閔學(xué)勤

內(nèi)容提要 社區(qū)作為政府施政最后的落地執(zhí)行者，近40年來的快速發(fā)展使其成為基層治理的壓艙石，但節(jié)節(jié)攀高的各類負(fù)荷正將社區(qū)推向無限擔(dān)責(zé)的窘境。近年來崛起的，由線上線下科技支撐的攜參與、分享、協(xié)作、自助和創(chuàng)新等五大基因的平臺型治理模式，能否成為社區(qū)有限收斂的路徑選擇，各地仍在探索。社區(qū)治理若能汲取大量成熟的經(jīng)濟(jì)平臺運營經(jīng)驗，并習(xí)得其用戶思維、內(nèi)容為王、資本鏈接和自助協(xié)作等精髓，將迎來前所未有的基層治理創(chuàng)新格局，也有機(jī)會讓社區(qū)承載從無限走向有限。

幾乎與改革開放同步而起的中國社區(qū)發(fā)展，伴隨著高速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，自20世紀(jì)80年代起走過了“社區(qū)建設(shè)”、“社區(qū)服務(wù)”和“社區(qū)治理”的階段性歷程。從單位制消解的承載、新型居住模式的聚合、基層行政管理的末梢，到城市治理的托底、所有條口的歸依和新老市民從身體到精神的寄托，社區(qū)正在逐步走向承擔(dān)無限責(zé)任、承受不可承受之重的“新常態(tài)”。特別是2020年新冠肺炎疫情防控期間，社區(qū)成為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的最后一道防線，日常疲于奔命的社區(qū)工作人員在疫情期間不僅沒有居家停工，反而成為除醫(yī)護(hù)人員外全中國“最忙碌的人”。

2019年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出2019年為“基層減負(fù)年”，這折射出為基層減負(fù)、為社區(qū)減壓的呼聲由來已久。是國家治理結(jié)構(gòu)沒有理順，還是社區(qū)應(yīng)對能力有限，抑或是社會轉(zhuǎn)型過快，各方都未找到相對穩(wěn)定且可持續(xù)的治理模式，才導(dǎo)致社區(qū)工作日益膨脹并無限擴(kuò)張？如果這一輪社區(qū)全覆蓋、社區(qū)全兜底、社區(qū)全服務(wù)的趨勢在短期內(nèi)沒有得到扭轉(zhuǎn)，社區(qū)可否借鑒平臺思維，攜各方之力構(gòu)筑大平臺以應(yīng)對政府、市場和社會的各級任務(wù)“下沉”，并順勢推行基層平臺型治理模式？無論如何，區(qū)別于歐美純自治模式的中國城市社區(qū)，應(yīng)在21世紀(jì)20年代強(qiáng)大互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支撐的前提下，嵌入行政力量、市場力量和社會力量，探索可操作化的多元共治模式。

一、社區(qū)的無限擴(kuò)張進(jìn)程

20 世紀(jì)30 年代費孝通先生在其論文《二十年來中國社區(qū)研究》中為了區(qū)分社會（Society），將Community譯為“社區(qū)”，自此“社區(qū)”一詞進(jìn)入中國。民政部于1986年首次在城市管理中引入“社區(qū)”概念，“社區(qū)”開始從后臺走向前臺，經(jīng)歷35年的發(fā)展歷程逐漸走到基層治理的舞臺中央。這期間，作為社區(qū)發(fā)展的主管部門，民政部在2000年前大約每隔3至5年（最多時相隔7年），就通過發(fā)文對社區(qū)工作進(jìn)行頂層設(shè)計；而2000年后隨著社區(qū)進(jìn)入高速發(fā)展期，幾乎每年（最多相隔1年）即對社區(qū)建設(shè)或社區(qū)服務(wù)發(fā)文進(jìn)行周密部署和推進(jìn)，且大多數(shù)時候是通過中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)紅頭文件，強(qiáng)調(diào)社區(qū)在基層治理中的重要性，可見社區(qū)在中國社會整體發(fā)展中的重要意義。這也為社區(qū)工作的無限擴(kuò)張埋下了伏筆。

有許多學(xué)者對社區(qū)在中國的行政化發(fā)展路徑進(jìn)行過梳理，但筆者認(rèn)為，社區(qū)從有限的建設(shè)和服務(wù)走向今天的超大體量，甚至有過載趨勢，其中一個重要節(jié)點是1998年福利分房政策的終止。在此之前，除了民政部在1987年召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會提出社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，并在街道進(jìn)行試點實踐，1989年全國人大修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》強(qiáng)調(diào)社區(qū)居委會便民利民的服務(wù)職能外，最重要的頂層設(shè)計就是1993年14部委聯(lián)合頒布《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》。意見認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)業(yè)作為一個重要行業(yè)，應(yīng)由政府倡導(dǎo)并建成社會保障體系和社會化服務(wù)體系[1]民政部、國家計委、國家體改委等：《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，www.law-lib.com/law/law_View.asp?id=56708，1993年。。也就是說，1998年前，當(dāng)大多數(shù)城市居民仍隸屬于單位、依附于單位，享受著單位大大小小的福利時，即使房地產(chǎn)市場化已開啟，社區(qū)在掌管紅白喜事、生老病死的單位面前，也僅僅是一種補(bǔ)充、一種保障，它更多地扮演著拾遺補(bǔ)闕的角色，在單位無法覆蓋之處行使一定的服務(wù)職能。

直到1998年福利分房大門“關(guān)閉”，中國城市房地產(chǎn)市場迎來了高歌猛進(jìn)的時代。此后，無論是城市的原住民，還是城市的新移民，幾乎無一例外地被卷入購房大潮，城市也像是吹響了“沖鋒號”一樣不斷突破邊界，向更寬廣的區(qū)域進(jìn)軍。隨之而來的是新類型、新命名社區(qū)的不斷涌現(xiàn)，社區(qū)來不及多思量便成為城市擴(kuò)張的行政印記，與城市化大踏步發(fā)展相配套的社區(qū)建設(shè)也迅速被提上議事日程。2000 年11 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，明確界定了社區(qū)和社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵，指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?！薄吧鐓^(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程?！盵2]《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，www.cctv.com/news/china/20001212/366.html，2000年。顯然，在城市化大潮下，此時的社區(qū)外延不僅限于地理范圍，社區(qū)建設(shè)更不單單是硬件的堆砌，中國城市社區(qū)開始超越幕后角色和輔助功能，相應(yīng)的社區(qū)建設(shè)也朝著全方位托底的方向演進(jìn)。在基層和地方摸著石頭過河，不易判斷城市新常態(tài)的情形下，國家通過一系列的政策安排，全面助力地方和基層推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)。2001年民政部的《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動指導(dǎo)綱要》、2006年國務(wù)院的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》、2009年民政部的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》、2010年國務(wù)院的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》、2011年國務(wù)院的《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》等等，讓社區(qū)越來越高頻地亮相于日常生活、基層治理和新聞媒體中。經(jīng)歷21世紀(jì)前十年的發(fā)展歷程，一方面社區(qū)已擺脫20世紀(jì)50年代居委會那種一呼百應(yīng)的“大媽”管理模式，正在試圖塑造專業(yè)化、年輕化和高效率的社區(qū)管理形象；另一方面，2007年《物權(quán)法》的出臺和同年《物業(yè)管理條例》的頒布，又宣告物業(yè)對社區(qū)的合法化嵌入，使得以社區(qū)居委會為代表的社區(qū)行政主體不再獨攬社區(qū)大權(quán)，其與物業(yè)分而治之成為現(xiàn)實。筆者2009年在北京、深圳、南京、沈陽和西寧等五大城市開展的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)被問及“誰是您心目中的社區(qū)管理者”時，有38.9%的被訪者認(rèn)為是社區(qū)居委會，32.4%認(rèn)為是物業(yè)公司，社區(qū)建設(shè)的大發(fā)展與其聲望的式微幾乎同步到來，這也倒逼國家進(jìn)一步尋找鞏固基層政權(quán)的新路徑。

黨的十八大后，社會治理開始進(jìn)入國家話語，2013年黨的十八屆三中全會又進(jìn)一步提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，自此，城市基層社區(qū)開始踏上由社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的征程，居民自治、基層協(xié)商、多元共治等目標(biāo)和技術(shù)路徑成為許多社區(qū)探索實驗的選擇。民政部也從2012年起適時推出以基層創(chuàng)新為主導(dǎo)的國家實驗區(qū)，兩至三年一個實驗周期，每批有30～40個城市社區(qū)經(jīng)過多輪篩選成功入圍。這些國家級實驗區(qū)肩負(fù)著基層創(chuàng)新重任[1]詳見民政部官網(wǎng)，http://www.mca.gov.cn/article/xw/ztbd/zxzt/，2012年。，像“三社聯(lián)動”“六化融合”“協(xié)商治理”“掌上社區(qū)”“智慧社區(qū)”等新型社區(qū)治理模式被多地、多個社區(qū)創(chuàng)新實驗，并將其累積的成熟經(jīng)驗向全國推廣，社區(qū)成為基層創(chuàng)新的熱土。與這一自下而上多方參與社區(qū)治理相對應(yīng)的是黨的十九大后國家進(jìn)一步強(qiáng)化“黨建引領(lǐng)”，全國大部分社區(qū)服務(wù)中心也順勢更名為“社區(qū)黨群服務(wù)中心”。2017 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》作為社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，將社區(qū)建設(shè)推向共治共管、共建共享的新高度。這一系列來自頂層和基層的共同努力在一定程度上拉抬了社區(qū)治理的主體之一——社區(qū)居委會的聲望。筆者通過2009 年、2014 年和2018 年持續(xù)三輪的跟蹤問卷調(diào)查（前兩輪受教育部社科基金項目委托面向北京、深圳、南京、沈陽和西寧五大城市；2018年受國社科基金資助，除上述五大城市外，增加了上海、杭州、鄭州、無錫和揚(yáng)州），共在十大城市發(fā)放5450 份問卷，最終回收有效問卷5051份，有效回收率92.7%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“誰是社區(qū)管理者”、“在社區(qū)遇到問題找誰解決”和“誰是社區(qū)的精英”這三個連續(xù)的有關(guān)社區(qū)組織聲望的問題上，社區(qū)居委會2018年的數(shù)據(jù)相比2009 年和跌入谷底的2014 年有明顯回升；特別在社區(qū)管理者的確認(rèn)上，2018 年社區(qū)居委會收獲了47.4%的肯定回答（物業(yè)僅為32.6%，詳見表1），可以說居委會收復(fù)了部分失地。物業(yè)公司在前兩輪調(diào)查中社區(qū)聲望持續(xù)沖高，在“誰是社區(qū)管理者”的問題上被訪者認(rèn)可物業(yè)的選擇率一度高達(dá)49.9%，但到2018年卻回落至不到三分之一。而另一民選組織——業(yè)委會在三輪跨度為十年的調(diào)查中從未獲得10%以上的社區(qū)聲望。重拾社區(qū)治理半壁江山的社區(qū)行政主體在更強(qiáng)的賦權(quán)、更多的曝光和更高的期待背后是人力資源的供給短缺、下沉任務(wù)的堆積如山，以及檢查考核的頻繁過度，工作資源極其有限的社區(qū)正在向全面覆蓋、無限擔(dān)責(zé)的基層主體過渡。

表1 中國城市社區(qū)治理主體的變化（2009年—2018年）[2]閔學(xué)勤：《嵌入式治理：物業(yè)融入社區(qū)社會的可能及路徑選擇——以中國十大城市調(diào)研為例》，〔南京〕《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2019年第6期。

值得一提的是2020年突如其來的新冠肺炎疫情，在全國31個省區(qū)市啟動一級響應(yīng)之時，把各級社區(qū)推向了聯(lián)防聯(lián)控的最前沿。無論是疫情中心武漢，還是中國其他城市，疫情信息首先在社區(qū)匯總上報，防控政策多由社區(qū)組織施行，社區(qū)工作人員不僅無法居家自保，還要比平常更辛苦地守護(hù)社區(qū)居民。以武漢市龍湖東岸社區(qū)為例，“疫情暴發(fā)初期，為了做好社區(qū)封控工作，有81個‘下沉’干部和志愿者來到龍湖東岸社區(qū)，與社區(qū)工作人員戰(zhàn)斗在一線。隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作的推進(jìn)，‘下沉’干部和志愿者開始有序撤離，工作壓力又落在了這14個社區(qū)工作人員身上”[1]詳見新華網(wǎng)《武漢保衛(wèi)戰(zhàn)“下半場” 90后社區(qū)書記不停步》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=16640003658777232 64&wfr=spider&for=pc，2020年。。在上海市靜安區(qū)，一個很普通的老舊公房小區(qū)，一位社區(qū)工作者在筆記本上總結(jié)了疫情期間一共承擔(dān)的信息摸排更新、政策宣傳推廣、任務(wù)下達(dá)執(zhí)行、轄區(qū)消殺清潔、口罩集中調(diào)配、居民買菜服務(wù)、情緒安撫穩(wěn)定、人員統(tǒng)籌安排等24種工作[2]詳見共青團(tuán)中央的澎湃號《你知道疫情發(fā)生后，社區(qū)干部做了多少事嗎？》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7099774.，雖然這些工作可能是與“下沉”干部、物業(yè)公司和志愿者共同完成的，但社區(qū)作為基層疫情防控的第一責(zé)任人，其工作之重、壓力之大可想而知。

社區(qū)從20世紀(jì)80年代順應(yīng)城市化和改革開放一路走來，40年后的今天將成為基層治理的壓艙石；加之新冠肺炎疫情防控的推波助瀾，社區(qū)已成為不可忽略的基層治理主體之一，也成為國家施政最后的落地執(zhí)行者。雖然國家和地方政府對社區(qū)的各項人財物等資源的投入不斷加碼，但仍趕不上社區(qū)負(fù)荷的節(jié)節(jié)攀高。當(dāng)下可選的路徑無非兩條：或各級政府通過政策設(shè)計為社區(qū)減負(fù)，或社區(qū)及其背后的大社會共同尋找他法自救。前者在多年的推進(jìn)中收效甚微，后者這張社會之網(wǎng)，即社會大平臺，如何建構(gòu)尚值得多方研究探索。

二、平臺型治理的崛起

我們知道，基于社會大背景的社區(qū)平臺的建設(shè)和運營，將涉及近十多年來正在全球興起的平臺型治理模式?！捌脚_”一詞盡管聽起來簡單，但事實上是一個具有變革性的概念，它徹底地大范圍地改變了商業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會[3]〔美〕杰奧夫雷G.帕克、〔美〕馬歇爾W.范·埃爾斯泰恩、〔美〕桑基特·保羅·邱達(dá)利：《平臺革命：改變世界的商業(yè)模式》，志鵬譯，〔北京〕機(jī)械工業(yè)出版社2017年版，第35頁。。翻閱《平臺革命：改變世界的商業(yè)模式》一書我們可以發(fā)現(xiàn)，平臺在21世紀(jì)進(jìn)入人們的視線，主要源于超大型互聯(lián)網(wǎng)公司的崛起，包括海外的谷歌、亞馬遜、臉書和推特，國內(nèi)的阿里巴巴、騰訊和百度等等，它們各自擁有超10億在其平臺上搜索、消費和娛樂的活躍用戶。而這些平臺上被享用的產(chǎn)品并非由平臺原創(chuàng)，更多是來自用戶自身?；ヂ?lián)網(wǎng)巨頭們以自己的方式利用其用戶的力量來增加自身價值，而不僅僅是共同創(chuàng)造產(chǎn)品，打造了信息時代獨有的平臺型經(jīng)濟(jì)模式。作為商用在線平臺，它們已經(jīng)深入?yún)⑴c各種公共活動，包括新聞傳播、公民參與、教育和交通[4]Helberger, N., Pierson, J., & Poell, T.,“Governing Online Platforms: From Contested to Cooperative Responsibility”,The Information Society,2017，34(1),pp.1-14.。在一些地方它們甚至改變公民行為，影響民主進(jìn)程[5]Jose Van Dijck, Thomas Poell, Martijn De Waal, The Platform Society: Public Values in a Connective World, Oxford:Oxford University Press,2018,p.15.，以至于公眾、機(jī)構(gòu)和政府會要求重新評估商業(yè)平臺的政治影響，讓其擔(dān)負(fù)更多的社會責(zé)任[6]Robert Gorwa,“What is Platform Governance?”,Information,Communication&Society,2019，22(6),pp.308-323.。與此同時，平臺型經(jīng)濟(jì)催生平臺型社會、平臺型政府的跡象也越來越明顯，許多政府領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)識到Web2.0技術(shù)提供的機(jī)會不僅能幫助他們當(dāng)選，更能幫助他們做得更好。這場創(chuàng)新運動也被稱為政府2.0[1]O’Reilly,T.,“Government as a Platform”,Innovations:Technology,Governance,Globalization,2011，6(1),pp.13-40.，迅速催生了平臺型社會治理模式。

相比經(jīng)濟(jì)平臺，公共平臺更顯示出其類型繁雜、模式各異的特征，因此，將平臺經(jīng)濟(jì)中的契約性、公共性、公平性、開放性、互動性和活躍度等特征引入公共平臺并非易事，這也是全球范圍內(nèi)平臺型治理理論與實踐研究仍處于起步階段的重要原因，人們對其具體操作路徑、各行動主體的角色定位、公共平臺的運行管理，以及未來可能面臨的挑戰(zhàn)均知之甚少。宏觀層面的公共部門平臺戰(zhàn)略核心訴求的確立、組織機(jī)構(gòu)再造，微觀層面的平臺怎樣建構(gòu)、如何實現(xiàn)協(xié)同而非競爭的平臺網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等諸多問題均懸而未決[2]閔學(xué)勤、陳丹引：《平臺型治理：通往城市共融的路徑選擇——基于中國十大城市調(diào)研的實證研究》，〔上海〕《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019第5期。。因此，作為一種不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，也作為中國社區(qū)應(yīng)對無限擴(kuò)張難題的可選路徑，相對于宏大的國家和地方政府，以基層微治理形態(tài)存在的社區(qū)平臺試驗值得率先探索，但這中間關(guān)鍵要把握平臺型治理的五大特征：

平臺區(qū)別于其他組織的第一特征是吸附了超量活躍用戶。對公共平臺或政府平臺而言，這一特征的日常表現(xiàn)即為參與，所以平臺型治理的初級形態(tài)也可稱為參與式治理。廣泛的參與、活躍的參與以及深度的參與能否實現(xiàn)，取決于平臺設(shè)計的初衷是否直達(dá)人心、模塊是否具有超強(qiáng)互動性、節(jié)點是否流暢、程序是否為用戶而持續(xù)更新等。然而，不同于商用平臺背后的消費者，公共平臺的用戶，即公眾，不是基于日常消費或娛樂需求，而是基于日常公共生活的需求才要登錄平臺并逗留參與，公共平臺吸附用戶的難度之大可想而知。但是隨著世界越來越扁平化，公共生活正在成為人類的剛需，正如漢娜·阿倫特所言：“一切人類活動都要受到如下事實的制約：即人必須共同生活在一起。每一位公民都隸屬于兩種生活秩序，他自己的生活和在共同體的生活?！盵3]汪暉、陳燕谷主編：《文化與公共性》，〔北京〕生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第62-65頁。而信息社會比以往任何時代都更好地提供了這樣一種共在的技術(shù)可能，需要論證的是誰來構(gòu)建、如何構(gòu)建既能粘住公眾，又能讓其持續(xù)參與的公共平臺。

集聚大量數(shù)字信息是其第二特征。此時的平臺不同于傳統(tǒng)平臺，傳統(tǒng)平臺類似一種框架，因事務(wù)需要具有某種相同屬性的個體與組織在平臺上互動并共事；而互聯(lián)網(wǎng)平臺則會竭盡所能覆蓋所有人，一旦參與其中，每位用戶就既是生產(chǎn)者，也是分享者。用戶參與分享不僅意味著平臺促發(fā)了用戶特質(zhì)或潛能，更表達(dá)了平臺的扁平化、去階層化屬性。這也是互聯(lián)網(wǎng)時代應(yīng)運而生的商用或社交平臺能夠因超大量用戶的持續(xù)分享而不斷生成和迭代內(nèi)容，吸引更多平臺外的人加入的原因。公共平臺或政府平臺若要滿足互聯(lián)網(wǎng)平臺的分享特征，除了需要克服信息安全、信息孤島障礙外，最重要的是要面向公眾、服務(wù)于公眾，成為公眾信息對稱權(quán)利的倡導(dǎo)者和提供者。因此，英國為推進(jìn)政府的平臺化建設(shè)，提議將政府分享數(shù)據(jù)作為軟件和服務(wù)的數(shù)字基礎(chǔ)，并提議將其作為政府的一種效率和創(chuàng)新模式[4]O’Reilly，T.,“Government as a Platform”,Innovations:Technology,Governance,Globalization,2011，6(1),pp.13-40.。

對于平臺而言，僅達(dá)到分享這一層級而不進(jìn)行協(xié)作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此有學(xué)者將平臺型治理視為協(xié)作治理、協(xié)同治理的一種演化。也就是說，擁有用戶之間互連互通和協(xié)同協(xié)作的載體是其第三特征，它被定義為“具有專用能力和資源的組織或計劃，以促進(jìn)多個或正在進(jìn)行的協(xié)作項目或網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)建、適應(yīng)及成功”[5]Ansell, C., & Gash, A.,“Collaborative Platforms as a Governance Strategy”, Journal of Public Administration Research and Theory,2017,28(1),pp.16-32.。相比商用平臺的協(xié)作目標(biāo)是促進(jìn)各主體的經(jīng)濟(jì)利益，公共平臺或政府的協(xié)作目標(biāo)是指向公共利益。顯然公共利益的達(dá)成難度更大，這對公共平臺如何協(xié)作、誰來推動協(xié)作提出挑戰(zhàn)，也對平臺的設(shè)計初衷、技術(shù)更新及用戶成長提出更高的要求。實際上，就中國基層政府而言，多方協(xié)作、政企社合作已經(jīng)不是新話題，只是一直缺乏更好的協(xié)作平臺，特別是互聯(lián)網(wǎng)協(xié)作平臺；一旦政府和公眾的互聯(lián)網(wǎng)思維被完全激活，將日常協(xié)作的需求交由技術(shù)來實現(xiàn)，那平臺的協(xié)作屬性就是平臺“基因”的一部分，即公眾、政府及其他各主體參與平臺、相互分享的直接效用就是通往協(xié)作。

信息時代平臺的第四大特征是許多平臺在初創(chuàng)期未曾想過的，即：當(dāng)用戶對平臺的需求成為日常，當(dāng)分享和協(xié)作成為平臺上的可持續(xù)互動，那么，公眾對公眾以及公眾成為有線公民，通過自助做自己的“政府”，在一定程度上替代傳統(tǒng)的政府責(zé)任，就成為一種可能。在這種非正式的安排中，政府在日常活動中不需發(fā)揮作用，但可能提供一個促進(jìn)框架[1]Linders & Dennis,“From E-government to We-government: Defining a Typology For Citizen Coproduction in the Age of Social Media”,Government Information Quarterly,2012,29(4),pp.446-454.。正如人類在發(fā)展進(jìn)程中一直不斷地通過社會分工的細(xì)化加劇個體對他者、對系統(tǒng)的依賴，特別是在工業(yè)化后期，人們幾乎很難完全獨自應(yīng)對工作和生活中的所有問題。相比之下，集聚超量信息的平臺為公眾提供了一種自助可能，經(jīng)由多渠道、超密度的信息分享和協(xié)作，公眾有機(jī)會進(jìn)行一系列原本不可想象的自助活動，例如自助學(xué)習(xí)、自助就醫(yī)、自助成長、自助養(yǎng)老等等。如果個體參與公共生活需經(jīng)由一個優(yōu)秀的平臺，且它為自助提供無限可能，那么公眾不僅可以相互扶持，而且還能幫助政府提高感知能力、響應(yīng)能力及執(zhí)行效率。

平臺型治理的第五大特征，也與平臺的“基因”相隨，但又是相對難以企及的高度，即創(chuàng)新。在傳統(tǒng)的思維中我們一直認(rèn)為，創(chuàng)新從來都是集合多元互動、知識碰撞和恰當(dāng)時機(jī)的一種非常態(tài)境界；但數(shù)字時代創(chuàng)新幾乎每天都在世界的多個角落發(fā)生，創(chuàng)新也成為平臺型治理區(qū)別于其他治理模式的最重要的特征。在中國最近三十多年的基層治理探索中，創(chuàng)新常常成為各項政策、各種文件中的高頻詞，而擁有創(chuàng)新這一與生俱來特質(zhì)的平臺型治理因其設(shè)計的前瞻性、系統(tǒng)的復(fù)雜性和技術(shù)的超前性，還未在基層治理中被普遍認(rèn)知，在全球地方性治理中也未有突出的案例。這需要政府拿出勇氣和資本，創(chuàng)造性地投資于新興技術(shù)活動和創(chuàng)新戰(zhàn)略，以構(gòu)建更靈活、更有彈性的政府結(jié)構(gòu)和治理基礎(chǔ)設(shè)施[2]Gil-Garcia, J. R., Heblbig, N., Ojo, A.,“Being Smart: Emerging Technologies and Innovation in the Public Sector”,Government Information Quarterly,2014,31,pp.11-18.，也即對政府原有的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行“根本性”的改造。

三、基于有限收斂的社區(qū)平臺型治理之路

參與、分享、協(xié)作、自助和創(chuàng)新，平臺型治理的這五大特征經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)平臺的先行先試，被不斷證實，甚至超出想象，其完全超脫于傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代工業(yè)化社會的獨特效用正吸引公共平臺進(jìn)行效仿，類似智慧城市、城市大腦、掌上云社區(qū)[3]閔學(xué)勤、賀海蓉：《掌上社區(qū):在線社會治理的可能及其可為——以南京棲霞區(qū)為例》，〔南京〕《江蘇社會科學(xué)》2017年第3期。等的探索都希望集互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)平臺之大成，來服務(wù)于在地公眾。但就目前來看，大多數(shù)正在搭建或運營的公共平臺都過多強(qiáng)調(diào)技術(shù)運用，忽略公眾的用戶身份；過多強(qiáng)調(diào)自身或部門利益，忽略平臺的整體架構(gòu)；過多依賴數(shù)據(jù)工程師，忽略人文社會學(xué)者的介入。即便如此，無論自上而下還是自下而上，中國都已開啟基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)，并融匯線上線下多方交互，以增進(jìn)公共利益和提升社會治理效度的平臺型治理征程。例如：2020年3月底4月初習(xí)近平總書記到浙江考察時，在杭州城市大腦運營指揮中心指出要“讓城市更聰明一些，更智慧一些，這是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”[4]詳見新華網(wǎng)《讓城市更聰明更智慧——習(xí)近平總書記浙江考察為推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要遵循》，http://www.xinhuanet.com/2020-04/04/c_1125814356.htm，2020年。；上海市委書記李強(qiáng)提出“找政府辦事，要像網(wǎng)購一樣便利”，并認(rèn)為“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”是提高城市治理現(xiàn)代化水平的有力牽引，“兩網(wǎng)”建設(shè)不只是技術(shù)手段創(chuàng)新，更是管理模式創(chuàng)新、行政方式重塑、體制機(jī)制變革，將在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次推動城市治理全方位變革[1]詳見中國網(wǎng)《上海：一網(wǎng)通辦 一網(wǎng)統(tǒng)管》，http://news.china.com.cn/2020-05/17/content_76054984.htm，2020年。；而杭州正在探索制定全國首個《社區(qū)大腦建設(shè)規(guī)劃》，擬從2020年起在杭州民政部門建數(shù)據(jù)艙，通過借腦育腦，讓社區(qū)治理“碼上服務(wù)、碼上協(xié)商、碼上監(jiān)督”，進(jìn)一步完善社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加快部門協(xié)同智治[2]詳見浙江工人日報網(wǎng)《杭州將打造“社區(qū)大腦” 智慧感知居民需求》，http://www.zjgrrb.com/zjzgol/system/2020/01/16/032120410.shtml，2020年。?？梢钥隙ǖ氖牵@一系列正在或即將推行的舉措都將讓城市治理的最后承載者——社區(qū)受益。不過正如前文所述，社區(qū)在“停不下來”的無限擴(kuò)張進(jìn)程中，如何借助這些公共平臺尋找有限收斂的路徑？平臺型治理落地社區(qū)，除了技術(shù)外，筆者認(rèn)為，最優(yōu)先考慮的應(yīng)是以下三點：

1.從用戶思維走向公眾思維

用戶思維通常是經(jīng)濟(jì)平臺區(qū)別于公共平臺的起點?；谑袌鲞壿嫷慕?jīng)濟(jì)平臺，從一開始創(chuàng)建就必須考慮用戶在哪里、剛需有多少，否則就會直接面臨生存難題。而公共平臺則不然，多數(shù)由政府建構(gòu)的公共平臺首先考慮的是政府資源的整合、政府形象的建設(shè)，以及政府信息化和數(shù)字化的展演。雖然看似最終也是為公眾服務(wù)，但由于經(jīng)濟(jì)平臺的出發(fā)點不是公眾，從平臺搭建、模塊設(shè)計到資源分享、平臺運營，公眾或曰受眾在其中幾乎都是失語的；而公共平臺則不同，它是為分擔(dān)社區(qū)職責(zé)、為社區(qū)良治而建，它如果不從一開始就傾聽公眾的需求和聲音，而是圍繞基層政府的行政工作而設(shè)，就會很難打通最后“一公里”。例如，許多基層政府平臺的建設(shè)不僅應(yīng)在前期與公眾協(xié)商如何建（盡管該工作難度很大），建好后若端口只面向網(wǎng)格員而不向所有相關(guān)公眾開放，或公眾發(fā)聲只被后臺所見、公眾互相之間不能共在，公眾在平臺上還是處于沉默的狀態(tài)，而被忽視的那一方所面對的公共平臺就會陷入空殼運營的窘態(tài)。

因此，真正的平臺型治理在平臺創(chuàng)建之初即須廣泛征集公眾意見，公眾期望在平臺上收獲什么應(yīng)是公共平臺建設(shè)的重要取向。事實上，中國基層社區(qū)治理不堪重負(fù)的最直接原因就是上級行政的千條線和公眾的萬種需求不完全對應(yīng)，有時甚至完全不對應(yīng)。所以以社區(qū)良治為目標(biāo)的公共平臺就是要讓基層政府、公眾、駐區(qū)單位和社會組織共在一個平臺上，而提升公眾的滿意度和幸福感是這些平臺主體的共同追求。在此基礎(chǔ)上，技術(shù)如何支撐、模塊如何設(shè)計、日常如何運行等才值得多方往下繼續(xù)商討。在此過程中，公共平臺應(yīng)向經(jīng)濟(jì)平臺學(xué)習(xí)全程用戶思維，即隨時把公眾不斷變化的需求和期待放在第一位。這既有利于公眾自覺自愿參與平臺運行，也有利于平臺長期粘住公眾，保持流量和活躍度，同時也為公眾在平臺上時時分享、自助和協(xié)作等打下基礎(chǔ)。長此以往，社區(qū)工作人員在平臺上將不再是勞心勞力繁雜工作的付出者，而更多的應(yīng)是信息收集者、分享引導(dǎo)者、模塊創(chuàng)建者、回饋響應(yīng)者，以及冷靜旁觀者。

2.以內(nèi)容為王鏈接社會資本

平臺型治理的最大難點即是平臺如何持續(xù)運營。在基層治理信息化、電子化的進(jìn)程中，相當(dāng)多的基層政府建構(gòu)了以APP為主的治理平臺。其慣常的操作方式是請技術(shù)公司按政府需求設(shè)計界面和模塊，然后以行政手段下派任務(wù)讓居民下載APP并注冊登錄。然而，現(xiàn)實中居民日常對此平臺的訪問量寥寥無幾，基層政府也會疑惑投入這么大為什么老百姓對此不感興趣。實際上，除了平臺在創(chuàng)建之始缺乏公眾思維外，平臺運營中缺少持續(xù)有吸引力的交互內(nèi)容，難以形成和提升社會資本是其主要癥結(jié)。移動互聯(lián)網(wǎng)時代散布的公眾在工作之余被一個個消費、娛樂、教育平臺所吸附，此時，公共平臺要加入其中，就必須滿足公眾看似可有可無的公共生活需求，將原本就具有較高操作難度的工作化解。與過去只能在線下、必須占用較多時間來開展公共生活不同，在線的平臺化的公共生活僅需消耗公眾日常大量的碎片時間，即便如此，平臺若缺乏具有足夠吸引力并能夠形成非熟人社會之間交互及信息流動的內(nèi)容，公眾何以經(jīng)常在此逗留？因此，平臺型治理要求參與其中的多方共同創(chuàng)造內(nèi)容，好的平臺應(yīng)在一開始就有各類預(yù)設(shè)讓各模塊成為每個加入者的舞臺，來自政府、市場和社會的各方都有機(jī)會，也有欲望在其中生成、發(fā)布有價值內(nèi)容，并經(jīng)由內(nèi)容的分享和消化互建認(rèn)同及信任，也即逐漸累積社會資本，形成良性循環(huán)。隨著時間的推移，平臺上更多的主體被激發(fā)，愿意分享更多的、飽含信息量的內(nèi)容。如此往復(fù)，社區(qū)只是平臺的守夜人，平臺上不斷生發(fā)的、規(guī)模巨大的內(nèi)容并非來自基層政府，社工們也不是這些無限擴(kuò)充的信息及互動的始作俑者，他們及其背后的基層政府只需為這些內(nèi)容守住法律和道德底線，擔(dān)負(fù)有限的平臺維護(hù)職責(zé)；公眾及各類市場和社會主體才是平臺公共生活內(nèi)容的真正創(chuàng)造者。

3.由自助合作通往協(xié)商共治

社區(qū)無限擴(kuò)張的尷尬場景通常表現(xiàn)為，一方面，作為基層政府的末梢，社區(qū)沒有可繼續(xù)賦權(quán)的下級，也即退無可退；另一方面，轄區(qū)內(nèi)居民也從未想過要去伸手彌補(bǔ)社區(qū)的人力不足。兩端的難依難靠讓社區(qū)經(jīng)常有無助感和無力感。雖然近年來社區(qū)通過聯(lián)合居民骨干、駐區(qū)單位、物業(yè)公司、社會組織和志愿者等共同應(yīng)對社區(qū)公共事務(wù)，但這些往往是臨時性的或松散型的，很難呈現(xiàn)常態(tài)化的合作模式。從公眾思維出發(fā)而建的基層線上線下融合的平臺，例如南京棲霞的“掌上云社區(qū)”[1]閔學(xué)勤、賀海蓉：《掌上社區(qū)：在線社會治理的可能及其可為——以南京棲霞區(qū)為例》，〔南京〕《江蘇社會科學(xué)》2017年第3期。、杭州的“社區(qū)大腦”等，從一開始即定位居民是平臺主角，社區(qū)僅是平臺管理者和維護(hù)者。當(dāng)平臺集聚的居民規(guī)模達(dá)到常?。ǔ扇耍┤丝诘囊话胍陨希ㄒ话銉扇曜笥遥脚_即已開始呈現(xiàn)自助合作、協(xié)商應(yīng)對社區(qū)公共事務(wù)的場景，除了公眾思維、內(nèi)容為王的運營模式外，公眾自我的參與意識、協(xié)商意識和協(xié)作精神在一定程度上被激發(fā)。

其實無論哪個時代，公眾都從未遠(yuǎn)離公共生活和社會治理，只是在不同制度、不同社會結(jié)構(gòu)和社會需求下扮演完全不同的角色。此刻中國的基層治理正處在一個歷史交匯點：40多年改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將社區(qū)推到基層治理的前沿，互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)同步疊加的信息技術(shù)為基層治理提供了強(qiáng)大的科技支撐，基層治理內(nèi)涵和職責(zé)的無限擴(kuò)張讓社區(qū)不得不尋找自救模式，市場化、信息化和全球化共同催生公眾的參與意識及行動。這些集聚的現(xiàn)實需求和技術(shù)可能性使得各級各類基層治理平臺呼之欲出。能否在平臺規(guī)?；统跫夁\營階段后達(dá)成協(xié)作共治，并成為社區(qū)減負(fù)的目標(biāo)，關(guān)鍵要看平臺用戶，即公眾能否利用平臺的交互性、自助性和鏈接性等特征展開充分的自主學(xué)習(xí)和公共協(xié)商，以尋找應(yīng)對公共事務(wù)的最低成本和最大公約數(shù)。

構(gòu)建基于有限收斂的社區(qū)治理模式，不是期待一紙減負(fù)的公文，也不是選擇無奈的“甩鍋”，而是希望尋找根本性的基層治理變革路徑。正在探索的公共平臺型治理，若能在大量成熟的經(jīng)濟(jì)平臺運營的基礎(chǔ)上，習(xí)得其用戶思維、內(nèi)容為王、資本鏈接和自助協(xié)作等精髓，將迎來前所未有的基層治理創(chuàng)新格局，同時，也將有機(jī)會向全球展示中國治理的獨特模板。