張 波，顧秀文

法治視閾下社會治理的進路選擇：脫鉤治理及其模式轉換

張 波，顧秀文

（江蘇師范大學 法學院，江蘇 徐州 221100）

隨著我國經(jīng)濟從計劃到市場的轉型，社會治理正由傳統(tǒng)的政府主導的集權社會管理模式向國家、社會和市場分權共治的新格局轉變。社會治理模式不僅要兼顧國家性質(zhì)和市場基礎，還要尊重社會現(xiàn)狀，保證治理的合法性與正當性。鑒于此，脫鉤治理模式必須與法治理念、經(jīng)濟形態(tài)和民主政治相適應，不僅要防止市場失靈，也要防止規(guī)制失靈。對此，一方面，可以從橫向維度規(guī)范政府機關權力界限，督促其合法行政；另一方面，可以從縱向維度加強政府與市場關系的法治化建設，平穩(wěn)推動脫鉤治理的法治化。

社會治理；依法治理；社會管理；政府與市場；脫鉤治理

一、從掛鉤管控到脫鉤治理：模式轉換與理念重塑

不同的社會經(jīng)濟條件催生出不同的社會治理思路，不同的社會治理思路滋長出不同的社會治理模式。中共十八屆三中全會提出要“創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平”，第一次在黨的正式文件中實現(xiàn)了從“社會管理”到“社會治理”的轉變。中共十九屆四中全會提出要“加強和創(chuàng)新社會治理”，進一步對“社會治理”的概念予以強化。“‘治理’的提出，既在價值理念上是對以“管理”為主導的治國理政模式的一種挑戰(zhàn)和超越，也為頂層設計上對共治、協(xié)同和參與指明了方向?！盵1]這一概念的歷史性變動表達了社會治理從傳統(tǒng)的政府主導的集權社會管理模式到國家、社會和市場分權共治格局的偉大突破，是對舊式“社會管理”模式的根本性重塑。

社會治理模式安排承載著政府與社會、政府與公民、政府與市場之間的基本關系，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要突破口。掛鉤管控作為以往社會管理模式的創(chuàng)新，指政府等社會管理主體，為實現(xiàn)其高效管理目的出臺相關政策等規(guī)范性文件，將多種完全獨立的法律關系、法律責任相互捆綁，并以某一法律關系作為另一法律關系是否成就的前置性門檻的社會管理模式。譬如，國家通過戶籍制度控制人口流動，并以有無城鎮(zhèn)戶口作為進城人口享有市民待遇、社會福利的前提條件。掛鉤管控強調(diào)社會管理主體對資源、人口流動和社會進程的絕對支配，是一種社會管理的思路。按照當前法治視域下的社會治理思路，社會治理主體本身也應是被治理的對象，它追求的是從人治、強行政管控向法治及市場配置的轉變。在這一社會治理思路的指引下，法律關系的任意掛鉤、法律責任的恣意捆綁、資源配置的行政主導等均已不適應新時代社會治理理念，平穩(wěn)、有序地解綁、脫鉤成為當前社會治理目標向法治、平等、自由回歸的重要抓手。

社會治理模式受制于經(jīng)濟形態(tài)，不同的經(jīng)濟形態(tài)對社會治理模式有著不同的要求。計劃經(jīng)濟時代資源緊缺，社會管理以管理主體鞏固其對資源配置的控制權為中心，以維護社會秩序為目標，建立起了由政府主導的高度集權的社會管理模式，掛鉤管控便是實現(xiàn)其目的的重要“利器”。到了市場經(jīng)濟時期，公民的法治意識有所增強，基于“依法治國”戰(zhàn)略，社會治理理念表現(xiàn)為“法治”。社會治理法治化在這一時期得到了極大限度的推崇。過去的掛鉤管控模式逐漸暴露出城鄉(xiāng)二元分化、教育公平失衡、法律關系混淆、法律責任錯位等問題，與法治下的市場經(jīng)濟理念相悖。在這一背景下，社會治理策略出現(xiàn)了由政府主導讓位于市場配置、秩序優(yōu)先讓位于自由優(yōu)先、人治讓位于法治的轉換，脫鉤治理模式應運而生。

我國《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！比欢?，社會主義法治國家的基本要求是什么？依法治國的定位會對社會治理模式產(chǎn)生何種影響？市場經(jīng)濟將如何影響社會治理模式？在建設法治社會時，社會治理模式如何發(fā)揮其保障性、規(guī)制性、基礎性作用？以往的社會管理與新時代社會治理理念和方式有何不同？這些問題都須從社會治理頂層設計的維度得到解答。

就價值目標而言，社會主義法治國家是社會治理的總目標，是法治社會建設的基礎。我國《立法法》的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！边@種立法授權并不是準許治理主體為了社會治理高效、績效考核等恣意掛鉤法律關系，惡意扭曲法律關系的“因果鏈條”，任意嫁接法律責任，而是在法律規(guī)定的限度內(nèi)允許一定程度的靈活治理。按照這一治理理念，治理主體在選擇治理模式時，一方面，必須遵循法律至上原則，消除掛鉤管控模式在戶籍、教育等場域因與計生、城鎮(zhèn)落戶、就業(yè)率、學區(qū)房等相掛鉤而導致的弊端；另一方面，應從厘清治理主體、擺脫績效攀比、廓清法律關系、明晰法律責任等多維度探索脫鉤治理的路徑，以適應經(jīng)濟發(fā)展對社會治理的需求。

就治理效率與治理正義而言，基于依法治國理念，社會治理的主旨無疑應該是正義。然而，就現(xiàn)實情況而言，實現(xiàn)這一目標仍需一個漫長的過程。改革開放之初社會資源匱乏，經(jīng)濟發(fā)展與秩序穩(wěn)定成為當務之急，治理效率成為社會治理的首要價值趨向。在此背景下，行政權力擴張，“行政立法性”規(guī)范文件盛行，社會資源配置的決定權集中于政府。近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了重要突破，穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟體，伴隨著日漸豐富的資源，城鄉(xiāng)差距也越來越大，教育、醫(yī)療資源地區(qū)分布不均衡，掛鉤恣意化誘發(fā)“人治下的法治”，社會公正受到了嚴峻的挑戰(zhàn)，效率優(yōu)先的治理目標已經(jīng)不再適應當前的社會需要，必須調(diào)整。針對治理目標與現(xiàn)實需要的錯位，政府應當多角度發(fā)力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)一體化，同時改進社會治理模式，引入權力制約與市場參與，奉行法治原則，讓資源配置的權力回歸市場，實現(xiàn)掛鉤管控向脫鉤治理的轉型。

從掛鉤管控到脫鉤治理，不僅昭示著我國社會治理模式的轉換，而且表達出一種社會治理理念的重塑。為適應新時代對自由、平等價值的追求和城鄉(xiāng)一體化建設的需求，市場和法治將成為脫鉤治理模式的基礎，社會治理主體將成為治理對象，資源配置市場化、法律關系單一化和法律責任清晰化也將成為社會治理的主色調(diào)。與此同時，國家機構間社會治理權力配置規(guī)范化，政府間社會治理關系法治化，一幅嶄新的社會治理藍圖呼之欲出。

二、自由平等與城鄉(xiāng)一體：脫鉤治理的目標趨向

在計劃經(jīng)濟時代，資源匱乏，社會治理的頂層設計以維護社會秩序和有效治理為核心，治理權力大幅度集中于政府。在這一背景下，社會公眾對自由平等的追求讓位于社會的秩序與穩(wěn)定，權利犧牲也成為常態(tài)。戶籍制度則在當時發(fā)揮出了其時代價值。在戶籍領域，掛鉤管控模式要求戶籍政策作為某一行政行為是否成就的前置條件，或者是否享有某一政策視其戶籍而定。由于戶籍制度不是建立在自由平等的基礎之上，市場對于社會治理的參與度也較低，尤其是受政府集權管控的影響，掛鉤管控成為社會治理的主流模式，以制度為前提的社會之治被淡化。如果社會治理不以自由平等為基礎，而在不斷地強化政府主導的集權管理，社會公眾的流動自由將受到阻礙、城鄉(xiāng)一體化進程將遭遇掣肘、政治民主將被侵蝕，社會治理的方式將淪為政府統(tǒng)治的工具。

“隨著市場經(jīng)濟的確立，人口、資源的流動性打破了已建立起來的‘戶籍制度’和‘檔案制度’的基礎?！盵2]加之依法治國戰(zhàn)略的推進，公民法治意識的增強，出于對美好生活的追求，以及對自身權利的保護，社會公眾對于擺脫戶籍牽制，追求自由平等與城鄉(xiāng)一體的呼聲愈加強烈。與此同時，社會治理模式，對制止政府權力濫用，限定政府在社會治理中的治理方向提出了要求，也為脫鉤治理模式的誕生奠定了基礎。

我國傳統(tǒng)的社會治理模式是政府主導的集權社會管理模式，強政府的理念根深蒂固，在很長一段時間內(nèi)，法治社會建設都未得到重視。但是，對于自由平等以及城鄉(xiāng)一體的追求，應當是在法治社會的旗幟下，在制度的軌道上平穩(wěn)建設，而不是取決于政府行政命令的善意與否。相較于掛鉤模式中的權力中心，脫鉤治理模式中的法治社會建設的可預測性就是其最大的優(yōu)勢。在法治社會，治理行為必須于法有據(jù)，實現(xiàn)行政權力與行政權力的脫鉤，也是法治社會建設的內(nèi)在要求。

因此，脫鉤治理首先要實現(xiàn)行政權力與行政權力的脫鉤，在治理措施中明晰法律關系、廓清法律責任、強化政府權威，提升法治建設層次。脫鉤之治其實并不復雜，但是落實起來并不容易。脫鉤之治也是控權之治，需要重視行政部門之間的權力協(xié)調(diào)與配置，并制定相應的部門協(xié)作法律，配之以市場與政府治理的銜接，以切實保障社會公眾的基本權益。為此，有必要構建社會治理的宏大視野，以公共利益的實現(xiàn)作為評價標準，遵守合法之治與正當之治，改變社會治理模式的定位，脫離掛鉤管控的窠臼。

三、市場主導與法治社會：脫鉤治理的基本進路

在社會治理中，資源配置具有公共性與非排他性，如果一律由私人以市場為平臺予以提供，“搭便車”的現(xiàn)象則在所難免。然而，政府兼具“治理者”與“被治理者”的身份，其在促進社會治理公共利益最大化的同時，也會最大限度地謀求自身利益，是社會治理的復合利益主體。現(xiàn)實中，政府在社會治理中權力濫用而不自知的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，社會治理的內(nèi)容除了維護社會秩序、保障公眾權益，還要將政府權力納入治理范疇，以防止其對市場的不當干預。

市場在社會治理中起到保障配置公正、優(yōu)化治理結構、激勵社會進步的作用，它與政府的強權治理對立而又統(tǒng)一，彼此在治理范圍方面此進彼退。由于在社會治理中，無論是市場還是政府都存在規(guī)制失靈的風險，因此，脫鉤治理應當采取中性原則。政府與市場應當保持相對分立，政府對于整個社會治理進行宏觀調(diào)控，而不介入具體的治理事項，以保證市場能夠正常發(fā)揮作用。

在法治社會治理目標的指引下，脫鉤治理模式采用中性原則，不僅認可了政府對于維護社會秩序和保障資源配置的現(xiàn)實價值，同時對于政府權力也具有抑制功能。長久以來，政府在社會治理中所采取的掛鉤管控模式，使得其職能“越位”的現(xiàn)象屢見不鮮。隨著法治社會理念的深化，脫鉤治理必須定位于彌補“規(guī)制失靈”，超越政府的治理績效利益之爭，將社會治理的權力關進制度的籠子。不論是治理過程還是治理結果，都應當體現(xiàn)出政府依法行政，避免政府憑借其公權力，出現(xiàn)權力尋租的現(xiàn)象，使政府與市場都能夠在法治的軌道上協(xié)同并進。盡管法治目前已被提升為我國的治國方略，成為脫鉤治理的基礎，并要求健全社會主義法治，但在落實脫鉤治理中，要讓規(guī)制政府權力成為一種習慣、要讓法治社會治理成為一種常態(tài)，仍需要度過一段漫長的磨合時期。在這一過程中，需要政府、市場、社會公眾予以配合和適應，此外，國家也要加強制度建設。秉承著法治原則，脫鉤治理的橫向和縱向進路是法治社會建設需要進一步關注的內(nèi)容。

四、脫鉤治理的橫向進路：政府機構間社會治理權力配置規(guī)范化

脫鉤治理模式，一是行政權力與行政權力的脫鉤，二是行政權力與市場的脫鉤。就行政權力與行政權力的脫鉤而言，戶籍常常被作為有效治理的“萬金油”，比如以出生落戶的限制促進社會公眾對計劃生育的遵守；比如社保繳費與子女受教育相掛鉤，斷繳將限制子女入學；再比如以獲得城鎮(zhèn)戶口誘使進城人口貫徹積分政策，戶籍制度儼然成為某一行政行為能否奏效的前置條件。事實上，行政機關的此類行為僭越了彼此之間的權力界限，違反了法律對其的授權。最為典型的，是受刑事處罰人員的刑事責任與其子女的就業(yè)相掛鉤。這不僅僅是對行政權的僭越，也是對司法權的僭越。對此，我國應建立起法治政府理論，以倒逼國家機構間社會治理權力配置規(guī)范化。

對于刑事責任的設置、某一行政處罰等行政行為成就的前置條件，在我國《行政訴訟法》中有明文規(guī)定只能由國家法律予以規(guī)定。但這一要求在現(xiàn)實中并未得到遵守，政府機構為使治理措施令行禁止而隨意頒發(fā)行政命令，致使行政權力蔓延，逾越了政府機構間權力的壁壘。誠然，在一定的社會需求下，政府機構的行政命令具有一定的必要性和合理性。但隨著依法治國方略的推進和法治政府理論的提出，依法行政成為其重要內(nèi)容，“法治政府理論以一種制度化的形式約束了行政行為的隨意性，限制了政府作為國家機關中最容易發(fā)生的自我利益擴張的本性”。[3]

“政府權力橫向配置著眼于同級政府所轄職能部門之間的權力分工與協(xié)調(diào)?！盵4]因此，需要對政府機構間的權力予以確權，相對于地方政府而言，職能部門只是其工作機構，只是負責執(zhí)行政府部門的社會治理決議。實際情況也正如所擔憂的那樣，地方政府在社會治理中擁有最終決策權，其他職能部門的職責變得模糊，在必要時，所有職能部門的職責都是協(xié)助政府，以實現(xiàn)最終的社會治理目標。其他行政部門職責的模糊性也會導致其權力的無限延展性。為改變這一情況，《行政訴訟法》的有關規(guī)定已經(jīng)做出相應的修改，但這種修改非常有限，僅僅限于技術層面。問題的關鍵在于國家對于行政協(xié)作在頂層設計中未找到一個合理位置。因此，需要對政府機構間的權力配置做出規(guī)范化的調(diào)整。

五、脫鉤治理的縱向進路：社會治理中政府與市場關系法治化

政府與市場，作為社會治理和資源配置的兩種重要方式，關系錯綜復雜。對此，需要進一步“理順政府與市場的關系，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用?！盵5]在現(xiàn)實社會治理中，市場參與、市場在一定限度內(nèi)的自由被大幅度擠壓，政府擁有更多的社會治理決策權?！半S著政府規(guī)制活動的日趨活躍，人民對其正當化基礎即‘市場失靈’的擔憂逐漸漸變?yōu)閷Α?guī)制失靈’的憂慮，由此引發(fā)‘去規(guī)制’的浪潮”。[6]脫鉤治理是其在社會治理領域的具體形式，因此，政府與市場的關系需納入法治化規(guī)制的范疇。為了防止政府恣意將戶籍掛鉤、刑事責任掛鉤、教育掛鉤等“規(guī)制失靈”的措施作為治理社會的高效手段，有必要對政府參與社會治理的“有形之手”和市場的“無形之手”的關系予以規(guī)范。

我國目前正處于社會治理的轉型時期，基層治理的機制建設尚不健全，需要充分調(diào)動市場參與的積極性。社會治理完全由政府調(diào)控容易擠壓市場的自主空間，折損社會治理的實效與進度。當下，法治已經(jīng)成為社會治理的重要趨勢，法治思維的運用將助益于政府與市場關系的協(xié)調(diào)。基于政府本身在公共事務治理中的職能，可以保留其對于社會治理的干預權，但這種干預不應是直接的任意扭曲法律關系、嫁接法律責任的掛鉤治理的行政命令。鑒于此，要實現(xiàn)政府與市場關系的法治化，可以從以下兩方面進行探索。

一是對于政府與市場在社會治理中的關系予以立法，以保證其權威性與確定性，防止政府隨意干預。倘若《憲法》對于社會治理的基本制度和原則暫不能作出規(guī)定，可以考慮制定專門的“社會管理”方面的法律，作為政府與市場協(xié)同治理社會的法律通則，另外再制定單獨的社會治理的負面清單以明晰政府與市場的社會治理界限。

二是政府對市場社會治理措施的干預需要于法有據(jù)，凡是屬于市場自行調(diào)節(jié)范圍內(nèi)的事項，政府除因重大公共利益外不得干預，社會公眾對于政府的過度干預措施可以拒絕。為進一步增強其可操作性，解決政府與市場對于社會治理的爭議，可以考慮建立獨立的行政法院，或者在人大常委會設立相關機構，允許社會公眾起訴或投訴。

社會治理乃戶籍政策、法律制度和市場經(jīng)濟的綜合之治，是全面深化改革的重要著力點。脫鉤治理模式作為社會治理改革的突破口，擺脫了傳統(tǒng)的掛鉤管控思維，追求良法善治，以法治驅動社會治理模式改革。為此，脫鉤治理模式應該積極尋求變革之道，從行政管控轉向市場主導，從城鄉(xiāng)二元轉向城鎮(zhèn)一體化，強調(diào)多元參與、協(xié)同共治，推動社會治理能力現(xiàn)代化。

[1]應松年.加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].中國法學，2014（6）：40-56.

[2]唐清利.公權與私權共治的法律機制[J].中國社會科學，2016（11）：111-128.

[3]楊海坤，樊響.法治政府：一個概念的簡明史[J].法律科學（西北政法大學學報），2016（1）：28-34.

[4]石佑啟，楊治坤.中國政府治理的法治路徑[J].中國社會科學，2018（1）：66-89.

[5]何艷玲.理順關系與國家治理結構的塑造[J].中國社會科學，2018（2）：26-47.

[6]張力.邁向新規(guī)制：助推的興起與行政法面臨的雙重挑戰(zhàn)[J].行政法學研究，2018（3）：88-98.

Choice of Entering Path for Social Governance from the Perspective of Rule by Law: Decentralization Governance and Mode Change

ZHANG Bo, GU Xiu-wen

With China’s transformation from planning economy to market economy, its social governance is also changing from the traditional mode of centralized governance dominated by the government to the new pattern of mutual governance dominated by the state, society and market. When choosing social governance mode, we should not only take into account the nature of the state and the market foundation, but also respect the social status quo to ensure the validity and legitimacy of the governance. In view of this, the decentralization governance mode must be compatible with the concept of rule by law, economic form and democratic politics, which can prevent market failure as well as regulation failure. The authors suggest that, on the one hand, the power limits of government organs should be defined to ensure legal administration, on the other hand, the construction of the rule by law on the relationship between the government and the market should be strengthened to ensure the decentralization governance according to rule by law.

social governance; governance according to law; social management; government and market; decentralization governance

2020-03-14

國家社會科學基金項目（14BFX004）

張波（1968－），男，江蘇新沂人，江蘇師范大學法學院教授，博士，碩士生導師，主要從事理論法學、刑事訴訟法研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000484

D920.0

A

1671-9255（2020）02-0054-04