增強辦案工作的透明度和社會參與度。將涉法涉訴信訪納入案件化辦理后，要注重堅持和落實“宜公開、盡公開”的公開審查原則，積極運用“當事人+檢察官+公信人士”三方參與的訴訟化辦案模式，邀請法律、醫(yī)學、心理學等專業(yè)背景的人大代表、政協(xié)委員、公益律師、人民調(diào)解員、人民監(jiān)督員等參加案件的公開聽證、公開答復，客觀公正地對檢察機關(guān)的處理決定、監(jiān)督結(jié)論等作出評判，并運用提問、答疑等方式進行釋法明理，及時消解信訪人對檢察機關(guān)的抵觸情緒，促進矛盾化解，贏得社會公眾對控告申訴檢察工作的理解和支持。

三是注重提升辦案效果，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從司法實踐看，涉法涉訴信訪反映的問題往往相互交織。因此，檢察機關(guān)在案件化辦理涉法涉訴信訪案件中，要積極協(xié)調(diào)各方，爭取支持，努力實現(xiàn)辦案政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。一方面，對涉及民生、穩(wěn)控、教育等涉法涉訴信訪問題，要在依法辦理的同時，加強與政府相關(guān)職能部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，對生活確有實際困難的信訪人員，建議相關(guān)部門落實必要的幫扶救濟措施。另一方面，要立足檢察職能，對辦案中發(fā)現(xiàn)的一類問題或社會治理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，深入分析原因，及時向上級機關(guān)或相關(guān)職能部門提出有針對性的建議和對策，做到辦理一案、治理一片，更好體現(xiàn)在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的檢察擔當。

注釋：

[1]參見陳棟：《我國涉法涉訴信訪法律化研究》，寧波大學2017年碩士專業(yè)學位論文庫。

[2]參見郭曉果：《涉法涉訴信訪法律問題研究》，《法學研究》2010年第5期。

[3]參見公丕祥主編：《中國法制現(xiàn)代化的進程》（上卷），中國人民公安大學出版社1991年版，第341-343頁。

[4]參見殷勇忠：《涉檢信訪案件化辦理的實踐探索》，《檢察日報》2019年2月12日。