王維

【摘要】隨著改革的推進(jìn)，村莊規(guī)劃從城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，過渡到國土空間規(guī)劃體系，愈發(fā)受到重視。而村莊規(guī)劃作為體現(xiàn)村民利益的規(guī)劃，實(shí)踐以來，公眾參與積極性并不高，究其原因，推動(dòng)公眾參與的機(jī)制并未搭建完善，為此，本文結(jié)合社會(huì)資本理論，以期在公眾參與應(yīng)用和體系構(gòu)建策略方面提供社會(huì)資本方面的思考和建議。

【關(guān)鍵詞】村莊規(guī)劃;社會(huì)資本;公眾參與

村莊規(guī)劃要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重村民意愿，村莊規(guī)劃的編制實(shí)施離不開公眾參與。2019年5月29日發(fā)布的《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中明確：“動(dòng)員、組織村民以主人翁的態(tài)度，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)積極參與村莊規(guī)劃編制”、“激勵(lì)引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制。支持投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作”。

然而，我國村莊規(guī)劃決策整體上仍以政府主導(dǎo)，公眾參與只是象征性的參與，公眾的積極性并不高?；谶@一現(xiàn)狀，本文從社會(huì)資本角度分析公眾參與策略。

1、社會(huì)資本概念

首次明確并系統(tǒng)闡述社會(huì)資本概念的是皮埃爾·布迪厄，他認(rèn)為，社會(huì)資本是“實(shí)際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，這一網(wǎng)絡(luò)為大家所共同熟悉和公認(rèn)，而且或多或少是被制度化的”[1]。

詹姆斯·科爾曼認(rèn)為：“社會(huì)資本是一種其所有者擁有的以其所處空間為范圍，以其所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)為中心的資源或資產(chǎn)”[2]，布朗在科爾曼的基礎(chǔ)上，明確了權(quán)利人的層次：微觀、中觀、宏觀[2]。

林南、福山等學(xué)者也對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了研究，但羅伯特·普特南對(duì)社會(huì)資本的研究深受廣泛關(guān)注。普特南認(rèn)為，社會(huì)資本是“社會(huì)組織的特征，如網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范，它們有利于互利的行動(dòng)與合作” [3]。波茨提出了普特南未提及的社會(huì)資本負(fù)面作用，包括“排除圈外人、對(duì)團(tuán)體內(nèi)部成員要求過多、限制成員個(gè)人自由和需要用規(guī)范消除差異” [2]。

普特南的社會(huì)資本概念中，認(rèn)為，作為基礎(chǔ)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分為正式和非正式兩種，非正式網(wǎng)絡(luò)更具自發(fā)性和靈活性，正式網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為社團(tuán)參與，分為橫向和垂直兩種，橫向網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系地位、權(quán)力相同的行為者，垂直網(wǎng)絡(luò)是不平等行為者結(jié)合到不對(duì)稱的等級(jí)和依附關(guān)系中，垂直網(wǎng)絡(luò)不能維系社會(huì)信任[4];“普遍的互惠規(guī)范是一種具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本。遵守了這一規(guī)范的共同體，可以更有效地約束投機(jī)，解決集體行動(dòng)問題” [5];“社會(huì)信任能夠從這樣兩個(gè)相互聯(lián)系的方面產(chǎn)生：互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)”? [5]。

2、社會(huì)資本對(duì)公眾參與應(yīng)用策略

運(yùn)用社會(huì)資本理論，并進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)系、發(fā)揮社會(huì)資本正向作用、引入反饋和信息共享機(jī)制，推動(dòng)公眾參與民主有效。

2.1構(gòu)建公眾參與網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系

在不對(duì)等的垂直網(wǎng)絡(luò)外，構(gòu)建橫向公眾參與網(wǎng)絡(luò)，兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)，需要增加聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特別是橫向網(wǎng)絡(luò)，需要建立其利益代表機(jī)構(gòu)，最終形成兩者的互動(dòng)及制約，并通過非正式網(wǎng)絡(luò)與正式橫向公眾參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合，推動(dòng)公眾參與和村莊規(guī)劃緊密銜接。

2.2建立互惠規(guī)范，規(guī)避負(fù)面作用

政府、村民組織、相關(guān)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)之間，通過社會(huì)資本形成的有效互惠規(guī)范，提供便利的同時(shí)限制行動(dòng)，與行政制度共同發(fā)揮規(guī)避投機(jī)、權(quán)力尋租、外部不經(jīng)濟(jì)等的負(fù)面作用，維護(hù)公眾利益與公平公正，保障并提升公眾參與的權(quán)力。

社會(huì)資本更多的是一種集體行為，個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)給予兼顧，特別是弱勢(shì)群體，互惠規(guī)范在集體利益中，是有可能損害到少數(shù)人利益的。為此，村莊規(guī)劃需要納入救濟(jì)制度，維護(hù)弱勢(shì)群體和少數(shù)人的合法權(quán)益，減少社會(huì)資本的負(fù)面作用。

2.3確立反饋與信息共享機(jī)制，促進(jìn)信任

在村莊規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施等階段，實(shí)現(xiàn)公眾全過程參與，通過各種先進(jìn)手段，保障公眾及時(shí)掌握和查詢信息，公眾需求、意見及時(shí)收集和反饋，與公眾參與網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范共同推動(dòng)社會(huì)信任，為此，一是建立信息收集與共享機(jī)制，二是要建立反饋機(jī)制。

3、公眾參與體系構(gòu)建策略

基于上述分析，公眾參與體系構(gòu)建應(yīng)注重以下策略：

3.1重視公眾參與的社會(huì)主體構(gòu)建，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系

在公眾參與的實(shí)際中，更多的權(quán)力在政府，致使公眾這一主人翁地位不明顯。體系構(gòu)建需注重橫向網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)社會(huì)主體參與村莊規(guī)劃的機(jī)會(huì)和權(quán)利，橫向的社會(huì)主體包括企業(yè)、相關(guān)團(tuán)體、村民組織等。

在網(wǎng)絡(luò)體系中，選擇能夠在公眾參與中實(shí)現(xiàn)橫向、垂直網(wǎng)絡(luò)的良好互動(dòng)的村民組織或者中立的社會(huì)團(tuán)體作為紐帶，規(guī)避村民規(guī)劃知識(shí)不足，也能夠表達(dá)公眾意愿，服務(wù)公眾。

3.2公眾參與互惠規(guī)范與行政制度構(gòu)建公眾參與保障體系

公眾參與的互惠規(guī)范是一種社會(huì)資本作用下形成的“契約”，社會(huì)主體的參與，促使政府、村民組織、企業(yè)、相關(guān)團(tuán)體等各方之間形成參與機(jī)制，與行政制度一起，實(shí)現(xiàn)資源合理利用，保障公眾利益。政府應(yīng)建立救濟(jì)渠道，維護(hù)個(gè)體及弱勢(shì)群體利益。

3.3運(yùn)用先進(jìn)手段實(shí)現(xiàn)信息共享和反饋，促進(jìn)公眾信任

現(xiàn)行我國公眾主要參與村莊規(guī)劃的手段為調(diào)查問卷、訪談、座談會(huì)以及村民會(huì)議等，規(guī)劃信息獲取主要為村內(nèi)公示等，最終的效果并未覆蓋大多數(shù)公眾參與進(jìn)來。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，大多數(shù)村莊呈現(xiàn)人員外流，老人兒童等留守在村內(nèi)。村莊規(guī)劃的公眾參與需要結(jié)合實(shí)際選擇高效溝通手段，沒有暢通的信息共享與反饋渠道，信任難以建立。

通過政府主導(dǎo)、社會(huì)主體參與，加強(qiáng)駐村規(guī)劃師制度、規(guī)劃志愿者、村莊規(guī)劃圖文模型公示、宣講等讓公眾學(xué)習(xí)和獲取信息，結(jié)合時(shí)代特征和技術(shù)發(fā)展，創(chuàng)造性地提出多渠道、多手段的信息共享與反饋模式，主動(dòng)搭建平臺(tái)，如運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，通過論壇、通訊軟件、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)手段，構(gòu)建村莊規(guī)劃信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息收集、共享與反饋更加高效、暢通。

總結(jié)：

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，村莊規(guī)劃將起引領(lǐng)和基礎(chǔ)作用，運(yùn)用社會(huì)資本理論，推動(dòng)公眾參與的積極性，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的密切聯(lián)動(dòng)，會(huì)大力促進(jìn)村莊規(guī)劃在資源利用、維護(hù)公平、高效實(shí)施等方面更加行之有效，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

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