楊開元

【摘 要】為有效規(guī)范地方政府舉債，切實(shí)化解財政金融風(fēng)險，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），各地方政府應(yīng)按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，深入貫徹實(shí)施預(yù)算法，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。依原稿剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務(wù)；地方政府新發(fā)生或有債務(wù)要嚴(yán)格限制在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并要根據(jù)合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。對沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預(yù)算收入償還，納入一般公共預(yù)算管理；對有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，納入政府性基金預(yù)算管理。這對平臺公司的轉(zhuǎn)型升級提出了新的要求。

【關(guān)鍵詞】政府融資平臺；隱性債務(wù)；整合重組；金融風(fēng)險；平臺公司

近年來，政府隱性債務(wù)的不斷激增，其償債風(fēng)險日益凸顯，中央和省級政府出臺了一系列關(guān)于投融資平臺公司轉(zhuǎn)型的相關(guān)文件，要求平臺公司剝離地方政府融資職能進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。目前，大多數(shù)地市政府已啟動政府平臺公司轉(zhuǎn)型的相關(guān)工作，其多以組建市級投資集團(tuán)、整合重組優(yōu)質(zhì)資源的方式，推進(jìn)國有資本的投資管理和產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展。

一、政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型勢在必行

2010年以來，從中央到地方陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于推進(jìn)政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型的文件。包括：國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），要求抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，并加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理；國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營；財政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財預(yù)〔2017〕50號，要求：加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資；財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金[2018]23號），要求：不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款；河南省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的意見》（豫發(fā)〔2014〕25號），要求以功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，通過改組國有企業(yè)集團(tuán)、整合劃撥企業(yè)股權(quán)、實(shí)施戰(zhàn)略重組、新建等方式，改組或組建國有資本投資公司和運(yùn)營公司。

上述政策的核心均是轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化市場功能，規(guī)范融資行為。具體講，就是加強(qiáng)管理、健全機(jī)制、完善平臺，通過改組、整合、重組或新建等方式，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)，并以此依法合規(guī)開展市場化融資。因此，抓好政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型，既是貫徹黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署的具體行動，也是積極適應(yīng)改革形勢、努力謀求自身發(fā)展的客觀要求。

二、融資平臺公司轉(zhuǎn)型優(yōu)勢及面臨的問題

綜合來看，雖然融資平臺公司的轉(zhuǎn)型有著既成的優(yōu)勢，但同時也面臨了一定的現(xiàn)實(shí)問題。就優(yōu)勢而言，融資平臺公司有著較為扎實(shí)的組織基礎(chǔ)。首先，融資平臺公司與政府部門及金融機(jī)構(gòu)結(jié)合緊密，有扎實(shí)的組織基礎(chǔ)，其熟悉區(qū)域環(huán)境及項(xiàng)目情況，有利于轉(zhuǎn)型后獲取優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營性項(xiàng)目。其次，融資平臺公司在項(xiàng)目包裝和金融運(yùn)作方面有著較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這為后續(xù)的轉(zhuǎn)型積累了一定的人才儲備。就面臨的問題而言，政府融資平臺公司以政府信用背書，承擔(dān)融資償債職能，在轉(zhuǎn)型過程中主要面臨金融資本、組織結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型方向三個方面的問題。

（一）金融資本問題

第一，存量債務(wù)償還問題。財預(yù)[2014]351號要求，除地方政府債券和清理甄別認(rèn)定的2014年年末非政府債券形式存量的政府債務(wù)之外，地方政府不再對投融資平臺公司的債務(wù)負(fù)責(zé)；平臺公司在厘清界定以外部分，需要承擔(dān)存量債務(wù)償還的壓力。

第二，融資結(jié)構(gòu)單一，現(xiàn)金流不足。目前，銀行貸款是政府平臺公司的主要融資渠道，且多以“借新還舊”解決貸款期限的錯配問題，這在一定程度上加劇了平臺公司現(xiàn)金流不足問題。

（二）組織結(jié)構(gòu)問題

第一，公司運(yùn)營方面。目前平臺公司主要以替政府融資為主要職能，而轉(zhuǎn)型后的平臺公司則必須獨(dú)立運(yùn)營，并要以公司自身發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益為根本，不再承辦政府公益性項(xiàng)目。

第二，人事任免、績效考核問題。轉(zhuǎn)型平臺公司人事任免要以市場化聘任為主，從而實(shí)現(xiàn)公司領(lǐng)導(dǎo)的去行政化，另外必須完善和加強(qiáng)績效考核和獎懲制度。

（三）轉(zhuǎn)型方向問題

目前，平臺公司大多不承擔(dān)具體的經(jīng)營業(yè)務(wù)，進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型首先需確定的是經(jīng)營方向的問題。因此，當(dāng)政府所屬平臺公司根據(jù)當(dāng)前業(yè)務(wù)進(jìn)行整合重組后，需通過研究確定轉(zhuǎn)型后新組建的投資集團(tuán)各下屬公司的主營業(yè)務(wù)發(fā)展方向。

三、平臺公司轉(zhuǎn)型基本流程

（一）組建工作組

成立政府平臺公司整合重組領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，由常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，實(shí)質(zhì)性管理平臺公司的相關(guān)局委為組員，統(tǒng)籌推進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組需定期召開協(xié)調(diào)會，從而在督促工作進(jìn)度的同時解決工作推進(jìn)過程中遇到的問題。

（二）厘清平臺公司有效資產(chǎn)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

首先，要聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府所屬平臺公司進(jìn)行債權(quán)債務(wù)清查，統(tǒng)計(jì)各平臺公司相關(guān)資產(chǎn)；其次，要妥善處置存量債務(wù)，注銷空殼公司、純?nèi)谫Y平臺公司，將低效資源、債務(wù)剝離到專門債務(wù)管理公司，由該公司對債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理；最后，要嘗試以發(fā)行地方債券和資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行償債，要加快債務(wù)置換，將短期、高利率的債務(wù)置換成長期、低利率的政府債券，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，同時可通過PPP、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金等方式對有條件的項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)重構(gòu)。

（三）結(jié)合實(shí)際，確定平臺公司業(yè)務(wù)發(fā)展方向

要加強(qiáng)資產(chǎn)重組，組建政府所屬投資集團(tuán)，統(tǒng)籌實(shí)施整合區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源，下設(shè)各業(yè)務(wù)版塊公司，做好資本運(yùn)作及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，分析基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，交通運(yùn)輸、物流產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)產(chǎn)業(yè)，作為平臺公司轉(zhuǎn)型后的發(fā)展方向。

組建基礎(chǔ)設(shè)施版塊公司?；A(chǔ)設(shè)施版塊公司主要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營管理，其業(yè)務(wù)涵蓋供水、污水處理、集中供熱、燃?xì)鈨\(yùn)、通信等投資建設(shè)，河道綜合治理、市政公用事業(yè)運(yùn)營養(yǎng)護(hù)，政府重大投資項(xiàng)目代建等業(yè)務(wù)也是基礎(chǔ)設(shè)施板塊公司的主營業(yè)務(wù)所在。

組建交通運(yùn)輸、物流產(chǎn)業(yè)版塊公司。結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢，平臺公司可在交通運(yùn)輸及物流產(chǎn)業(yè)方面考慮組建版塊公司，對此可投資或以參控股的形式投資建設(shè)物流園、城際鐵路、城鄉(xiāng)公交、充電樁等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并可拓展汽車設(shè)備檢修、機(jī)械租賃、園區(qū)及公交廣告推廣等業(yè)務(wù)。

組建文化旅游版塊公司。依托區(qū)域內(nèi)文化旅游等現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，整合后平臺公司可將旅游項(xiàng)目協(xié)同發(fā)展，并由此組建文化旅游版塊公司。對此，平臺公司可投資建設(shè)旅游公共服務(wù)設(shè)施，或委托專業(yè)化公司運(yùn)營管理，從而打造地區(qū)政府新的旅游名片。

組建房地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)版塊公司。依托區(qū)位優(yōu)勢，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)入住，以承建產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主要業(yè)務(wù)組建房地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)版塊公司。

（四）建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度

平臺公司轉(zhuǎn)型后能否實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，其中企業(yè)制度最為關(guān)鍵。一是要建立以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)；二是人事任免要以市場選聘為主，對此要建立職業(yè)經(jīng)理人制度；三是要完善薪酬和績效考核制度，員工要能上能下、能進(jìn)能出，收入能增能減，堅(jiān)決消除公司內(nèi)部管理行政化。

四、轉(zhuǎn)型平臺公司發(fā)展思路

平臺公司的轉(zhuǎn)型既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。因此，平臺公司要審視自身有利條件，結(jié)合地方經(jīng)營性項(xiàng)目的目實(shí)際情況，尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展的突破口。

（一）依靠專業(yè)屬性，深挖國企背景資源

平臺公司依托政府信用，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是政府職能的延伸。政府作為企業(yè)的出資人，既是平臺公司的服務(wù)對象又是平臺公司的業(yè)務(wù)來源。因此，轉(zhuǎn)型后的平臺公司也應(yīng)繼續(xù)維系與政府之間的良好合作關(guān)系。平臺公司依靠國企背景，在專業(yè)化平臺公司發(fā)展方面有很大優(yōu)勢，在基礎(chǔ)設(shè)施、旅游宣傳、產(chǎn)業(yè)園區(qū)承建、交通物流引導(dǎo)等方面可以與政府進(jìn)行深度合作。在金融資源方面，平臺公司與金融機(jī)構(gòu)有著長期的合作關(guān)系和良好的合作基礎(chǔ)，因此平臺公司在轉(zhuǎn)型后可運(yùn)用多種金融工具為公司日常經(jīng)營提供資金支持。

（二）借助“外力”，協(xié)同發(fā)展

平臺公司要考察學(xué)習(xí)國內(nèi)、省內(nèi)其他平臺公司轉(zhuǎn)型成功經(jīng)驗(yàn)；專業(yè)化版塊公司可以借鑒學(xué)習(xí)已成熟的運(yùn)營平臺公司經(jīng)驗(yàn)；平臺公司要與專業(yè)成熟的管理公司開展深度合作，對此可通過參控股形式的借“力”發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)“自我造血”，增強(qiáng)市場競爭力

轉(zhuǎn)型后的平臺公司要立足自身經(jīng)營范圍，成為專業(yè)化的投資運(yùn)營管理公司。平臺公司要自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，在市場化轉(zhuǎn)型后繼續(xù)承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目投資建設(shè)，同時要努力拓展新的經(jīng)營性項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“自我造血”功能。

（河南城市發(fā)展投資有限公司，河南新鄭 451100）

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