常銀玲

摘要：我國(guó)為了全面深化改革，頒布了一系列政策，因此公共政策執(zhí)行就是比較關(guān)鍵的一步。從史密斯政策模型出發(fā)，分析了“普惠性民辦幼兒園”的政策執(zhí)行過程，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的一些問題。本文從政策執(zhí)行人員的思想意識(shí)、健全政策制度、完善權(quán)力部門體系以及行政監(jiān)督體系等方面來(lái)提出建議，以幫助公共政策執(zhí)行的問題可以得到改善。

Abstract： In order to comprehensively deepen reforms， China has promulgated a series of policies， so the implementation of public policies is a more critical step. Starting from the Smith policy model， it analyzes the policy implementation process of the "inclusive private kindergarten" and finds some problems in the policy implementation process. This article puts forward suggestions from the aspects of policy implementation personnel's ideology， improvement of policy system， improvement of power department system and administrative supervision system， etc.， so as to help public policy implementation problems can be improved.

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行;史密斯政策模型;普惠民辦幼兒園

Key words： public policy implementation;Smith policy model;inclusive private kindergarten

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）32-0046-02

0? 引言

二胎政策開放后，公辦幼兒園數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到需求。李克強(qiáng)總理在2016年《政府工作報(bào)告》中提出“鼓勵(lì)建設(shè)普惠性幼兒園”，讓每個(gè)孩子都能享受更公平的教育。在政府的積極號(hào)召下，各個(gè)地方開始將幼兒園納入公共服務(wù)設(shè)施。但是在政策執(zhí)行過程中，普惠性民辦幼兒園存在許多問題，以至于政策效果并未達(dá)到預(yù)期。

1? 相關(guān)理論研究

1.1 公共政策執(zhí)行相關(guān)研究

查爾斯·瓊斯認(rèn)為，政策執(zhí)行是能夠使政策在實(shí)際生活中得以實(shí)施的活動(dòng)。范霍恩和范米特認(rèn)為，政策執(zhí)行是不管是個(gè)體還是一個(gè)集體都為了去實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)從而采取的各種行動(dòng)。羅宇婷認(rèn)為政策執(zhí)行是所有在執(zhí)行過程的活動(dòng)都是為了能夠?qū)崿F(xiàn)最終的目標(biāo)，它具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，是政策過程中各種活動(dòng)的保證。

1.2 普惠民辦幼兒園相關(guān)研究

毛書靜（2017）認(rèn)為，普惠性民辦幼兒園是在政府的幫助下，保證價(jià)格低廉，建立教學(xué)質(zhì)量與公辦幼兒園一樣的民辦幼兒園。徐文帥（2018）認(rèn)為普惠性幼兒園是把社會(huì)大眾作為服務(wù)的對(duì)象，收取比較少的價(jià)格，在符合國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)下，保證教學(xué)質(zhì)量的幼兒園。苑小娣認(rèn)為，普惠性幼兒園是普惠性幼兒園是非營(yíng)利性的，在政府補(bǔ)助的前提下，滿足辦園標(biāo)準(zhǔn)，提供高質(zhì)量教學(xué)的幼兒園，為適齡兒童上學(xué)提供了很好的保證。

1.3 史密斯政策執(zhí)行模型

史密斯是最先建立政策執(zhí)行因素以及過程模型的學(xué)者，史密斯認(rèn)為，當(dāng)政策在大眾中公布大眾會(huì)對(duì)這項(xiàng)政策進(jìn)行討論，如果不滿意可能就會(huì)產(chǎn)生抵抗。對(duì)于政策執(zhí)行影響的有很多因素，但他認(rèn)為政策執(zhí)行過程中能否成功也主要考慮到理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素。一項(xiàng)科學(xué)合理的政策，那么對(duì)政策執(zhí)行的展開則是成功一大半。本文基于該執(zhí)行模型對(duì)普惠性民辦幼兒園進(jìn)行政策執(zhí)行進(jìn)行分析，從而發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的問題。

2? “普惠性民辦幼兒園”執(zhí)行中產(chǎn)生的問題

2011 年《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》中也強(qiáng)調(diào)了民辦幼兒園和公辦幼兒園都要滿足普惠性要求。但是在普惠性民辦幼兒園政策執(zhí)行時(shí)，中央僅僅出臺(tái)政策，卻沒有出錢，地方難以把事情辦好。地方政府部門認(rèn)為經(jīng)費(fèi)只能用于公辦幼兒園。普惠性民辦幼兒園的發(fā)展主要還是要靠自己的投入，并且財(cái)政部門對(duì)于民辦辦園者帶有懷疑的眼光，要求普惠性民辦幼兒園收費(fèi)必須要按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，不能私自定價(jià)。并且在師資方面也具有較大問題，根據(jù)民辦幼兒園的課程標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，而民辦幼兒園老師大多是非專業(yè)老師，老師緊缺，沒有經(jīng)過培訓(xùn)，缺乏經(jīng)驗(yàn)。在普惠性幼兒園中相關(guān)人員并沒有職責(zé)分開在普惠性民辦幼兒園政策執(zhí)行過程中，政策產(chǎn)生并沒滿足大眾需求，反而導(dǎo)致許多問題。根據(jù)普惠性民辦幼兒園的實(shí)例，可以看到政策執(zhí)行知識(shí)表面化，并沒有完全去深入開展調(diào)查，導(dǎo)致執(zhí)行部門在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)誤差。

3? 影響公共政策執(zhí)行的主要因素

3.1 政策執(zhí)行中具體環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差

3.1.1 宣傳存在問題? 根據(jù)史密斯模型可以得知，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以給目標(biāo)群體進(jìn)行政策宣傳。目標(biāo)群體也可以反饋信息給執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但是一旦當(dāng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在給目標(biāo)群體進(jìn)行宣傳時(shí)，如果對(duì)于政策理解片面化，宣傳政策不完整，對(duì)目標(biāo)群體有所隱瞞，或者傳播渠道不通暢，那么對(duì)于目標(biāo)群體而言政策信息掌握錯(cuò)誤，目標(biāo)群體在向上級(jí)部門反饋意見也將是反饋錯(cuò)誤的信息。從而這樣會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間產(chǎn)生矛盾，目標(biāo)群體不愿意去服從政策的安排，從而使得政策執(zhí)行者難以實(shí)施政策。

3.1.2 相關(guān)部門指揮不得當(dāng)，缺乏協(xié)調(diào)性? 負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府或者部門是否具有權(quán)威，很大程度上也決定了政策執(zhí)行的進(jìn)展程度。如果一個(gè)執(zhí)行部門沒有權(quán)威性，那么會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行不下去。此外，一個(gè)政策的執(zhí)行需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)，沒有各部門的協(xié)調(diào)，很難將政策執(zhí)行下去。根據(jù)史密斯的執(zhí)行過程模型，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)需要和目標(biāo)群進(jìn)行協(xié)調(diào)，自己內(nèi)部還要和各個(gè)部門協(xié)調(diào)，不然難以知道環(huán)境影響因素有什么，以及目標(biāo)目標(biāo)群體如何看待這個(gè)政策，這樣會(huì)降低執(zhí)行政策的整體效應(yīng)。

3.2 政府執(zhí)行力減弱

3.2.1 政策本身存在問題? 由史密斯的模型可知，不合理的政策難以去執(zhí)行下去。公共政策在制定時(shí)是否進(jìn)行了民主投票，或者是否經(jīng)過實(shí)際調(diào)查，是否滿足不同地區(qū)的目標(biāo)群體的需求。那么在政策執(zhí)行時(shí)，很容易讓一些人抓住漏洞，從而投機(jī)取巧。

3.2.2 執(zhí)行主體的利益需求和能力導(dǎo)致誤差? 執(zhí)行機(jī)關(guān)的人員在執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，往往會(huì)偏向于自身利益的需求，按照自己的理解，歪曲政策，讓自己利益最大化。并且有時(shí)候也因?yàn)閳?zhí)行機(jī)關(guān)的人員自身理解能力有限，不能完全理解政策的含義，也不了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在進(jìn)行政策傳達(dá)時(shí)，無(wú)法正確去傳達(dá)準(zhǔn)確的政策信息，從而導(dǎo)致出現(xiàn)誤差。

3.2.3 執(zhí)行政策時(shí)缺乏相關(guān)的資源? 政策執(zhí)行時(shí)會(huì)受到資源制約，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化處于欠發(fā)達(dá)的社會(huì)環(huán)境下，缺少政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)，這點(diǎn)就很難讓政策有序進(jìn)行。如果缺乏人力資源，將需要花費(fèi)大量時(shí)間去進(jìn)行政策執(zhí)行推廣。史密斯的模型中介紹到，政策執(zhí)行可能會(huì)受到文化社會(huì)或經(jīng)濟(jì)的影響。還有執(zhí)行人員意識(shí)不強(qiáng)，辦事拖拉，相互甩鍋。這些點(diǎn)就深刻證明了，當(dāng)政策執(zhí)行文化經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)，地方財(cái)政來(lái)源有限，有限的財(cái)政大部分還要上繳給國(guó)家，地方可利用財(cái)政就較少，還要政策執(zhí)行時(shí)沒有充足的物資，人員緊缺，那么政策執(zhí)行存在困難。

3.2.4 政策執(zhí)行機(jī)制不完善? 政策執(zhí)行過程需要有一套完整合理的體系去評(píng)價(jià)執(zhí)行過程或者相關(guān)人員的行為。但是我國(guó)對(duì)于這一方面很少重視，忽視了評(píng)價(jià)體系的指導(dǎo)作用，不能夠讓相關(guān)人員提高執(zhí)行力，阻礙了執(zhí)行機(jī)構(gòu)提升執(zhí)行的質(zhì)量。

3.3 行政監(jiān)督體制不健全

在政策執(zhí)行后，行政監(jiān)督很有必要，但是目前我國(guó)行政角度體制并不健全。而且對(duì)于監(jiān)督部門，一般都是有多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)要管都管，要不管都不管的問題。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，比較具有權(quán)威性，很多時(shí)候，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際地位比較低，監(jiān)督措施不完整。在進(jìn)行政監(jiān)督時(shí)，通常會(huì)追責(zé)，事后進(jìn)行監(jiān)督，卻沒有考慮事前預(yù)防，自己執(zhí)行過程中也進(jìn)行監(jiān)督，最后導(dǎo)致問題多。

4? 提高政策執(zhí)行的相關(guān)對(duì)策

4.1 增強(qiáng)政策執(zhí)行過程中相關(guān)人員的思想意識(shí)

人是社會(huì)的主體，政府進(jìn)行決策制定都需要人來(lái)完成。人具有主觀能動(dòng)性，解決事情大部分靠自己的主觀意識(shí)。但是人的主觀意識(shí)需要具有思想意識(shí)的支撐，需要人們?nèi)W(xué)習(xí)相關(guān)科學(xué)理念以及文化間的邏輯關(guān)系，從而去形成自己的價(jià)值觀，具有屬于自己的判斷力，讓自己可以理性看待問題。對(duì)于政策制定、決策、執(zhí)行的人員而言，需要具有理性的思維，去正確判斷政策的合理性以及如何去執(zhí)行。并且在面對(duì)利益時(shí)，追求利益要在不損害國(guó)家利益的前提下，不能因自己的喜好去損害國(guó)家利益。所以這一切都需要公共政策執(zhí)行相關(guān)人員去增加自身的文化修養(yǎng)，提高自己的思想意識(shí)，保證在執(zhí)行時(shí)可以準(zhǔn)確傳達(dá)政策信息。

4.2 設(shè)置科學(xué)民主的相關(guān)政策制度

政策執(zhí)行過程出現(xiàn)問題，追究最后，也需要考慮自身的問題。如果政策制定、決策都很隨意，沒有相關(guān)制度去制約，那么很容易出現(xiàn)問題。對(duì)于政策而言，民主科學(xué)的政策需要有制度來(lái)保證，要充分發(fā)揮廣大目標(biāo)群體以及各領(lǐng)域?qū)＜业挠锰?，讓他們可以參與政策制定以及決策。這樣政策在制定時(shí)不僅充分吸收了民意，而且還有相關(guān)專家豐富的經(jīng)驗(yàn)理論，這樣才能保證在政策制定、決策時(shí)減少誤差，從而保證政策可以順利實(shí)施下去。

4.3 完善權(quán)力部門體系

許多政策不能順利執(zhí)行，與相關(guān)權(quán)力部門也有許多關(guān)系。有時(shí)候地方政府利用自己的權(quán)力去滿足了需求，我國(guó)目前是中央集權(quán)，地方分權(quán)。但是對(duì)于地方政府與地方政府之間沒有一個(gè)很好的制約。部門之間需要有合理的權(quán)力劃分，并且相互進(jìn)行制約，這樣可能回來(lái)減少一些權(quán)力機(jī)關(guān)利用職權(quán)去損害國(guó)家利益。并且還要對(duì)相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)人員進(jìn)行權(quán)力制約，不能跨級(jí)去管理，避免基層被多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行管理，以保證政策執(zhí)行的順利開展。

4.4 完善行政監(jiān)督體系

監(jiān)督部門應(yīng)該獨(dú)立出來(lái)，不受制其他部門約束。對(duì)于政策執(zhí)行主體的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，這樣保證執(zhí)行主體可以更加謹(jǐn)慎，保證政策執(zhí)行的過程順利。對(duì)于政策執(zhí)行人員犯錯(cuò)誤時(shí)，加大處罰力度。對(duì)于政策執(zhí)行的監(jiān)督也可以號(hào)召?gòu)V大目標(biāo)群體，人民群眾的眼睛是雪亮的。當(dāng)政策執(zhí)行出現(xiàn)誤差時(shí)，群眾有專門的反饋信息渠道，幫助政策執(zhí)行過程順利進(jìn)行。并且還要對(duì)政策執(zhí)行前進(jìn)行監(jiān)督，收集廣大群眾的合理建議，保證政策執(zhí)行具有科學(xué)合理性。并且還要監(jiān)督相關(guān)部門的資源問題，政策執(zhí)行過程中，需要大量的人員去實(shí)施政策，需要相關(guān)的物資，這樣則會(huì)耗費(fèi)大量的資金。在此過程中要進(jìn)行監(jiān)督，保證相關(guān)部門的資源合理使用，避免浪費(fèi)。

5? 結(jié)語(yǔ)

公共政策執(zhí)行是否可以開展順利取決于許多因素，公共政策順利執(zhí)行是政府維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的重要條件。通過普惠幼兒園這個(gè)實(shí)例，從而提出影響政策執(zhí)行的相關(guān)因素，良好科學(xué)的政策是政策執(zhí)行的重要條件，政策在被執(zhí)行人員宣傳時(shí)需要被及時(shí)準(zhǔn)確傳達(dá)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都影響政策執(zhí)行。最后根據(jù)相關(guān)因素從政策方面、相關(guān)政策制度、權(quán)力部門體系以及行政部門監(jiān)督體系等方面進(jìn)行闡述問題解決對(duì)策。從而可以使得公共政策執(zhí)行過程中避免相關(guān)問題，保證在執(zhí)行過程中更加順利，也使得以后社會(huì)可以更好地發(fā)展。

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