莫 磊

(南京大學(xué) 歷史學(xué)院，江蘇 南京 210046)

自工業(yè)化以來，在自由主義思想的主導(dǎo)下，英國政府在勞資關(guān)系治理方面長期秉持自愿主義(Voluntarism)理念，由雇主和工會以自愿的方式處理彼此關(guān)系，政府只為其提供基本框架。(1)自愿主義也稱集體自由放任主義(collective laissez-faire)，是工業(yè)化以來英國政府在治理勞資關(guān)系方面長期秉持的態(tài)度和理念。參見MORAN M.The politics of industrial relations:the origins life and death of the 1971 Industrial Relations Act[M].London:Macmillan Press,1980,pp.6-9;DICKENS L,HALL M.Labour law and industrial relations:a new settlement?[G]EDWARDS P.Industrial relations:theory and practice.Oxford:Blackwell Publishing Ltd.,2003,p.299.到20世紀(jì)60年代，英國經(jīng)濟(jì)相對衰落導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)對抗加劇。為此，政府逐漸扭轉(zhuǎn)此前自愿主義理念，試圖強化國家干預(yù)以實現(xiàn)勞資關(guān)系治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。1971年，英國保守黨政府頒布《勞資關(guān)系法(1971年)》(Industrial Relations Act 1971)，這是英國政府治理理念和實踐的重大調(diào)整，它深刻地影響了20世紀(jì)后期英國勞資關(guān)系的走向。

國外學(xué)界從多各視角對《勞資關(guān)系法(1971年)》進(jìn)行考察，相關(guān)研究成果和觀點呈多元化趨勢。英國科學(xué)院院士邁克爾·莫蘭(Michael Moran)從政治學(xué)角度對法案的地位進(jìn)行肯定，認(rèn)為法案“是英國勞資關(guān)系史上政府第一次為勞資關(guān)系建立全面法律框架的嘗試，是國家控制勞資關(guān)系進(jìn)程中最重要的分水嶺”[1]1。產(chǎn)業(yè)理論學(xué)者多米尼克·斯特里納蒂(Dominic Strinati)指出“通過法律手段改革勞資關(guān)系從此成為政府永久的政治議程”[2]158-159。與之相對，工會史學(xué)者埃瑞克·威格漢姆(Eric Wigham)認(rèn)為，法案不僅未起到限制罷工的作用，反而加速了勞資沖突的政治化趨勢。[3]164-165勞資關(guān)系研究專家布賴恩·威克斯(Brian Weekes)和勞動法學(xué)者米切爾·梅什(Michael Mellish)等人也認(rèn)為法案對勞資關(guān)系實踐影響甚微。[4]232與前兩種相互對立的觀點不同，多元主義勞資關(guān)系學(xué)派代表休·克萊格(Hugh Clegg)等人對于法案持相對中立態(tài)度，認(rèn)為法案盡管帶有反工會內(nèi)容，但其仍是“20世紀(jì)英國議會通過的最重要的法律之一，是政府最具決定性的制度建構(gòu)行動，也是英國政府制定社會經(jīng)濟(jì)政策的核心綱領(lǐng)。[5]327當(dāng)代馬克思主義勞資關(guān)系學(xué)派代表人理查德·海曼(Richard Hyman)也認(rèn)為：“法案并非徹底失敗的改革，它使工人雇傭權(quán)得到一定保障，雇主對工會身份的認(rèn)可成為法律制度，這些內(nèi)容被之后的法律繼承?！盵6]52可見，國外學(xué)界對法案的研究比較充分，但在法案的地位和作用方面存在分歧，對法案與政府勞資關(guān)系治理理念的關(guān)系缺少系統(tǒng)分析。

近年來，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于近現(xiàn)代英國勞資關(guān)系的研究取得較大進(jìn)步，一些論著在研究戰(zhàn)后英國勞資關(guān)系時也涉及《勞資關(guān)系法(1971年)》，但對法案及政府治理理念的關(guān)注較少。基于此，本文試圖對該法的出臺背景及其內(nèi)容進(jìn)行考察，探討法案的實施困境及其原因，從法案的立廢透視20世紀(jì)六七十年代英國政府勞資關(guān)系治理理念的嬗變，深化學(xué)界對當(dāng)代英國勞資關(guān)系發(fā)展走向的認(rèn)識。

一、20世紀(jì)60年代的勞資關(guān)系困境

二戰(zhàn)后初期，英國勞資關(guān)系經(jīng)歷了由合作到對抗的演進(jìn)路徑。從1945年到50年代末，勞資雙方大體維持和平局面。從60年代開始，經(jīng)濟(jì)問題及其帶來的勞資關(guān)系困境威脅著社會生產(chǎn)和民眾生活，強化勞資關(guān)系治理成為政府的必然選擇。

經(jīng)濟(jì)相對衰落使勞資關(guān)系問題惡化是政府出臺《勞資關(guān)系法(1971年)》的直接原因。二戰(zhàn)后，英國政府以凱恩斯主義(Keynesianism)為指導(dǎo)，力圖實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。但從20世紀(jì)50年代中期開始，英國經(jīng)濟(jì)逐漸落后于其他工業(yè)化國家，這是自工業(yè)革命以來英國經(jīng)濟(jì)相對衰落最快的時期。[7]138在60年代，英國國際收支問題日益突出。1956—1959年，英國年均國際收支尚有2.4億英鎊盈余，之后4年則降為年均1 500萬英鎊，在整個60年代，這種下降態(tài)勢都在持續(xù)。[8]1351961年，英國財政赤字達(dá)到2.58億英鎊，政府被迫采取“支付暫?！?pay pause)政策，凍結(jié)公共部門工資。[9]142到70年代，工資和物價的競相增長仍在繼續(xù)。[10]126-127英國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實與凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，工資和收入問題帶來的產(chǎn)業(yè)沖突隨之增多。1962年，政府將工資增長率的上限定為2.5%，鐵路和煤礦工人以及碼頭工人通過集體抗?fàn)帿@得高于政府規(guī)定的工資增長率。[3]1301964年，政府將工資增長率設(shè)定在3%～3.5%之間，1966年，海員工會提出6%的工資增長率要求，在遭到政府拒絕后，海員發(fā)動全國大罷工，英國財政危機進(jìn)一步惡化，英鎊在1967年貶值。[3]138-1391960—1968年間，英國罷工數(shù)量增加80%，損失工作日上升83%，參與罷工的工人數(shù)量增加了283%。[11]133

勞資對抗的加劇引起政府重視，英國勞資關(guān)系根植于工業(yè)化以來的自由主義經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，到20世紀(jì)60年代，政府長期奉行自愿主義的不干預(yù)理念。[1]6-9自愿主義主導(dǎo)的勞資關(guān)系治理機制包含三個相互聯(lián)系的原則：“在工資和工作條件的確定方面，對集體談判(Collective bargaining)的偏好勝于國家干預(yù)；勞資爭議應(yīng)遠(yuǎn)離政府司法，由不具法律約束力的勞資談判來調(diào)解；堅持談判主體在處理自身事務(wù)中的完全自治，排除外界干擾?！盵12]289二戰(zhàn)后，自由主義仍在很大程度上支配著英國勞資關(guān)系體系。60年代罷工問題的增多讓政府意識到自由主義的局限以及強化國家干預(yù)的必要。對此，當(dāng)代政治學(xué)者克里斯·豪威爾(Chris Howell)認(rèn)為：“一旦微觀的經(jīng)濟(jì)干預(yù)理論被接受，自愿主義的勞資關(guān)系體系和不干涉主義均失去意義，政府必然將立法和建立個勞資關(guān)系機制作為微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段?！盵13]98這表明，日益嚴(yán)峻的勞資關(guān)系困境成為英國政府立法強化勞資關(guān)系治理的直接原因。

在工會與雇主關(guān)系日益緊張的背景下，英國傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集體談判在治理勞資沖突方面失靈，確立新的沖突治理機制成為政府制度建構(gòu)的必需。20世紀(jì)上半葉，在自愿主義勞資關(guān)系理念的主導(dǎo)下，英國政府較少介入勞資關(guān)系事務(wù)，雇主與工會在其產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)通過自由集體談判處理彼此糾紛，雙方在自愿原則下簽訂的談判協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容也不具有法律效力，由協(xié)議雙方自愿遵守。從50年代起，英國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對集體談判制構(gòu)成挑戰(zhàn)?？萍几锩铀倭朔?wù)業(yè)和規(guī)?；a(chǎn)企業(yè)的興起，新式企業(yè)更強調(diào)對內(nèi)管理，排斥外部力量對企業(yè)事務(wù)的干預(yù)，而產(chǎn)業(yè)集體談判和仲裁則由同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的多個企業(yè)的雇主和工會共同組織，這種多雇主參與的談判機制無法適應(yīng)企業(yè)內(nèi)部管理變革，大多數(shù)企業(yè)開始弱化與產(chǎn)業(yè)內(nèi)雇主組織的聯(lián)系。[13]95在企業(yè)集體談判中，工會管事(shop steward，指工廠生產(chǎn)部門的工人代表)取代工會上層領(lǐng)導(dǎo)部門，在談判中發(fā)揮主要作用。在處理企業(yè)內(nèi)部勞資關(guān)系方面，相較于多雇主參與的產(chǎn)業(yè)集體談判，個體雇主與企業(yè)內(nèi)工會管事的直接談判更為便捷。由此，產(chǎn)業(yè)集體談判逐漸分散到企業(yè)內(nèi)部，談判范圍和談判主體的變化使多雇主協(xié)議的權(quán)威衰落，產(chǎn)業(yè)談判協(xié)議淪為企業(yè)內(nèi)部談判協(xié)議的補充和最低參考。[14]157

集體談判重心向企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移標(biāo)志著談判體系的分散化，這打破了自愿主義原則下勞資關(guān)系的脆弱平衡。分散化談判使得勞資爭議發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部，未經(jīng)工會官方批準(zhǔn)的罷工活動增多并成為勞資沖突的主要方式。當(dāng)代英國管理學(xué)家霍華德·高斯貝爾(Howard Gospel)等人的研究表明： 在20世紀(jì)60年代，英國罷工數(shù)量持續(xù)上升且多發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部，非官方罷工約占罷工總數(shù)的95%，這反映了談判機制的混亂。[15]89政府成立的多諾萬委員會(Donovan Commission)的調(diào)查顯示：工會管事經(jīng)常采取對抗策略處理勞資關(guān)系問題，在接受調(diào)查的工會管事群體中，40%的工會管事發(fā)起過罷工行動，超過70%的罷工未得到工會領(lǐng)導(dǎo)部門批準(zhǔn)。[16]98-99可見，自愿主義主導(dǎo)下的沖突化解機制既無法適應(yīng)企業(yè)內(nèi)部管理變革，也無法應(yīng)對日趨激烈的勞資沖突。1970年，首相愛德華·希思(Edward Heath)在議會表明：“戰(zhàn)后以來，英國經(jīng)濟(jì)形勢每況愈下，究其原因，現(xiàn)有集體談判制固有的競爭壓力和勞資糾紛導(dǎo)致工資收入超過生產(chǎn)增長，這極大地破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！盵17]對政府來說，確立新的勞資沖突圖化解機制刻不容緩。

輿論對勞資沖突帶來的社會失序問題日益不滿，這為政府立法創(chuàng)設(shè)了有利的社會環(huán)境。在20世紀(jì)六七十年代，國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)部門如教育、醫(yī)療、能源和運輸?shù)炔块T的勞資爭議對社會生產(chǎn)和生活造成沖擊。1969年，教師工會罷工引發(fā)戰(zhàn)后英國教育部門最嚴(yán)重的勞資沖突事件。[18]351972—1975年，醫(yī)療服務(wù)部門的罷工傾向為全國之最，其工作日損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國平均水平。[19]263-2671973年石油危機期間，能源、電力和交通等部門的勞資爭議導(dǎo)致英國煤炭產(chǎn)量下降30%，政府被迫宣布進(jìn)入國家緊急狀態(tài)并采取限電策略。[20]208-209在能源限制期間，只有制造業(yè)部門每周供電3天，整個國家生活在斷電后的黑暗中。[21]229這些爭議在社會上下引起廣泛不滿，輿論紛紛呼吁政府采取措施改善勞資關(guān)系?？死锼埂ず劳栒J(rèn)為：“在 20世紀(jì)六七十年代，通過《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》(TheEconomist)和《泰晤士報》(TheTimes)的對英國經(jīng)濟(jì)問題的分析可以發(fā)現(xiàn)：兩家媒體都指責(zé)工會消極怠工、阻礙技術(shù)變革和不良工作習(xí)慣等是經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生的根源?！盵13]3在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)界，以哈耶克(Friedrich von Hayek)和基斯·約瑟夫(Keith Joseph)為代表的新右派經(jīng)濟(jì)學(xué)家對工會展開批判，認(rèn)為工會扭曲了工資結(jié)構(gòu)，罷工活動降低了勞動生產(chǎn)率和實際工資水平，這給英國經(jīng)濟(jì)帶來極大危害。[22]27-28

除媒體和經(jīng)濟(jì)學(xué)界外，廣大民眾也希望政府采取制度化措施，解決長期威脅社會生產(chǎn)和生活的產(chǎn)業(yè)沖突問題。1964年，蓋洛普(Gallup)民意測試對工會不良形象進(jìn)行調(diào)查，大多數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為工會和罷工對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極影響，民眾支持政府采取措施以解決勞資關(guān)系問題。[23]1967—1970年間，英國罷工使工作日損失增加了700萬個，公眾對雇主和工會間的分歧及其帶來的后果失去耐心，紛紛要求政府對此采取長久之計。[3]1421970年，在推動勞資關(guān)系改革前，政府通過全國民調(diào)對工會的社會影響力進(jìn)行廣泛調(diào)查，民調(diào)結(jié)果顯示：超過60%的民眾主張對工會采取改革措施。而對工會會員的調(diào)查表明：超過40%的工會會員認(rèn)為工會對英國發(fā)展產(chǎn)生不利影響。49%的工會成員也認(rèn)為工會權(quán)力過大。[24]對工會會員的調(diào)查顯示：64%的會員認(rèn)為應(yīng)通過法律手段懲罰非官方罷工(Unofficial Strike，也稱非正式罷工，指未經(jīng)工會官方同意的罷工)。[25]44這表明，在勞資沖突日益嚴(yán)峻的情形下，社會各界對穩(wěn)定社會秩序有著強烈訴求，這為政府立法提供了有利的社會環(huán)境。

二、《勞資關(guān)系法(1971年)》的出臺

在意識到改革勞資關(guān)系的必要性后，保守黨政府將勞資立法納入政治議程。1970年，保守黨向議會提交《勞資關(guān)系議案》(IndustrialRelationsBill)，主張確立勞資關(guān)系制度框架。但在自由主義傳統(tǒng)影響深刻的情況下，工黨仍堅持自愿主義理念，反對政府干預(yù)勞資關(guān)系。工黨老牌議員道格拉斯·霍頓(Douglas Houghton)認(rèn)為：“工會早已處于法律框架中，希思強化立法干預(yù)勞資關(guān)系的做法忽視了一些條件。工黨不反對改革，工黨關(guān)心以何種方式改革，自愿行動和自我約束的變革方式明顯優(yōu)于法律懲戒。”[26]工黨議員尼爾·麥克布萊德(Neil McBride)也聲明：“如果該議案通過，工黨和工會將竭力抵制法案實施，工黨一旦執(zhí)政必將廢除該法案?！盵27]首相希思則強調(diào)：“盡管當(dāng)前收入和物價上漲相對溫和，但經(jīng)濟(jì)問題的根源并未消除，勞資立法是解決經(jīng)濟(jì)問題的長久之計，是政府推行經(jīng)濟(jì)政策的前提?！盵17]經(jīng)過長達(dá)60天、450小時的議會辯論，1971年3月，保守黨利用執(zhí)政優(yōu)勢通過法案。

《勞資關(guān)系法(1971年)》首先對工會權(quán)利進(jìn)行限制。在工會組織權(quán)方面，法案規(guī)定：“凡有權(quán)修改組織規(guī)則和掌握財產(chǎn)的獨立工人組織，均應(yīng)在工會和雇主組織登記處進(jìn)行注冊?！盵28]58登記處有權(quán)要求工會修改與法案相違背的組織規(guī)則，未注冊的工會在違反雇傭協(xié)議時將不再享有法律豁免權(quán)。全國勞資關(guān)系法庭(National Industrial Relations Court)在懲罰產(chǎn)業(yè)行動時，對注冊工會的罰款不超過10萬英鎊，未注冊工會不在此限，只有根據(jù)法案進(jìn)行登記注冊的工會有權(quán)對雇主的不正當(dāng)行為提出仲裁。[5]320-321為限制工會行動權(quán)，法案授權(quán)全國勞資關(guān)系法庭懲罰以下行為：“在促成或謀劃產(chǎn)業(yè)行動方面，誘導(dǎo)或威脅他人破壞集體協(xié)議；威脅、召集、組織和資助罷工、集體行動和閉廠行動?！盵28]76-78在集體談判方面，法案規(guī)定：“任何成文勞資集體談判協(xié)議禁止含有使協(xié)議不具法律效力的內(nèi)容，談判各方應(yīng)認(rèn)可協(xié)議的法律效力，違反協(xié)議屬不正當(dāng)產(chǎn)業(yè)實踐?！盵28]27在這一法律框架下，工會自19世紀(jì)以來在自愿主義原則下逐步獲得的組織權(quán)、集體行動權(quán)、法律豁免權(quán)和談判權(quán)被嚴(yán)重削弱。

法案擴大了工人的個人權(quán)利，以稀釋工會集體權(quán)力。規(guī)定“工人有權(quán)選擇加入或拒絕加入工會或工人組織，會員可參加工會活動，經(jīng)過任命和選舉成為工會官員”[28]3-4。由此，工會官方部門對會員的管理權(quán)威被削弱。法案禁止企業(yè)實行排外性雇傭制(close shop)。排外性雇傭制是指工人只有在加入指定工會的前提下，才能得到和維持相應(yīng)的工作崗位。[4]33在實行排外性雇傭的企業(yè)，工會和工會管事在工作安排和管理方面有很大權(quán)力，非工會成員很難獲得就業(yè)及相應(yīng)的工作待遇。為防止工會通過排外雇傭影響勞動力市場，法案規(guī)定“阻礙雇主雇傭非工會會員的排外性雇傭協(xié)議無效”。為擴大集體談判協(xié)議適用范圍，法案要求實行“工會代理制”(agency shop)，“非工會會員在向工會或慈善組織繳納會費的情況下，可以享有集體談判協(xié)議賦予其他工會會員的權(quán)利”。[28]6-9法案對工人和工會間關(guān)系的規(guī)定，使工人的個人權(quán)利得到擴充，通過這一制度化途徑，政府試圖利用工人的個人權(quán)利對抗和限制工會集體權(quán)力。[29]311由于集體主義與個人主義存在張力，法案在擴大工人個人權(quán)利的同時也為工會內(nèi)部團(tuán)結(jié)埋下隱患。

《勞資關(guān)系法(1971年)》確立了政府在勞資關(guān)系治理體系中的主導(dǎo)地位。在沖突化解方面，勞資關(guān)系法庭有權(quán)處理不正當(dāng)產(chǎn)業(yè)實踐，當(dāng)法庭認(rèn)為勞資爭議威脅國家安全時，可采取直接行動遏制沖突。[3]157-158“國務(wù)大臣有權(quán)通過協(xié)商、調(diào)解和仲裁等方式，中止和推遲產(chǎn)業(yè)行動。當(dāng)勞資沖突危及商品服務(wù)供給、國民經(jīng)濟(jì)和公共秩序、個人基本生活和安全時，法庭可命令沖突雙方在60天內(nèi)不得召集、組織和資助產(chǎn)業(yè)行動，要求工會在罷工前舉行投票，由工人決定是否發(fā)起罷工行動?！盵28]104在產(chǎn)業(yè)集體談判走向分散化的情況下，政府開始鼓勵企業(yè)內(nèi)部建立或完善勞資談判機制。法案規(guī)定，勞資關(guān)系委員會(Commission on Industrial Relations)是處理勞資關(guān)系事務(wù)的政府機構(gòu)，國務(wù)大臣可根據(jù)委員會的報告處理各種勞資關(guān)系問題。法案為政府干預(yù)集體談判提供條件，“當(dāng)企業(yè)缺少談判程序或談判機制難以奏效時，國務(wù)大臣可向產(chǎn)業(yè)法庭報告，由法庭命令勞資關(guān)系委員會對爭議進(jìn)行調(diào)查并提出調(diào)解措施。在委員會向法庭提交報告前，爭議雙方可提請產(chǎn)業(yè)法庭界定談判程序適用范圍和約束力。”[28]29-30這表明，新法案使政府在勞資沖突的預(yù)防、調(diào)解和中止等方面的作用顯著增強。

三、法案實施的困境及其廢除

希思政府出臺法案的主要目標(biāo)是緩解勞資沖突，為政府治理勞資關(guān)系確立制度規(guī)范。法案是對產(chǎn)業(yè)主體間利益格局的重要調(diào)整，其實施效果與工會、工人、雇主和政府間的共識密切相關(guān)。多元主義勞資關(guān)系學(xué)派代表休·克萊格認(rèn)為，1971年法案的成功推行有賴于以下因素：“工會同意根據(jù)新法案注冊；雇主愿意用法案對抗工會和罷工領(lǐng)導(dǎo)人；勞資關(guān)系法庭判決的執(zhí)行力度?！盵5]323但從實踐上來看，希思政府主導(dǎo)設(shè)計的《勞資關(guān)系法(1971年)》未能達(dá)到這些目標(biāo)。

從工會和工人方面看，法案出臺即遭到工會抵制。工會注冊制是政府立法改革勞資關(guān)系的核心，盡管工會通過注冊可獲得一定利益，但法案賦予注冊處修改工會組織規(guī)則的權(quán)利會引起工會分裂。[4]225-226法案通過后，英國工會最高聯(lián)合組織工會代表大會(Trade Union Congress)要求附屬工會不得注冊，否則將受到懲罰甚至除名。法案實施期間，全國僅30個規(guī)模較小的工會根據(jù)法律要求注冊，這些工會均被工會代表大會除名。[30]25在工會領(lǐng)導(dǎo)部門的抵制下，工人也對法案采取對抗策略，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)行動突破了法案限制。1972年，礦工發(fā)起戰(zhàn)后規(guī)模最大的全國大罷工，工人組織糾察線阻止煤炭外運。伯明翰(Birmingham)索爾特利(Saltley)的礦工糾察隊阻止煤炭運輸并同警察發(fā)生沖突，罷工導(dǎo)致?lián)p失了2 400萬個工作日，宣告了法案的失效。[31]74在限制工會和工人集體行動方面，法案規(guī)定的應(yīng)急措施也未能奏效。1972年，為防止鐵路工人罷工，政府根據(jù)法案將罷工發(fā)起時間推遲14天，但14天后工人仍采取消極怠工等對抗策略并準(zhǔn)備發(fā)起罷工。勞資關(guān)系法庭首次援引法案的罷工投票程序，但鐵路工人以6∶1的票數(shù)比通過了罷工決議，此后法庭再未采用罷工投票機制。[5]325這表明，法案在限制工會權(quán)力和工人行動方面基本失去約束力。

從雇主方面看，大多數(shù)雇主在實踐中避免援引法案。在集體談判方面，法案的核心內(nèi)容之一是集體談判協(xié)議對勞資雙方均有法律效力，但雇主與工會往往在談判協(xié)議中注明談判協(xié)議無法律效力，共同破壞法案執(zhí)行。雇主聯(lián)合的最高組織英國產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟(Confederation of British Industry)對個體雇主破壞法案的做法表示支持，聯(lián)盟認(rèn)為：“法案的主要目的應(yīng)是鼓勵勞資雙方通過自愿協(xié)議改善關(guān)系，雇主根據(jù)法案向法庭上訴并不比自愿主義的方法有效，只有在極少數(shù)情況下，雇主才訴諸法律途徑解決爭端?！盵32]91產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的態(tài)度加深了個體雇主對法案的疑慮，加之援引法案可能招致工會和激進(jìn)工人的敵視而加劇產(chǎn)業(yè)沖突，這將對企業(yè)生產(chǎn)造成更為嚴(yán)峻的后果，雇主極力避免使用法案。布賴恩·威克斯等人對法案實施情況的調(diào)查表明：法案實施期間，全國僅33個雇主在勞資爭議中根據(jù)法案規(guī)定向法庭求助，其求助內(nèi)容也均屬于非典型勞資爭議。[4]217

從政府方面看，全國勞資關(guān)系法庭在沖突治理中也失去作用。1972年，利物浦(Liverpool)碼頭工人設(shè)置糾察線導(dǎo)致公司違約，在法庭處理爭議期間，運輸與普通工人工會因拒絕出庭被判罰 5 000英鎊，在工會未能有效制止工人的產(chǎn)業(yè)行動后，法庭追加罰款5萬英鎊。工會聲稱不對非官方的工會管事行動負(fù)責(zé)，拒絕執(zhí)行法庭判決。同年6月，倫敦、利物浦和赫爾(Hull)的工人相繼加入罷工隊伍。政府根據(jù)法案逮捕5名工會管事，包括碼頭工人在內(nèi)的多個行業(yè)約17萬名工人發(fā)起罷工，工會代表大會也對政府發(fā)起抗議，聲稱將組織附屬工會的100萬會員舉行罷工。為避免沖突范圍擴大化，議會上院發(fā)布緊急命令，要求法庭撤回判決，釋放工會管事，答應(yīng)增加工作機會。[3]162-163因此，在治理勞資關(guān)系的實踐中，勞資關(guān)系法庭無法根據(jù)法案有效解決勞資爭議。彼得·多里(Peter Dorey)認(rèn)為：“1972年發(fā)生的一系列法庭判決事件最終葬送了1971年法案，法案因此被評論家描述為一場鬧劇?！盵33]72

以上表明，由于產(chǎn)業(yè)主體間缺乏共識，《勞資關(guān)系法(1971年)》在實施過程中，面臨著工會和工人抵制、雇主規(guī)避和政府機構(gòu)運作無效的困境。1974年煤礦工人再次掀起罷工，走投無路的希思政府在大選中失敗，工黨威爾遜政府頒布《工會和勞資關(guān)系法》(TradeUnionandLabourRelationsAct)，新法案廢除了1971年法案的絕大多數(shù)內(nèi)容，包括全國勞資關(guān)系法庭、勞資關(guān)系委員會、工會和雇主聯(lián)合會注冊登記處均被取締，工會權(quán)力得到恢復(fù)。[3]182這宣告了法案在實踐中的失敗。

四、法案立廢與政府勞資關(guān)系治理理念的變化

英國《勞資關(guān)系法(1971年)》的立廢，反映了20世紀(jì)六七十年代政府勞資關(guān)系治理理念從自愿主義向國家干預(yù)過渡，并最終演進(jìn)為帶有干預(yù)特征的自愿主義的嬗變路徑。自工業(yè)化以來，除兩次世界大戰(zhàn)外，受自由主義思想的影響，英國政府在勞資關(guān)系治理方面長期奉行自愿主義的不干預(yù)理念，自愿主義成為勞資關(guān)系體系的固有特征。[1]21為應(yīng)對20世紀(jì)六七十年代的罷工問題，政府治理理念開始由自愿主義向國家干預(yù)轉(zhuǎn)變。保守黨政府勞工大臣約翰·黑爾(John Hare)在60年代初強調(diào)：“自愿主義的方法盡管不錯，但前提是它們有效，近年來，在自愿的基礎(chǔ)上勞資糾紛的解決有了一些進(jìn)展，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。法律途徑雖然運用不多，但它確實有效，尤其是當(dāng)自愿的方式取得的成效不大的時候?！盵34]1251969年，工黨政府公布《代替沖突》(InPlaceofStrife)白皮書，主張：“政府為工會提供財政支持，為工會發(fā)展成員和排外雇傭提供法律后盾；國務(wù)大臣、勞資關(guān)系委員會和工會代表大會可對罷工進(jìn)行紀(jì)律性懲罰。”[1]22這表明政府開始放棄自愿主義治理理念，國家干預(yù)呼之欲出。

《勞資關(guān)系法(1971年)》的通過標(biāo)志著英國政府在勞資關(guān)系治理方面強化國家干預(yù)的開始。政府認(rèn)為：“由于缺乏正式、有效和廣泛的爭議化解機制以及完善的集體談判協(xié)議，英國勞資關(guān)系存在普遍性問題?！盵4]5因此，政府必須強化國家干預(yù)，從根本上建立制度化的勞資關(guān)系治理機制。在1971年法案框架下，工會和雇主通過注冊獲得政府認(rèn)可，依法行使權(quán)力。勞資關(guān)系法庭、勞資關(guān)系委員會和國務(wù)大臣等政府部門通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁和應(yīng)急措施化解沖突，政府在勞資關(guān)系治理中發(fā)揮核心作用。法案的頒布表明英國政府正式從制度上放棄自愿主義勞資關(guān)系理念而走向國家干預(yù)。

然而，零和博弈的干預(yù)態(tài)度致使政府偏離自身角色。英國勞資關(guān)系成長于自由主義的思想傳統(tǒng)，在二戰(zhàn)后的30多年中，自由主義支配下的自愿主義(也稱集體自由放任主義)理念在英國勞資關(guān)系領(lǐng)域一直占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管政府通過立法手段強化了對勞資關(guān)系的主導(dǎo)，但其干預(yù)措施帶有強烈的反工會色彩，“它嚴(yán)重破壞了工會在自愿主義時代獲得的各項權(quán)利，工會利益遭到嚴(yán)重沖擊”[5]327。這種強勢的國家干預(yù)違背了英國長期盛行的集體自由放任傳統(tǒng)，在工會力量強大且其受自愿主義影響深刻的情況下，政府不可能完全拋棄自愿主義治理機制。英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·菲爾普斯·布朗(Henry Phelps Brown)認(rèn)為：“《勞資關(guān)系法(1971年)》的廢除表明，在未經(jīng)勞資雙方同意或其思維習(xí)慣未發(fā)生較大變化的情況下，對勞資關(guān)系法的任何修改和大幅調(diào)整都不可能實現(xiàn)?！盵35]181希思政府通過立法推翻自愿主義傳統(tǒng)，在介入勞資關(guān)系的過程中直接走到工會的對立面，這種強勢干預(yù)的治理理念不僅未能緩解勞資沖突，反而加深了產(chǎn)業(yè)主體間的分歧。

1974年，工黨上臺后通過新的勞資關(guān)系法，標(biāo)志著希思政府采取的強勢國家干預(yù)政策走向終結(jié)，政府的勞資關(guān)系治理理念呈現(xiàn)出對自愿主義傳統(tǒng)的回歸。工黨議員羅伯特·希爾克(Robert Silk)認(rèn)為：“英國勞資關(guān)系體系的形成是不斷發(fā)展、變化和調(diào)適的結(jié)果。我們應(yīng)珍惜這一傳統(tǒng)而不能想當(dāng)然地將規(guī)章制度強加其中……這是自愿主義的勞資關(guān)系制度，它遠(yuǎn)好于保守黨的法律框架或家長制思想?！盵36]可見，政府的治理理念在70年代中后期又開始強調(diào)自愿主義傳統(tǒng)。但經(jīng)歷國家干預(yù)的嘗試后，自愿主義的治理理念開始帶有新的國家干預(yù)特點，即政府通過立法干預(yù)的方式回到自愿主義，這也是《勞資關(guān)系法(1971年)》的重要遺產(chǎn)并為此后歷屆政府繼承。1975年，政府出臺《雇傭保護(hù)法》(EmploymentProtectionAct)，使工人能夠應(yīng)對不公平解雇和裁員。[37]106同時，政府成立了由布洛克爵士(Lord Bullock)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)業(yè)民主咨詢委員會(Committee of Inquiry on Industrial Democracy)，以推動產(chǎn)業(yè)民主立法，擴大集體談判范圍。1976年，政府通過《工會與勞資關(guān)系法(修正案)》，確立對集體權(quán)力的認(rèn)可，恢復(fù)了集體自由放任主義。[13]114這表明，盡管政府勞資關(guān)系治理理念從國家干預(yù)回到自愿主義，但自愿主義的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生變化，它具備了此前自愿主義傳統(tǒng)所沒有的國家干預(yù)色彩，也因此被稱為“修正式的自愿主義”。[38]126

五、結(jié)語

20世紀(jì)六七十年代勞資立法的調(diào)整，尤其是《勞資關(guān)系法(1971年)》的立廢，反映出英國政府勞資關(guān)系治理理念的重大調(diào)整。自19世紀(jì)中葉以來，在自由主義思想的主導(dǎo)下，英國勞資關(guān)系領(lǐng)域形成悠久的自愿主義傳統(tǒng)，即勞資爭議或沖突的化解，由勞資雙方自行解決，而無須借助外來的國家干預(yù)。20世紀(jì)的兩場世界大戰(zhàn)中，特殊的形勢迫使勞資雙方接受國家強力干預(yù)，但在戰(zhàn)后雙方又回歸到此前的自愿主義機制。

盡管自愿主義長期主導(dǎo)了英國勞資關(guān)系治理機制的運行，但治理體系的建構(gòu)和治理理念的形成離不開特定的社會環(huán)境，社會環(huán)境的變化帶來利益格局的調(diào)整，社會制度也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，自愿主義治理機制無法解決勞資關(guān)系中的新問題，其中最為典型的是20世紀(jì)中葉后工會勢力的擴張及其造成的勞資力量對比失衡問題，引入國家干預(yù)主義的治理范式由此成為必然。但國家干預(yù)的程度與力度如何，對于英國這個長期盛行自由主義的國家來說，沒有先例與經(jīng)驗可循。希思政府通過《勞資關(guān)系法(1971年)》來實施干預(yù)，其初衷良好、方向正確，但在理念上卻用零和博弈的方式處理勞資關(guān)系問題，“試圖一舉推翻工會近百年來獲得的各種權(quán)利”[32]85，這在很大程度上忽視了自愿主義傳統(tǒng)。建立在零和博弈基礎(chǔ)上的國家干預(yù)主義既不能化解沖突，也無法取得產(chǎn)業(yè)主體間的共識，反而造成工會與政府關(guān)系緊張，法案在實踐上走向失敗也在情理之中。

《勞資關(guān)系法(1971年)》的立廢表明，在自由主義思想影響根深蒂固的英國，建立在零和博弈基礎(chǔ)上的強力國家干預(yù)不符合勞資關(guān)系傳統(tǒng)。在自愿主義面臨困境的情況下，有效的治理策略應(yīng)是在自由放任與國家干預(yù)之間尋求平衡，實現(xiàn)勞資關(guān)系機制由自愿主義向國家干預(yù)的和平式、漸進(jìn)式過渡，這也是20世紀(jì)八九十年代撒切爾主義主導(dǎo)下的勞資關(guān)系改革能夠獲得進(jìn)展的重要原因。從制度主義的視角來看，道格拉斯·諾思(Douglass C. North)認(rèn)為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，它是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束?！盵39]4勞資關(guān)系制度是政府、雇主和工會三方在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域利益博弈的結(jié)果，其中，政府是以國家整體利益代表的身份參與勞資關(guān)系制度的建構(gòu)。勞資雙方的關(guān)系是對立與統(tǒng)一的關(guān)系，雙方在社會生產(chǎn)方面具有利益一致性，這決定了政府不能用零和博弈的態(tài)度建構(gòu)勞資關(guān)系治理體系，否則制度本身將難以產(chǎn)生治理績效。英國政府勞資治理理念在20世紀(jì)六七十年代的嬗變表明：在不斷變化的社會環(huán)境下，政府代表著國家整體利益，其在勞資關(guān)系制度的建構(gòu)中應(yīng)照顧到不同產(chǎn)業(yè)主體的利益，在勞資沖突與融合中整合雙方利益，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和平而非制造對立的方式實現(xiàn)對勞資關(guān)系的有效治理。