謝海燕　程磊磊

建立生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），提出要“構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題”。本文有關(guān)改革進(jìn)展進(jìn)行了梳理總結(jié)，分析存在的問題，明確下一步改革重點，提出對策建議，以期能進(jìn)一步推動我國生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、改革進(jìn)展分析

按照《方案》要求，生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度改革包括五項任務(wù)，完成較好的改革任務(wù)有“建立生態(tài)文明目標(biāo)體系”“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，完成良好的任務(wù)有“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”，完成一般的任務(wù)有“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”由于改革思路調(diào)整，推進(jìn)進(jìn)展緩慢。總體看來，生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度改革基本完成，以更加注重資源節(jié)約、環(huán)境友好和生態(tài)保育為主要特征的領(lǐng)導(dǎo)干部在任考核、離任審計、終身問責(zé)的制度體系已基本形成。

二、存在的主要問題

（一）部分地方與生態(tài)文明相關(guān)的考評指標(biāo)體系多套并存，存在重復(fù)考評現(xiàn)象，且考評結(jié)果運用不充分、流于形式

在國家出臺統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核辦法和指標(biāo)體系之前，許多地方已經(jīng)先行開展了相關(guān)探索，出臺了資源環(huán)境領(lǐng)域的評價指標(biāo)體系和考核辦法。在國家生態(tài)文明目標(biāo)考核辦法和指標(biāo)體系出臺后，一些地方又按照國家要求出臺了地方生態(tài)文明目標(biāo)考核辦法和指標(biāo)體系，但并未對之前的考評指標(biāo)體系進(jìn)行整合，于是出現(xiàn)了好幾套考評體系同時并存實行的狀況。不同考評指標(biāo)體系中的指標(biāo)往往存在重復(fù)交叉，導(dǎo)致某些指標(biāo)權(quán)重過大。各類指標(biāo)體系同時考評給地方領(lǐng)導(dǎo)干部帶來額外負(fù)擔(dān)，也造成了理論和實踐上的困惑。此外，大多數(shù)地方對生態(tài)文明評價結(jié)果和考核結(jié)果的運用不充分，使考核評價流于形式，影響制度創(chuàng)新實際成效。

（二）主體功能區(qū)理念體現(xiàn)不充分，生態(tài)文明建設(shè)分區(qū)分類管控和考核的機(jī)制尚未建立

主體功能區(qū)規(guī)劃已融入國土空間開發(fā)規(guī)劃，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制有關(guān)工作推進(jìn)緩慢，尚未根據(jù)資源環(huán)境承載能力預(yù)警等級，對不同地區(qū)實行對應(yīng)的綜合獎懲措施。國家層面出臺的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》并未按不同主體功能區(qū)實行分類考核，該辦法適用于對各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的評價考核，在實踐中，部分市、縣也按照該辦法進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)評價和考核。另一方面，一些地區(qū)出臺了分類考核的辦法，如2019年四川省出臺了專門的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法，183個縣被劃分為四大類別，根據(jù)主體功能區(qū)定位，差異化設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)行分類考核?？傮w看來，全國各地生態(tài)文明建設(shè)評價和考核方法并不一致，生態(tài)文明建設(shè)分區(qū)分類管控和考核的機(jī)制尚未建立。

（三）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，編制方法不成熟，導(dǎo)致現(xiàn)有編制成果缺乏現(xiàn)實指導(dǎo)作用

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制統(tǒng)計基礎(chǔ)薄弱，各自然資源主管部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重，部分需要由多個部門共同采集的數(shù)據(jù)，因不同部門間統(tǒng)計口徑差異，出現(xiàn)不一致現(xiàn)象，統(tǒng)計部門難以審核評估，數(shù)據(jù)質(zhì)量管控不易，不少數(shù)據(jù)需要依靠第三方技術(shù)支撐開展調(diào)查，編制核算成本大，經(jīng)費保障不足。自然資源價值核算技術(shù)不成熟，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中的實物量數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確換算為價值量數(shù)據(jù)，不同資源的估價方法也不統(tǒng)一，甚至同一資源價值量不同地區(qū)核算方法也不統(tǒng)一，導(dǎo)致不同時點、不同地區(qū)資源價值量無法相互比較。目前在部分市（區(qū)、縣）進(jìn)行不同層次的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點，由于缺乏理論指導(dǎo)和方法指導(dǎo)，缺乏統(tǒng)計系統(tǒng)支撐，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能核算和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制對地方缺乏實際指導(dǎo)作用。

（四）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、環(huán)境保護(hù)督察等改革任務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，各項改革分部門獨立推進(jìn)，協(xié)同性不足

目前，生態(tài)文明領(lǐng)域的多項改革獨立推進(jìn)，沒有形成很好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各項任務(wù)進(jìn)展不平衡、數(shù)據(jù)共享和銜接配合不到位，出現(xiàn)了改革“部門化”“碎片化”現(xiàn)象，影響了改革的整體效果。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記等都需要對各類自然資源資產(chǎn)進(jìn)行收集匯總、統(tǒng)計核算，但不同部門對自然資源的定義范圍、類型劃分、數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法等尚存在差異。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是自然資源資產(chǎn)離任審計的基礎(chǔ)，但兩項改革分別由統(tǒng)計部門和審計部門牽頭推進(jìn)，目前編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還難以滿足自然資源資產(chǎn)離任審計的需求。自然資源資產(chǎn)離任審計制度和環(huán)境保護(hù)督察制度在目標(biāo)、程序、內(nèi)容、方式等方面具有相似之處，又存在差異，目前兩項制度分別由審計部門和生態(tài)環(huán)境部門牽頭推進(jìn)，資源未實現(xiàn)有效整合。

三、有關(guān)建議

（一）整合地方生態(tài)文明相關(guān)考評政策，統(tǒng)一納入高質(zhì)量發(fā)展考評體系，不同主體功能區(qū)實行分類考核

針對不少地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)指標(biāo)體系多套并存的現(xiàn)狀，以及國家擬將生態(tài)文明考評體系納入高質(zhì)量發(fā)展考評體系的新要求，加快推動地方整合相關(guān)指標(biāo)體系，形成統(tǒng)一的綠色發(fā)展指標(biāo)體系和生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系，并納入高質(zhì)量發(fā)展考評體系，進(jìn)行統(tǒng)一評價和統(tǒng)一考核，減少重復(fù)交叉考核，減輕地方和基層負(fù)擔(dān)。貫徹落實主體功能區(qū)理念，針對不同的主體功能區(qū)，有關(guān)指標(biāo)考核賦予不同權(quán)重;縣級層面可制定差異化的考評指標(biāo)體系，實行分類考核。同時，建議保留綠色發(fā)展指數(shù)評價和發(fā)布制度，用于不同地區(qū)衡量和比較綠色發(fā)展進(jìn)度，改進(jìn)相關(guān)工作。

（二）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)考評、審計結(jié)果的運用，推動改進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作，并與領(lǐng)導(dǎo)干部獎懲、提拔任用、責(zé)任追究掛鉤

為避免生態(tài)文明建設(shè)考評和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計流于形式，應(yīng)針對考評、審計和督查中發(fā)現(xiàn)的問題，加強(qiáng)整改，進(jìn)一步推動生態(tài)文明建設(shè)。將考評和審計結(jié)果，納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部獎懲、提拔任用的重要依據(jù)。對于考評、審計和督查中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，加強(qiáng)與生態(tài)文明建設(shè)考評、自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計、環(huán)境保護(hù)督察制度的銜接。

（三）建立部門溝通與交流機(jī)制，增強(qiáng)各項制度改革的協(xié)同性，提高改革整體效應(yīng)

生態(tài)文明制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，各項任務(wù)之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，涉及跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的協(xié)作問題，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)各項制度改革的協(xié)同性。加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，為其他生態(tài)文明制度提供支撐。加強(qiáng)自然資源、統(tǒng)計、審計等部門的溝通，改變自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等工作分頭推進(jìn)的局面。提高自然資源資產(chǎn)離任審計和環(huán)境保護(hù)督察工作的協(xié)同性，通過共建共享信息平臺、內(nèi)部人員交叉進(jìn)駐、定期溝通反饋審計或督察結(jié)果等方式，暢通交流渠道，推動資源整合。

（四）建立統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計測算方法，實現(xiàn)信息共享

加快推進(jìn)自然資源調(diào)查成果收集整理等基礎(chǔ)性工作，摸清各類自然資源的權(quán)屬、位置、面積等信息，建立覆蓋各級各部門的數(shù)據(jù)采集、傳輸、交換和發(fā)布體系，建成國家、省、市三級數(shù)據(jù)中心，形成上下貫通、高效完善的自然資源與地理空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和信息平臺。明確自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)置和數(shù)據(jù)統(tǒng)計測算方法，實現(xiàn)部門之間、省市之間、地區(qū)之間信息共享，減少分頭統(tǒng)計數(shù)據(jù)的重復(fù)工作量，避免出現(xiàn)不同口徑數(shù)據(jù)不一致的情況。

（五）加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，為地方提供理論方法支撐和政策資金支持

對于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等重大理論和現(xiàn)實問題，僅憑地方力量難以取得重大突破，中央層面應(yīng)在頂層設(shè)計中加強(qiáng)協(xié)調(diào)，盡快出臺完善相關(guān)政策，實行全過程、全方位的質(zhì)量管控，為地方提供政策支撐。雖然生態(tài)文明制度建設(shè)較少涉及工程類項目，但各項制度改革成本較大，建議加大對生態(tài)文明有關(guān)制度改革的資金支持力度。組織有關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)理論研究，盡快形成相對統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)、核算方法，為地方提供理論和方法指導(dǎo)。

（謝海燕，國家發(fā)展改革委體改副研究員。程磊磊，中國林業(yè)科學(xué)研究院荒漠化研究所副研究員）